ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 662/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 15.06.2017, reclamantul Ministerul Educației Naționale a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul dezvoltării Regionale și Administrației Publice -Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, anularea Notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, înregistrată sub nr. x/09.12.2016, întrucât cererea nu a fost validată integral, respectiv și pentru suma de 3.264,53 RON fără TVA și, implicit, anularea Deciziei nr. 5/20.01.2017 privind contestația înregistrată la sediul DDCA sub nr. x/23.12.2016, împotriva notificării menționate și validarea sumei de 3264,53 RON fără TVA.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 437 din data de 07 februarie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Educației Naționale în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Ministerul Educației și Cercetării, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că soluția instanței de fond neîntemeiată, întrucât, în argumentarea acesteia, practic s-a achiesat întru totul opiniei autorității pârâte. În mod nelegal s-a reținut de către instanța de fond faptul că niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis OMEN nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării, de către ordonatorul de credite a claselor de salarizare stabilite anterior, și implicit a cuantumului salariului pe proiect." A învederat recurentul că la art. 6 din Legea nr. 284/2010, act normativ invocat în preambulul OMEN nr. 5720/2013 se statuează: "(1) Gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituțiile și autoritățile publice se asigură de fiecare ordonator principal de credite. (2) Gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituțiile de învățământ preuniversitar și universitar de stat se asigură de ordonatorii principali de credite și de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului … (4) Ordonatorii principali de credite au obligația să stabilească salariile de bază, soldele funcțiilor de bază/salariile funcțiilor de bază, indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani și în natură stabilite potrivit legii, să asigure promovarea personalului în funcții, grade și trepte profesionale și avansarea în gradații, în condițiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu. Deși instanța de fond a reținut acest articol și a recunoscut că "prevede într-adevăr obligația ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază (...) astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație", în cauză nu s-a realizat o corectă interpretare a acestuia. Mai mult, instanta s-a raportat la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 284/2010 și a reținut că "modificarea salariilor se face prin legi speciale anuale de aplicare", chiar dacă se recunoaște și faptul că pentru anii 2012, 2013 și 2014 nu au fost elaborate norme de aplicare a legislației privind salarizarea ulterioare anului 2011. A mai arătat recurentul că OMEN nr. 5720/23.12.2013 este un act administrativ cu caracter individual, care nu a fost anulat, el produce efecte juridice în perioada de referință, iar instanța de fond nu a cenzurat în vreun fel susținerile pârâtului, care pretinde că prin emiterea ordinului menționat au fost modificate prevederi instituite printr-un alt ordin cu caracter normativ. Ordinul nr. 5720/2013 nu a făcut altceva decât să reglementeze, conform prevederilor legale, modalitatea de salarizare a personalului din cadrul MEN care a lucrat în echipe de proiect, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 42/77/2011, așa cum menționează unul dintre emitenții săi, are caracter de recomandare. Astfel, hotărârea pronunțată este neîntemeiată, întrucât instanța nu a reținut că prevederile Ordinului comun nr. 42/77/2011 pot fi utilizate cu titlu de recomandare, iar fiecare ordonator de credite putea reglementa prin act administrativ modalitatea de acordare a numărului de clase de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34. cu respectarea prevederilor art. 6 din Legea nr. 284/2010. De asemenea, pârâtul, la momentul emiterii Deciziei nr. 5/20.01.2017, nu a respectat principiul aplicării imediate a legii noi, întrucât în opinia recurentului toate actele/operațiunile desfășurate în proiectele cu finanțare europeană din perioada 2014-2020 se supun regulilor în vigoare din acest exercițiu financiar și nicidecum celor care au fost în vigoare în perioada 2007-2013.