ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2221/2022

Ședința publică din data de 12 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată la data de 12.10.2015 reclamanta Universitatea Politehnica Timisoara, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, a solicitat instanței de contencios administrativ să dispună anularea procesului-verbal nr. x/05.06.2015, și a scrisorii de notificare a debitului către beneficiar cu nr. 8933/18'()6.2015, comunicate reclamantei la data de 23.06.2015 și înregistrate cu nr. x/23.06.2015, prin care s-a stabilit în sarcina sa un debit în valoare de 27.484,71 RON, anularea deciziei nr. 9911/04.08.2015, comunicate reclamantei la data de 07.08.2015, prin care pârâta a respins contestația formulată împotriva actelor administrative mai sus menționate, ca netemeinice și nelegale și pe cale de consecință declararea sumei de 27.484,71 RON drept cheltuială eligibilă, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal-Veche a admis exceptia inadmisibilitatii capatului de cerere avand ca obiect anularea scrisorii de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 si respinge acest capat de cerere ca inadmisibil.

Respinge cererea de chemare in judecata formulată de reclamanta Universitatea Politehnica Timisoara în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, ca neintemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal-Veche, a declarat recurs reclamanta Universitatea Politehnica Timișoara, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sențintei recurate și în rejudecarea cauzei să se admită cererea de chemare în judecată.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a prezentat următoarele critici:

În ceea ce privește admiterea excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Scrisorii de notificare a debitului nr. x/18.06.2015, considerăm că instanța a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea 554/2004, reținând că aceasta nu reprezintă un act administrativ.

Cu privire la acest aspect, apreciază recurenta că scrisoarea de notificare a debitului reprezintă un act administrativ accesoriu actului administrativ principal, procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015.

În continuare, instanța reține în cuprinsul considerentelor faptul că baza legală a verificărilor efectuate o constituie prevederile O.U.G. nr. 66/2011, neregula constând într-o presupusă încălcare a Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, aspect care ar conferi autorității de management competența materială de a efectua verificarea și de a dispune aplicarea unor sancțiuni.

Ori, Legea nr. 10/1995 precizează expres care sunt structurile competente a efectua controalele privind calitatea în construcții (în conformitate cu prevederile art. 35 "constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac de către persoane cu atribuții de control din cadrul Inspecției de stat în construcții, lucrări publice, urbanism și amenajarea teritoriului"). Față de această situație, actele administrative contestate ar fi trebuit să se întemeieze pe un document emis de organele competente conform Legii nr. 10/1995, dar nu este cazul în speța de față. Așadar, instanța prin aplicarea greșită a dispozițiilor Legii 10/1995,a reținut că autoritatea de management ar fi fost competentă a efectua verificările în ceea ce privește calitatea în construcții, motiv pentru care se impune casarea sentinței civile.

Mai mult decât atât, instanța în mod greșit a reținut faptul că verificările au fost efectuate de către experți în domeniul construcțiilor - acest aspect nu reiese din cuprinsul actului administrativ contestat. În cadrul acestuia se precizează că verificările au fost efectuate de către echipa de control formată din A. - expert M.E.C.S. - D.G.O.I. și B. -consilier M.E.C.S. - D.G.O.I. Așadar, nu este dovedită calitatea de experți în domeniul construcțiilor a persoanelor ce alcătuiesc echipa de control, calitate care trebuia să fie menționată în cuprinsul actelor administrative contestate și nu în documente pe care pârâta intimată le-a depus ulterior în fata instanțelor de judecată.

Pe de altă parte, sancțiunile pentru nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții sunt enunțate în mod expres și limitativ în actul normativ. Ori pârâta nu se putea prevala de o presupusă nerespectare a dispozițiilor Legii nr. 10/1995 pentru a aplica o sancțiune ce nu este prevăzută de respectiva lege.

