ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1700/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Educației Naționale a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, anularea Deciziei privind soluționarea contestației nr. 13/26.06.2017 și a Notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, înregistrată cu nr. x/12.05.2017, cu consecința validării sumei în cuantum de 10.441,3 RON fără TVA.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 685 din 19 februarie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Educației Naționale în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și a anulat în parte Decizia nr. 13/26.06.2017 privind soluționarea contestației și Notificarea nr. x/12.05.2017 privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x A obligat pârâtul să ramburseze reclamantului suma de 10.433,86 RON fără TVA, reprezentând cheltuieli aferente activității de management de proiect, linia bugetară

A respins în rest acțiunea ca nefondată. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că instanța de fond nu a respectat ierarhia actelor normative, dând eficiență mai mare unui ordin de ministru, în raport de legea aplicabilă. În opinia recurentului, nu este înfrântă prezumția de legalitate a actului administrativ în discuție, întrucât nu fost revocat sau anulat, așa cum a reținut instanța de fond, având în vedere că s-au invocat încălcări ale aplicabilității Legii nr. 284/2010. Mai mult decât atât analiza legalității acestuia nu se impune, nefăcând obiectul acțiunii judiciare. Recurentul a arătat că dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 prevăd că: "personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010." Recurentul a contestat și argumentul instanței de fond referitor la inaplicabilitatea Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011, motivat de faptul că privește numai anul 2011. Conform pct. I lit. A) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011, "în aplicarea art. 33 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și a art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prin act administrativ, personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, corespunzător tranșelor de vechime în muncă avute în luna decembrie 2010, pe funcțiile corespunzătoare categoriei, gradului și treptei profesionale deținute, stabilindu-se clasa de salarizare." Recurentul a considerat că adoptarea de către reclamant a altor drepturi salariale decât cele cuprinse în Ordinul comun nr. 42/77/2011 este contrară Legii nr. 284/2010, astfel încât refuzul rambursării sumelor ca fiind neeligibile este temeinic și legal. În mod greșit s-a reține faptul că Ordinul comun nr. 42/77/2011 ar fi avut aplicabilitate doar în anul 2011. Aplicabilitatea unui act normativ se stabilește în funcție de prevederile sale și scopul legii, nu în funcție de titlu. Chiar dacă în titlul Ordinului se vorbește de adoptarea unor norme de punere în aplicare a Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, în fapt se reglementează și norme de punere în aplicare a unor prevederi din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. De fapt, Legea nr. 285/2010 a fost adoptată pentru a asigura trecerea de la sistemul de salarizare anterior, la cel reglementat prin Legea nr. 284/2010, iar normele de punere în aplicare a acestei legi se raportau în mod inevitabil și la prevederile Legii nr. 284/2010. Faptul că nu au mai fost adoptate ulterior anului 2011 norme de punere în aplicare a legilor de salarizare este explicabil prin faptul că, odată realizate reîncadrările, salarizarea și-a urmat cursul nemaifiind necesare norme noi de punere în aplicare a legislației specifice. Totodată, după cum rezultă în mod explicit din cuprinsul prevederilor pct. 5 din Ordinul comun al ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice nr. 42/77/2011, norma nu a fost adoptată pentru punerea în aplicare, în mod exclusiv, a prevederilor Legii nr. 285/2010 care reglementa modalitatea de reîncadrare a personalului în anul 2011, ci și în vederea punerii în aplicare a normelor generale din Legea 284/2010, ordinul făcând trimitere în mod explicit la art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010. Recurentul a mai susținut că cel de-al treilea considerent al instanței de fond potrivit căruia ministerul pârât ar fi înlăturat de la aplicare un act administrativ valabil și în vigoare (Ordinul nr. 5720/2013), aplicând un act administrativ care nu mai ar fi în vigoare în perioada supusă verificării (Ordinul comun nr. 42/77/2011) este neargumentat. Ordinul nr. 5720/2013 a fost emis chiar în baza Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011 și nu a prevăzut posibilitatea modificării de către ordonatorul de credite a claselor de salarizare stabilite anterior. Chiar dacă Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011 privesc aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 pentru salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, neavând caracter obligatoriu pentru anul 2013, Ordinul nr. 5720/23.12.2013, prin care s-au modificat clasele de salarizare stabilite anterior, a fost emis în baza Legii nr. 284/2010 și a Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011. Recurentul pârât a considerat că dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 284/2010 potrivit cărora aplicarea prevederilor sale "se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.", dovedesc nerelevanța celor reținute de instanța de fond, fiind vorba numai despre ordine act administrativ, nicidecum despre lege. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea în totalitate a acțiunii formulate de către intimatul reclamant.