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul Ministerul Educației Naționale a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalității Deciziei nr. 5/20.01.2017 și a Notificării nr. x/9.12.2016, privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, prin care pârâtul Ministerul dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, nu a autorizat la rambursare suma de 3.264,53 RON, aferentă liniei bugetare 3 - Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor și contribuțiilor aferente. Fiind învestită cu recursul promovat de reclamant împotriva soluției de respingere ca neîntemeiată a acțiunii formulate, instanța de control judiciar reține că hotărârea atacată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, din actele și documentele aflate la dosar, rezultă că între părți a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/13.06.2016, în cadrul proiectului "Dezvoltarea capacității Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice de monitorizare și prognoză a evoluției învățământului superior în raport cu piața muncii", cod SIPOCA 3. Prin cererea de rambursare nr. x, reclamanta a solicitat la rambursare cheltuieli în valoare de 37.682,54 RON, iar prin Notificarea nr. x/09.12.2016 AM POCA a autorizat la plată suma de 34.418,01 RON, nefiind validată suma de 3.264,53 RON, aferentă liniei bugetare 3 - Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor și contribuțiilor aferente, ca urmare nerespectării de către beneficiar a prevederilor art. 5 - Eligibilitatea cheltuielilor din contractul de finanțare, astfel: - suma de 3.134,77 RON fără TVA reprezintă diferența dintre suma solicitată de beneficiar și suma cuvenită, aferentă claselor suplimentare, calculată ținând cont de prevederile Ordinului nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice; - suma de 129,76 RON reprezintă contravaloarea a șase ore, pontate în perioada 25 și 26 iulie 2016 pentru doamna A., având în vedere că prin Ordinul ministrului nr. 4589/21.07.2016 privind constituirea echipei de proiect s-a modificat componența echipei, în sensul înlocuirii doamnei menționate cu doamna B., pe postul de responsabil financiar. În acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că refuzul autorității pârâte de aprobare a rambursării sumei totale de 3.264,53 RON nu este unul nejustificat, în contextul în care reclamantul a acordat alte drepturi salariale decât cele prevăzute de Ordinul comun nr. 42/77/2011, astfel cum impuneau dispozițiile Legii nr. 284/2010. În concret, Ordinul comun anterior menționat prevede, la punctul 5 următoarele: "Persoanei încadrate conform exemplului prevăzut la pct. 2, care desfășoară activități în cadrul unei echipe de proiect finanțat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, la clasa de salarizare 70 i se adaugă până la 25 de clase de salarizare suplimentare, stabilite potrivit legii, pe perioada cât îșidesfășoară activitatea în aceste condiții. Timpul efectiv alocat lunar este corespunzător unei norme întregi, pentru care se acordă 25 de clase de salarizare suplimentare, sau poate corespunde unor fracțiuni de normă, după cum urmează: - până la 8 ore se acordă o clasă de salarizare; - între 9 și 35 de ore se acordă 5 clase de salarizare; - între 36 și 62 de ore se acordă 9 clase de salarizare; - între 63 și 89 de ore se acordă 13 clase de salarizare; - între 90 și 116 ore se acordă 17 clase de salarizare; - între 117 și 143 de ore se acordă 21 de clase de salarizare; - peste 144 ore, dar fără a depăși durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare, se acordă 25 de clase de salarizare. În primele 5 zile ale fiecărei luni calendaristice, în funcție de numărul de ore efectiv lucrate în luna anterioară, conform pontajului lunar semnat de managerul/coordonatorul/șeful de proiect, se stabilește numărul corespunzător de clase ce este acordat pentru activitatea desfășurată în luna anterioară ca membru al "echipei de proiect", în înțelesulart. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010. Conducătorul instituției, prin act administrativ, nominalizează, începând cu data de 1 ianuarie 2011, dintre persoanele care sunt implicate în pregătirea și implementarea proiectelor cu finanțare din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, pe cele care, în calitate de membre ale unei "echipe de proiect", vor beneficia de majorarea salarială prevăzută la art. 34 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu încadrarea în numărul prevăzut la alin. (4) al aceluiași articol, după caz". Prin Ordinul M.E.N. nr. 5720/23.12.2013 este modificat Ordinul nr. 4666/20.07.2011 privind aprobarea Regulamentului privind plata drepturilor salariale pentru personalul care este nominalizat în echipele de proiect finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, iar la art. I, se prevăd urmatoarele:,,2. personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare beneficiază de la data intrării în vigoare a Legii nr. x, de o majorare a salariului de bază de până la 25 de clase de salarizare suplimentare pe perioada cât își desfășoară activitatea în aceste condiții și proporțional cu timpul alocat realizării activităților pentru fiecare proiect, astfel: - până la 10 ore/lună se acordă 2 clase de salarizare - 5% din salariul de bază; - între 