ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2259/2023

Ședința publică din data de 3 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 20.01.2021, pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub dosar nr. x/2021, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii a solicitat, în temeiul art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1), (5) și (6) din Legea nr. 554/2004 următoarele:

(i) să se constatate că Ministerul Culturii nu i-a soluționat, în termenul legal, cererea de emitere a avizului transmisă în data de 20.11.2020 și că această conduită omisivă, asimilată de lege unui refuz nejustificat, îi produce o vătămare gravă a drepturilor și intereselor legitime, (ii) obligarea Ministerul Culturii să emită avizul solicitat prin cererea formulată în data de 20.11.2020, în termen de 30 zile de la data pronunțării soluției în prezenta cauză, sub sancțiunea plății unor penalități de 1000 RON/zi de întârziere, (iii) obligarea Ministerul Culturii să plătească cheltuielile de judecată ocazionate de proces.

La data de 27 mai 2021, reclamanta A. a formulat cerere adițională prin care a indicat o extindere a cadrului procesual pasiv prin chemarea în judecată și a Direcției pentru Cultură a Municipiului București.

Prin sentința civilă nr. 1057 din data de 1 iulie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, completată și precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Direcția pentru Cultură a Municipiului București și a obligat pârâtul Ministerul Culturii ca, în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri, să emită un aviz pozitiv sau negativ, după caz, privind cererea părții reclamante transmise la 20.11.2020 vizând defrișarea arborilor situați în mun. București, str. x, 72, 72A, precum și să plătească reclamantei suma de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru.

A respins, în rest, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate anterior, a declarat recurs pârâtul Ministerul Culturii, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate, în integralitate și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii acțiunii, ca neîntemeiată.

Printr-un prim set de critici, a susținut că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, având în vedere că în mod absolut netemeinic și nelegal instanța de fond a dispus obligarea Ministerului Culturii la emiterea avizului pozitiv sau negativ, după caz, privind cererea reclamantei care vizează defrișarea arborilor situați pe terenul din str. x, 72, 72A .

În opinia recurentului-pârât, Curtea de Apel București a nesocotit aspectul esențial în soluționarea pricinii, anume declinarea de competență a acestuia, în favoarea serviciului public deconcentrat, Direcția pentru Cultură a Municipiului București, declinare de competență ce a avut loc anterior promovării demersului judiciar prezent.

Mai mult decât atât, la data de 18.10.2021, Direcția pentru Cultură a Municipiului București a emis Avizul nr. 962/Z privind defrișarea și scoaterea rădăcinilor material dendrologic str. x, 72, 72A, București, în exercitarea competențelor legale ce îi revin.

Instanța de fond a interpretat în mod eronat prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, potrivit cărora "intervențiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în zone de protecție a monumentelor istorice sau în zone construite protejate se autorizează pe baza avizului Ministerului Culturii sau după caz al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și a celorlalte avize, potrivit dispozițiilor legale în vigoare".

Instanța a concluzionat în mod eronat că Ministerului Culturii îi revine o competență principală de emitere a avizului solicitat în speță, cu toate că a reținut că această competență nu este exclusivă, ci poate incumba secundar și serviciului public deconcentrat.

Faptul că în actul emis de Primăria Municipiului București se solicită avizul Ministerului Culturii nu este de natură a stabili în sarcina Ministerului Culturii competența de soluționare a petiției, partajarea competenței între minister și serviciile publice deconcentrate făcându-se potrivit art. 29 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 care prevede că "competența de avizare a serviciilor deconcentrate ale Ministerului se determină în conformitate cu prevederile legale în vigoare".

Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001, monumentele istorice aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vândute numai în condițiile exercitării dreptului de preempțiune ale statului român, prin Ministerul Culturii, pentru monumentele istorice clasate în grupa A, sau prin serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii, pentru monumentele istorice clasate în grupa B, ori al unităților administrativ-teritoriale, după caz, potrivit prezentei legi, sub sancțiunea nulității absolute a vânzării.

Atribuțiile Comisiei și ale comisiilor zonale sunt prevăzute de Regulamentul din 28 martie 2013, de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2275 din 23 aprilie 2014, de unde rezultă fără echivoc partajarea de competență între Ministerul Culturii și serviciile publice deconcentrate.

Clasificarea competențelor în principale și secundare, făcută de instanța de fond nu are suport legal, întrucât legiuitorul nu a înțeles să ierarhizeze astfel competențele.