Un alt aspect analizat de către Curtea de Apel București îl reprezintă critica adusă procesului-verbal contestat referitoare la nemotivarea acestuia. Aceasta în mod greșit a reținut că procesul-verbal ar îndeplini exigențele prevăzute de lege, în ceea ce privește motivele de fapt și de drept care stau la baza acestuia. în realitate, din cuprinsul actului administrativ contestat nu reiese ce dispoziții legale au fost încălcate, întrucât intimata - pârâtă se rezumă la a constata că diriginții de șantier nu au îndeplinit în totalitate atribuțiile, fără a specifica în concret ce atribuții nu au fost îndeplinite.

Însuși instanța consemnează în cuprinsul considerentelor că în actul administrativ contestat s-a arătat faptul că "pentru dirigenția făcută de dna. C. nu au fost respectate în totalitate obligațiile prevăzute de lege", însă nu este specificat care obligații nu au fost respectate în concret. Aceeași situație o regăsim și raportat la dirigintele de șantier D., căruia i se reproșeză neîndeplinirea responsabilităților privind urmărirea execuției din punct de vedere calitativ a lucrărilor, fără a detalia care responsabilități nu au fost îndeplinite în concret. Așadar, în lipsa unei motivări explicite, subscrisa se află în imposibilitatea de a formula apărări adecvate, iar instanța nu poate efectua un control de legalitate temeinic.

De altfel, și în jurisprudența comunitară s-a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită instanțelor competente să efectueze revizuirea actului (cauza C-367/1995).

Pe cale de consecință, recurenta-reclamantă consideră că în mod greșit a apreciat Curtea de Apel București că procesul-verbal ar îndeplini exigențele prevăzute de lege, întrucât actul administrativ contestat cuprinde o argumentație foarte vagă a motivelor de fapt care au stat la baza aplicării corecției financiare, aspect care echivalează cu o lipsă a motivării.

Mai mult, apreciază că atât actele administrative contestate, cât și sentința civilă recurată rețin o culpă în sarcina unor persoane fizice, "d-na C.", "dirigintele de șantier D.", în condițiile în care subscrisa a contractat cu o persoană juridică - S.C. E. S.R.L. și nu cu persoanele fizice menționate. Fată de aceste aspecte, susținerile universității conform cărora universitatea a fost sancționată pentru faptele săvârșite de terțe persoane sunt întemeiate.

În ceea ce privește existența unui prejudiciu, apreciază că instanța, în mod greșit a considerat că probarea existenței prejudiciului nu este necesară, acesta putând fi și potențial. Considerăm că dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 și ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, au fost în mod greșit interpretate de către Curtea de Apel București, aceasta institutind prezumția potențialității prejudicierii bugetului Uniunii Europene.

Prezumția instituită nu este o prezumție absolută, iar recurenta apreciază că a făcut dovada contrară, în sensul că lucrarea a fost recepționată, iar imobilul a fost înscris în cartea funciară sub nr. cadastral x și dat în folosință Universității Politehnica Timișoara.

Ori dacă lucrarea a fost executată și recepționată, nu se poate reține existența unui prejudiciu eventual, astfel cum în mod eronat a stabilit Curtea de Apel București.

Intimatul-pârât Ministerl Educației și Cercetării - Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare a formulat întâmpinare în cauză prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 12 august 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 12 aprilie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Universitatea Politehnica Timișoara este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte cu privire la situația litigioasă dintre părți, reține sumar aspectele de fapt relevante care au condus la aceasta.

Între reclamanta Universitatea Politehnică Timișoara și Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice, a intervenit contractul de finanțare nr. x/01.03.2009, privind Proiectul "Institutul de Cercetări pentru Energii Regenerabile".

Cu privire la derularea acestui contract, în urma unor verificări efectuate de echipa de control din cadrul intimatului-pârât, întreprinse ca urmare a suspiciunii de nereguli înregistrate la autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, a reținut că trebuie recuperată de la beneficiar suma de 11.575 RON și 2.119,25 RON TVA pentru dirigenția făcută de d-na C. până la data de 01.06.2010, sumă ce se regăsește în factura nr. x/27.05.2010 emisă de S.C. E. S.R.L. (ctr. 1151 din 27.01.2010), decontată în CR 2/30.06.2010 pentru nerespectarea în totalitate a obligațiilor prevăzute de lege.