11 și 30 ore/lună se acordă 8 clase de salarizare - 20% din salariul de bază; - între 31 și 50 ore/lună se acordă 13 clase de salarizare - 32,5% din salariul de bază; - între 51 și 70 ore/lună se acordă 16 clase de salarizare - 40% din salariul de bază; - între 71 și 100 ore/lună se acordă 19 clase de salarizare - 47,5% din salariul de bază; - între 101 și 143 ore/lună se acordă 21 clase de salarizare - 52,5% din salariul de bază; - peste 144 ore/lună dar fără a depăși durata maximă a timpului de lucru, prevăzută de normele legale în vigoare, se acordă 25 clase de salarizare - 62,5% din salariul de bază." Este evident că marja de majorare a salariilor de bază, astfel cum a fost stabilită prin Ordinul nr. 5720/02.12.2013 și în funcție de care au fost stabilite și drepturile salariale ale funcționarilor implicați în implementarea proiectului al cărui beneficiar este recurentul-reclamant, a depășit limitele prevăzute prin Ordinul comun nr. 42/77/2011. În acest context, autoritatea pârâtă dar și instanța de fond au reținut, în mod corect, faptul că deși Ordinul M.E.N. nr. 5720/2013 statuează în mod expres în preambulul său împrejurarea că la emiterea acestuia au fost avute în vedere dispozițiile Ordinului comun nr. 42/77/2011, privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, dispozițiile acestuia contravin actului normativ superior pe care se intemeiază, sub aspectul majorării salariale de care poate beneficia personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare . Astfel, contrar susținerilor recurentului, instanța a analizat concursul de reglementări dintre cele două ordine și, dând prevalență forței juridice superioare reglementării reprezentate de Ordinul comun nr. 42/77/2011, recunoscută numai formal de către recurent, a constatat faptul că, în mod nelegal, au fost stabilite drepturi salariale în cuantum superior prin Ordinul nr. 5720/2013, emis de către recurentul-pârât. Din acest motiv, împrejurarea că acest din urmă ordin nu a fost anulat sau aborgat nu prezintă relevanță în privința aprecierii legalității refuzului intimatului de a rambursa sumele pretinse de către recurent, cât timp aceste sume se situează în afara limitelor prevăzute prin actele normative cu forță juridică superioare Ordinului M.E.N. nr. 5720/2013. De asemenea, recurentul apreciază în mod greșit caracterul normelor cuprinse în Ordinul comun nr. 42/77/2011 ca fiind de recomandare. În conformitate cu prevederile art. 34 alin. (1) din Legea cadru nr. 284/2010, "personalul din autoritățile administrației publice centrale, din structurile din subordinea autorităților administrației publice centrale și din instituțiile administrației publice locale, nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, precum și din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, beneficiază de la data intrării în vigoare a prezentei legi de o majorare a salariului de bază cu până la 75%, iar începând cu data de 1 ianuarie 2011 în locul majorării de până la 75%, de o majorare de până la 25 de clase de salarizare suplimentare aplicată la salariul de bază lunar, proporțional cu timpul efectiv alocat realizării activităților pentru fiecare proiect, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat, fără a depăși durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare și fără a depăși in total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2)." Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice, respectiv Legea nr. 285 din 28 decembrie 2010 a fost publicată in Monitorul Oficial nr. 878 din 28 decembrie 2010. Conform art. 17 din lege, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul al salariilor, indemnizațiilorși soldelor pentru anul 2011. În aplicarea acestor dispozitii legale a fost emis Ordinul comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a acestei legi, astfel că sunt lipsite de suport afirmațiile recurentului-reclamant, în sensul că prevederile Ordinului comun nr. 42/77/2011 cuprind doar norme de recomandare. Nici prevederile art. 6 din Legea nr. 284/2010 nu pot constitui temei pentru admiterea acțiunii reclamantului, observând Înalta Curte faptul că obligația de stabilire a drepturilor salariale în limita încadrării în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu nu poate conferi legalitate unor măsuri de stabilire a drepturilor salariale cu neobservarea prevederilor legale. Nu în ultimul rând, în ceea ce privește susținerea recurentei, conform căreia, în temeiul principiului aplicării imediate a legii noi, în speță sunt aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 40/2015, respectiv cele ale O.U.G. nr. 20/2016, Înalta Curte constată că actele normative menționate au în vedere alte aspecte financiare privind fondurile europene și nu conțin prevederi privind salarizarea personalului care lucrează în cadrul acestor proiecte. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.