Prin formularea legiuitorului, "îndeplinește direct sau prin serviciile publice deconcentrate", competența stabilită are același nivel de reglementare (iar nu o relație dintre principal și accesoriu), iar sintagma "după caz" semnifică anume cărei entități îi revine competența stabilită prin lege și în care anume situații, în niciun caz cui aparține competența principală de soluționare și cui cea accesorie.

Instanța a nesocotit și prevederile legale statuate prin art. 29 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora solicitările de avize indiferent de grupa de clasare a monumentului istoric sau de competența de avizare, se depun la serviciul deconcentrat al Ministerului în a cărui rază teritorială se găsește imobilul, în speță de față la Direcția pentru Cultură a Municipiului București, care verifică și analizează conținutul documentației, solicită eventuale completări necesare în conformitate cu prevederile legale privind conținutul cadru al documentațiilor, elaborează un punct de vedere și introduce documentația în circuitul de analiză sau emite avizul, după caz.

Prin emiterea Avizului solicitat, astfel cum am arătat, este evidentă competența Direcției pentru Cultură a Municipiului București în a-l emite.

Recurentul-pârât a invocat și motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., apreciind că, deși în mod temeinic instanța de fond nu a reținut în sarcina pârâților un refuz nejustificat cu consecința pretinsă de reclamantă a obligării la emiterea unui aviz pozitiv, instanța nu a observat că nu îi revine autorității publice centrale competența legală de a emite avizul solicitat.

Prin cererea formulată, completată și precizată, reclamanta și-a formulat pretențiile în contradictoriu cu doi pârâți, iar instanța a încălcat normele de procedură a căror nerespectare duce la nulitatea hotărârii, întrucât nu a ales calea procedurală care să îi permită în mod legal să restrângă cadrul procesual, fără a încălca principiul disponibilității. Mai exact, Curtea de Apel București nu a justificat și nu a constatat lipsa calității procesuale pasive a Direcției pentru Cultură a Municipiului București, în contextul în care acest lucru nu s-a făcut potrivit principiului disponibilității părților, niciuna dintre părțile litigante nesolicitând acest lucru. Judecătorul fondului s-a mărginit la a afirma că nu a identificat prevederi legale care să justifice obligarea unuia dintre pârâți la soluționarea pretențiilor deduse judecății, însă acest lucru nu a îmbrăcat forma prevăzută de lege.

Astfel, în primul paragraf al dispozitivului sentinței recurate, a admis în parte cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu ambii pârâți, respectiv Ministerul Culturii și Direcția pentru Cultură a Municipiului București, iar în următorul paragraf, instanța de fond a stabilit obligații doar în sarcina ministerului.

La dosar, a înregistrat întâmpinare intimata-reclamantă A., solicitând respingerea recursului ca neîntemeiat.

Făcând trimitere la dispozițiile art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 și ale art. 29 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2275 din 2014, intimata-reclamantă a susținut că prima instanță, în mod just, a concluzionat că îi revine Ministerului Culturii o competență principală de emitere a avizului necesar intervenției asupra unui imobil aflat într-o zonă construită protejată, cu toate că această competență nu este exclusivă, ci poate incumba în secundar și structurii deconcentrate a părții pârâte, sub rezerva identificării unei norme juridice în acest caz, normă ce însă nu a fost identificată.

În opinia intimatei-reclamante, nu trebuie confundată atribuția structurii deconcentrate de înregistrare a unei cereri de avizare din partea persoanei interesate, respectiv de analiză a acesteia, cu însăși competența avizării ce aparține entității stabilite de lege.

Conform H.G. nr. 90/2010 "La nivelul județelor și al municipiului București funcționează direcțiile județene pentru cultură, respectiv a municipiului București, servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridică, ale Ministerului Culturii.", iar potrivit art. 17 alin. (1): "Direcțiile județene pentru cultură, respectiv a municipiului București au următoarele atribuții principale: a) îndeplinesc atribuțiile prevăzute de lege în domeniul protejării patrimoniului cultural național; b) colaborează cu autoritățile publice și cu instituțiile specializate pentru protejarea și punerea în valoare a bunurilor din patrimoniul cultural național și aplică în acest sens prevederile legale în domeniu; c) participă, la cererea autorităților abilitate și împreună cu acestea, la acțiuni de control al respectării legislației privind dreptul de autor și drepturile conexe; d) solicită și primesc, în condițiile legii, în nume propriu sau în numele și pentru Ministerul Culturii, de la autorități ale administrației publice, de la instituții publice și de la persoanele juridice de drept privat cu activitate în domeniul cultural, al artelor și informării publice, date și informații necesare pentru exercitarea atribuțiilor ce le revin; e) controlează respectarea îndeplinirii obligațiilor de plată a contribuțiilor la Fondul Cultural Național, în condițiile și la termenele stabilite prin lege; f) îndeplinesc orice alte atribuții stabilite de ministrul culturii, potrivit legii.".