Conform Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, în conformitate cu prevederile art. 13, alin. (3), "Verificarea calității execuției construcțiilor este obligatorie și se efectuează de către investitori prin diriginți de specialitate sau prin agenți economici de consultanță specializați" și suma de 11.575 RON si 2.778,00 RON TVA reprezentând penalitatea dirigintelui de șantier D. în conformitate cu Legea nr. 10/1995, Cap. IV- Sancțiuni art. 33 1,pct III, Ut b.", sumă ce se regăsește în factura nr. x/20.03.2012 emisă de S.C. E. S.R.L. (ctr. 1151 din 27.01.2010), decontată în: CR5/4.10.2012, deoarece dirigintele de șantier D. nu și-a îndeplinit în totalitate responsabilitățile privind urmărirea execuției din punct de vedere calitativ a lucrărilor, fapt ce a determinat trecerea la etapele următoare de execuție. (Exemplu: Neverificarea etanșietății izolațiilor de la terase - nu s-a făcut proba de inundare de 72 ore după executarea stratului de membrană bituminoasă, au fost întocmite numai două PVLA - uri din 04.08.2010 și 07.08.2010 pentru terase necirculabile et. l și 2 la Corp C2)."

În urma verificărilor din perioada 10.03.2015-14.05.2015, echipa de control a constatat că aspectele din suspiciunea de neregulă se confirmă, motiv pentru care, beneficiarului i-a fost reținută valoarea de 22.687 de RON și 4.797,71 RON TVA.

În acest context a fost emis Procesul-verbal nr. x/05.06.2015, împotriva căruia recurenta-reclamantă a formulat contestație ce a fost respinsă prin Decizia nr. 9911/04.08.2015.

Prin cererea de recurs, într-o primă critică, recurenta apreciază că instanța de fond a interpretat în mod greșit că scrisoarea de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 reprezintă un act administrativ accesoriu, motiv pentru care nu se impunea admiterea excepției inadmisibilității.

Înalta Curte, apreciază că instața de fond prin raportare la definiția actului administrativ prevăzută de art. 2 lit. c) și c)^

1

din Legea nr. 554/2004, conform căreia, "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ." în mod corect a reținut că scrisoarea de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 nu are caracterul unui asemenea act.

În acord cu instanța de fond, Înalta Curte apreciază că această scrisoare are caracterul unei note de informare cu privire la debitul instituit în sarcina recurentei-reclamante în urma întocmirii procesului-verbal nr. x/05.06.2015 și nu este un act producător de efecte juridice.

În ceea ce privește critica conform căreia autoritatea de control și-a depășit competențele prin emiterea procesului-verbal nr. x/05.06.2015, Înalta Curte constată că și această critică este neîntemeiată.

În prezenta cauză, instanța de fond a avut în vedere la soluționarea pretențiilor reclamantei prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și clauzele contractului de finanțare.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (2) din contractul de finanțare nr. x/01.03.2009: "OI va lua toate măsurile necesare pentru identificarea neregulilor și constatarea creanțelor bugetare aferente proiectului, stingerea acestora prin recuperarea debitului și va dispune toate măsurile pe care le consideră necesare pentru eliminarea sau diminuarea consecințelor asupra implementării Proiectului (...) ".

Tototdată, prevederile art. 14 din contractul de finanțare subliniază în mod clar că "monitorizarea și controlul privind implementarea proiectului sunt realizate de Organismul Intermediar și Autoritatea de Management..."

Așadar, pârâtul, în calitate de autoritate care a finanțat proiectul, avea în integralitate competența să verifice modalitatea în care finanațarea sa a fost utilizată.