Apărările formulate de intimat Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul reclamant Ministerul Educației a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional "Capacitate Administrativă", și Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/13.06.2016, având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile în cuantum de 23.275.911,19 RON, pentru implementarea proiectului intitulat "Dezvoltarea capacității Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice de monitorizare și prognoză a evoluției învățământului superior în raport cu piața muncii", cod SIPOCA 3. Prin Notificarea nr. x/12.05.2017 privind suma autorizată prin cererea de rambursare nr. x, autoritatea pârâtă a comunicat beneficiarului că nu au fost validate următoarele cheltuieli: - suma de 10.433,86 RON, reprezentând cheltuieli aferente activității de management de proiect, linia bugetară 3 - Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor și contribuțiilor aferente, reprezentând diferența dintre suma solicitată de beneficiar și suma cuvenită, aferentă claselor de salarizare, întrucât nu au fost aplicate prevederile Ordinului nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, încălcându-se astfel prevederile art. 2 alin. (1) lit. d) și f) din H.G. nr. 399/2015; - sumele de 7,45 RON fără TVA și 1,42 RON TVA, reprezentând cheltuieli aferente activității de management de proiect, linia bugetară 7 - Cheltuieli generate de administrație, întrucât reprezintă costuri suplimentare aferente facturii nr. x/03.01.2017. Cererea de rambursare a sumei de 10.433,86 RON a fost respinsă întrucât s-a apreciat că cheltuielile de salarizare în discuție încalcă prevederile legislației privind salarizarea personalului plătit din fodnurile publice precum și dispozițiile Ordinului comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Împotriva acestei notificări, la data de 31.05.2017, beneficiarul a formulat contestație, care a fost respinsă ca nefondată prin Decizia nr. 13/26.06.2017. Soluționând acțiunea reclamantului, curtea de apel a admis în parte acțiunea Ministerului Educației Naționale și a anulat în parte Decizia nr. 13/26.06.2017 privind soluționarea contestației și Notificarea nr. x/12.05.2017 privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, reținând că reclamantul a justificat eligibilitatea cheltuielilor în cuantum total de 10.433,86 RON, respinse la rambursare. În acord cu judecătorul fondului, instanța de recurs reține că prin art. I din Ordinul MEN nr. 5720/2013 s-a modificat pct. 2 din Regulamentul privind plata drepturilor salariale pentru personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare aprobat prin Ordinul nr. 4666/2011, în sensul că: "Personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare beneficiază, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 284/2010, de o majorare a salariului de bază de până la 25 de clase de salarizare suplimentare pe perioada cât își desfășoară activitatea în aceste condiții și proporțional cu timpul alocat realizării activităților pentru fiecare proiect, astfel: până la 10 ore/lună se acordă 2 clase de salarizare - 5% din salariul de bază; între 11 și 30 ore/lună se acordă 8 clase de salarizare - 20% din salariul de bază; între 31 și 50 ore/lună se acordă 13 clase de salarizare - 32,5% din salariul de bază; între 51 și 70 ore/lună se acordă 16 clase de salarizare - 40% din salariul de bază; între 71 și 100 ore/lună se acordă 19 clase de salarizare - 47,5% din salariul de bază; între 101 și 143 ore/lună se acordă 21 clase de salarizare - 52,5% din salariul de bază; peste 144 ore/lună, dar fără a depăși durata maximă a timpului de lucru, prevăzută de normele legale în vigoare, se acordă 25 clase de salarizare - 62,5% din salariul de bază". Raportat la dispozițiile anterior citate, reclamantul a justificat eligibilitatea cheltuielilor în cuantum total de 10.433,86 RON reprezentând cheltuieli aferente activității de management de proiect, linia bugetară 3 - Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor și contribuțiilor aferente. Sunt nefondate criticile recurentului pârât în sensul că nu sunt incidente dispozițiile Ordinului MEN nr. 5720/2013, întrucât, prin emiterea acestui ordin, MEN ar fi încălcat prevederile legale în materia salarizării personalului plătit din fonduri pubice, precum și dispozițiile pct. 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010. Instanța judecatorească este obligată să statueze asupra celor solicitate de părți, fără a putea depăși cadrul procesual trasat de către acestea în exercitarea acțiunii civile, atât sub forma cererilor în justiție cât și a apărărilor. Întrucât în prezenta cauză instanța nu a fost învestită cu analiza legalității Ordinului MEN nr. 5720/2013 și în condițiile în care pârâtul nu a probat că ordinul în discuție ar fi fost revocat de autoritatea emitentă sau anulat de o instanță de judecată, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate și este obligatoriu a fi aplicat și respectat atât timp cât este în vigoare. Nu pot fi primite nici susținerile recurentului pârât privind aplicabilitatea Ordinului comun nr. 42/77/2011, având în vedere că sumele respinse de la rambursare privesc anul 2016, iar Ordinul comun privește salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prevederile pct. 5 din Ordin având caracter de recomandare pentru anii ulteriori, așa cum rezultă și din adresa nr. x/17.06.2013 emisă de unul dintre emitenții săi, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, aflată la dosarul de fond. Raportat la faptul că sumele în discuție se încadrează în limitele prevăzute prin Ordinul nr. 5720/23.12.2013, act ce reglementează o metodologie de calcul pentru acordarea claselor de salarizare suplimentare, emiterea sa realizându-se în condițiile Legii-cadru nr. 284 din 2010 pentru salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, refuzul recurentului de a rambursa sumele pretinse de către intimat apare ca fiind nelegal. Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației. PENTRU ACESTE MOTIVE,