Apreciază că, din lecturarea acestei din urmă norme juridice rezultă faptul că atribuția de avizare în discuție nu este conferită explicit în beneficiul Direcției pentru Cultură a Municipiului București.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate prin întâmpinare și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii este fondat și va fi admis, pentru următoarele considerente:

Contextul factual ce a generat cauza dedusă judecății are drept punct de plecare demersul reclamantei A. de a solicita instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1), (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, să constate că pârâtul Ministerul Culturii nu i-a soluționat, în termen legal, cererea de emitere a avizului din data de 20 noiembrie 2020 și că această conduită omisivă, asimilată de lege unui refuz nejustificat, îi produce o vătămare gravă a drepturilor și intereselor legitime și pe cale de consecință, să oblige acest pârât la emiterea avizului solicitat, în termen de 30 de zile de la data pronunțării soluției în prezenta cauză, sub sancțiunea plății unor penalități în sumă de 1000 RON/zi de întârziere.

Ulterior, la data de 27 mai 2021, reclamanta a depus la dosarul cauzei o cerere modificatoare și precizatoare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat extinderea cadrului procesual pasiv și cu privire la Direcția pentru Cultură a Municipiului București, față de dispozițiile art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 care reglementează existența unei competențe partajate între Ministerul Culturii și serviciile publice deconcentrate și față de împrejurarea că cererea sa adresată autorității publice centrale a fost redirecționată Direcției pentru Cultură a Municipiului București.

Prin încheierea de ședință din data de 27 mai 2021, prima instanță a dispus introducerea în cauză a Direcției pentru Cultură a Municipiului București, în calitate de pârâtă, iar prin sentința civilă nr. 1057 din data de 1 iulie 2021, a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată și modificată de către reclamantă și a obligat pârâtul Ministerul Culturii ca, în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în această cauză, să emită un aviz pozitiv sau negativ, după caz, în ceea ce privește cererea reclamantei transmise la data de 20 noiembrie 2020, respingând în rest celelalte pretenții formulate prin cererea de chemare în judecată.

Învestită cu soluționarea recursului declarat de pârâtul Ministerul Culturii împotriva soluției pronunțate de către instanța de fond, în continuare, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate formulate.

Prealabil analizării recursului, Înalta Curte constată că recurentul-pârât, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a invocat lipsa calității sale procesuale pasive în prezenta cauză, prin raportare la faptul că instanța de fond nu a observat că, între Ministerul Culturii și Direcția pentru Cultură a Municipiului București a operat o partajare a competențelor, în sensul că autoritatea publică centrală nu are competența legală de a emite avizul solicitat de către reclamantă, ci această atribuție îi revine serviciului public deconcentrat.

Înalta Curte apreciază că aceste critici de nelegalitate vizează fondul cauzei și se circumscriu în realitate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Trebuie subliniat că motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Mai exact, va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a interpretat sau aplicat în mod greșit.

Problema de drept ce trebuie soluționată prin prezentul recurs este aceea de a desluși căruia dintre pârâți - Ministerului Culturii sau Direcției pentru Cultură a Municipiului București - îi revine competența, în raport de cadrul legislativ în vigoare, de emitere a avizului solicitat de reclamantă, privind defrișarea unui număr semnificativ de arbori, situați într-o zonă protejată.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte apreciază ca fiind relevante în litigiul pendinte următoarele prevederi legale:

(i) dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, potrivit cărora "intervențiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în zone de protecție a monumentelor istorice sau în zone construite protejate se autorizează pe baza avizului Ministerului Culturii sau după caz al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și a celorlalte avize, potrivit dispozițiilor legale în vigoare".

(ii) art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, prevede că avizele pentru intervenții asupra imobilelor situate în zonele de protecție a monumentelor istorice și în zonele construite protejate se emit de Ministerul Culturii direct sau prin serviciile publice deconcentrate.