Or, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definfită ca fiind, "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit;" În ceea ce privește noțiunea de neregulă, art. 13 alin. (1) din Contractul de finanțare nr. x/01.03.2009 a reiterat definiția acestei noțiuni, precizând și faptul că sunt asimilate neregulilor și orice alte încălcări ale contractului de finanațare.

În speță, autoritatea de control a constat existența unei încălcări prevăzute de Legea nr. 10/1995, respectiv a prevederilor art. 13 alin. (3) din această lege, iar stabilirea creanței bugetare s-a făcut prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

În aceste condiții, critica recurentei-reclamante conform căreia autoritatea de control și-a depășit competența este neîntemeiată.

În ceea ce privește critica prin care recurenta-reclamantă afirmă că instanța de fond a analizat în mod greșit lipsa de motivare din cuprinsul procesului-verbal contestat, și cu privire la această critică instanța de recurs apreciază că este o critică nefondată.

Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod clar, care sunt elementele din cuprinsul procesului-verbal ce nu confirmă susținerea reclamantei.

În speță s-a arătat prin actul de control, deopotrivă pentru informarea destinatarului actului, dar și pentru ca instanța de judecată să poată exercita un control efectiv al legalității actului că: "pentru dirigenția facută de d-na C., nu au fost respectate în totalitate a obligațiile prevăzute de lege. Astfel conform Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, în conformitate cu prevederile art. 13, alin. (3), "Verificarea calității execuției construcțiilor este obligatorie și se efectuează de către investitori prin diriginți de specialitate sau prin agenți economici de consultanță specializați", iar în ceea ce-l privește pe dirigintele de șantier D., s-a arătat că nu și-a îndeplinit în totalitate responsabilitățile privind urmărirea execuției din punct de vedere calitativ a lucrărilor, fapt ce a determinat trecerea la etapele următoare de execuție. (Exemplu: Neverificarea etanșeității izolațiilor de la terase - nu s-a făcut proba de inundare de 72 ore după executarea stratului de membrană bituminoasă, au fost întocmite numai două PVLA - uri din 04.08.2010 și 07.08.2010 pentru terase necirculabile et.l și 2 la Corp C2)."

Așadar, instanța de recurs constată că s-a reținut în mod corect că actul de control a fost motivat, respectându-se obligația de motivare de către pârâtă, obligație transpusă și în Recomandarea (2007)7 a Comitetului de Miniștri (art. 17 pct. 2), respectiv în Rezoluția (77)31 a Comitetului de Miniștri (principiul IV), preluată și menționată în mod expres în Codul European al Bunei Conduite Administrative, conform căruia:

"Fiecare decizie adoptată de Instituție, care poate afecta în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menționa temeiurile pe care se bazează, indicând în mod clar faptele relevante și baza legală a deciziei".

În ceea ce privește modalitatea de analiză din partea instanței de fond în ceea ce privește lipsa prejudiciului, Înalta Curte apreciază că și cu privire la aceste apărări instanța de fond a soluționat în mod just cauza.

Sub acest aspect este relevant art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 care definește noțiunea de neregulă, cu referire al orice abatere, "care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit."

Noțiunea de neregulă este definită, de asemenea, în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziții care au aplicabilitate directă în legislația națională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general."

La rândul său, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudența sa, a apreciat că și "abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii" (C-465/10 pct. 47), "statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării" (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obținut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15), dar cu aplicarea principiului proporționalității, principiu consacrat de jurisprudența acestei curți.

Așadar, prin raportare la cele mai sus arătate se reține și de către instanța de recurs că, obligația de recuperare a fondurilor Uniunii Europene există în toate cazurile de constatare a unor nereguli, fără a fi necesară probarea existenței unui prejudiciu, acesta putând fi și potențial, atât timp cât beneficiarii fondurilor europene nerambursabile încalcă dispozițiile legale, bugetul Uniunii Europene și cel national aferent este prejudiciat, daca nu real, cel puțin potential.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea Politehnica Timișoara împotriva sentinței civile nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal-Veche, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea Politehnica Timișoara împotriva sentinței civile nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal-Veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 aprilie 2022.