(iii) art. 29 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, prevede "(…) alin. (4) Solicitările de avize, precum și contestațiile, indiferent de grupa de clasare a monumentului istoric sau de competența de avizare, se depun la serviciul deconcentrat al Ministerului în a cărui rază teritorială se găsește imobilul la care acestea se referă și sunt formulate de către proprietarii sau titularii de drepturi reale asupra imobilului. Competența de avizare a serviciilor deconcentrate ale Ministerului se determină în conformitate cu prevederile legale în vigoare." și alin. (5) "Serviciul public deconcentrat verifică și analizează conținutul documentației, solicită eventuale completări necesare în conformitate cu prevederile legale privind conținutul-cadru al documentațiilor, elaborează un punct de vedere și, în funcție de competențele stabilite prin Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și de prezentul regulament, introduce documentația în circuitul de analiză sau emite avizul, după caz." (iv) art. 1 din Ordinul nr. 2797/2017 privind stabilirea tipurilor de intervenții asupra monumentelor istorice, a imobilelor din zonele de protecție a acestora sau din zonele protejate care afectează în mică măsură substanța istorică și/sau sunt temporare și a condițiilor în care se pot emite avize fără consultarea Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, respectiv a comisiilor zonale ale monumentelor istorice, prevede că: "Ministerul Culturii și Identității Naționale sau serviciile publice deconcentrate ale acestuia pot emite avize în baza prevederilor art. 34 indice 1 din Legea nr. 422/2001, fără consultarea Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice și/sau a comisiilor zonale ale monumentelor istorice, pentru tipurile de intervenții asupra monumentelor istorice, a imobilelor din zonele de protecție a acestora sau din zonele protejate, care afectează în mică măsură substanța istorică și/sau sunt temporare, în condițiile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin."

Înalta Curte observă că, prima instanță a reținut, în esență, că îi revine Ministerului Culturii o competență principală de emitere a avizului necesar intervenției asupra unui imobil aflat într-o zonă protejată, deși această competență nu este exclusivă, ci poate incumba în secundar și structurii deconcentrate a pârâtului, sub rezerva identificării unui text de lege în acest sens și deși, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă, în contradictoriu și cu pârâta Direcția pentru Cultură a Municipiului București, a reținut doar în sarcina pârâtului Ministerul Culturii, obligația de a emite un aviz pozitiv sau negativ cu privire la solicitarea de defrișare a arborilor.

Înalta Curte nu își însușește soluția pronunțată de către instanța de fond, urmând a cenzura modalitatea acesteia de interpretare a normelor de drept substanțial incidente în cauză.

Este adevărat că din textele de lege nu rezultă cu claritate atribuirea competenței de emitere a avizului în favoarea structurii deconcentrate a Ministerului, însă, Înalta Curte apreciază că, din interpretarea gramaticală, sistematică și teleologică a normelor de drept menționate anterior, rezultă că scopul reglementării a fost acela de a partaja această competența a Ministerului Culturii, autoritate publică centrală, către serviciile publice deconcentrate ale Ministerului în a cărui rază teritorială se găsește imobilul, aspect ce nu a fost contestat nici de către reclamantă în fața instanței de fond, aceasta solicitând extinderea cadrului procesual pasiv și cu privire la Direcția pentru Cultură a Municipiului București, în raport de cadrul legislativ în vigoare.

Tot în sprijinul acestei interpretări, Înalta Curte are în vedere și împrejurarea că, toate cererile formulate de reclamantă și adresate Ministerului Culturii cu privire la emiterea avizului, au fost redirecționate către Direcția pentru Cultură a Municipiului București, în vederea soluționării, fapt ce denotă existența unei practici administrative cu privire la acordarea avizului conform, în acord cu prevederile legale indicate.

Mai mult decât atât, Înalta Curte observă că Direcția pentru Cultură a Municipiului București, odată învestită cu cererile formulate de către reclamantă, i-a solicitat acesteia să completeze documentația, astfel cum prevăd dispozițiile art. 29 alin. (5) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, iar la data de 18 octombrie 2021, ulterior pronunțării sentinței recurate, aceasta a emis Avizul nr. x/18.10.2021 (atașat la fila 9-verso din dosarul de recurs), aviz favorabil pentru lucrările solicitate de către reclamantă.

Toate aceste argumente, coroborate cu prevederile legale menționate, întăresc convingerea că îi revenea Direcției pentru Cultură a Municipiului București competența de emitere a avizului de defrișare, și nu Ministerului Culturii, cum a reținut prima instanță, motiv pentru care se impune reformarea sentinței recurate.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii, va casa hotărârea atacată și, în rejudecare, constatând că nu se poate reține un refuz nejustificat sau o eventuală nesoluționare a cererii în termen legal, având în vedere că avizul a fost eliberat de autoritatea competentă, ulterior completării documentației de către reclamantă, va respinge acțiunea introductivă, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii împotriva sentinței civile nr. 1057 din data de 1 iulie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată de formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Direcția pentru Cultură a Municipiului București, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 3 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.