ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 206/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamantul Ministerul Educației și Cercetării Științifice a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: anularea parțială a notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. 4, suma amânată temporar la plată, înregistrată cu nr. x/22.05.2014 întrucât cererea nu a fost validată integral, și pentru suma de 6.142\72 RON fără TVA; anularea deciziei nr. II/136/10.07.2014 privind contestația formulată de către Ministerul Educației Naționale, înregistrată la sediul DDCA sub nr. x/19.06.2014, împotriva notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. 4, sumă amânată temporar la plată, înregistrată cu nr. x/22.05.2014, privind proiectul cod SMIS 39174; admiterea prezentei cereri și validarea sumei în cuantum de 6.142,72 RON fără TVA.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1145 din 23 aprilie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Ministerul Educației și Cercetării Științifice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 1145 din 23 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Educației și Cercetării Științifice a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că soluția instanței de fond este neîntemeiată întrucât, în argumentarea soluției, practic aceasta a achiesat întru totul opiniei pârâtei. Or, în mod nelegal s-a reținut de către instanța de fond că "niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis Ordinul ministrului educației naționale nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării, de către ordonatorul de credite a claselor de salarizare stabilite anterior, și implicit a cuantumului salariului pe proiect." Deși instanța de fond a reținut acest articol și recunoaște că "prevede într-adevăr, obligația ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază (...) astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație" nu face o corectă interpretare a acestuia. Mai mult, în mod greșit instanța de fond se raportează la art. 7 din Legea nr. 284/2010 și reține că,.,modificarea salariilor de bază se face prin legi speciale anuale de aplicare". Instanța de fond în mod greșit a coroborat cele doua prevederi statuate la art. 6 alin. (4) și art. 7 din Legea nr. 284/2010. Astfel, în mod nelegal s-a reținut că "deși este adevărat că în anii 2012, 2013 și 2014 nu au fost elaborate norme de aplicare a legislației privind salarizarea, ulterioare anului 2011, însă această împrejurare nu îi conferea posibilitatea de a emite propriile norme de aplicare a legislației." A achiesa la această argumentare ar însemna să încălcăm principiul aplicării legii, în condițiile în care la art. 6 din Legea nr. 284/2010, legiuitorul statuează că fiecare ordonator de credite are obligația de a stabili salariile de bază, soldele funcțiilor de bază/salariile funcțiilor de bază, indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani și în natură stabilite potrivit legii, să asigure promovarea personalului în funcții, grade și trepte profesionale și avansarea în gradații, în condițiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu. Ordonatorul de credite a stabilit în mod temeinic și legal modalitatea cu privire la acordarea claselor de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34 din Legea cadru nr. 284/2010. De altfel, chiar emitentul Ordinului comun nr. 42/77/2011, în speță Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice prin adresa nr. x comunica Ministerului Educației Naționale că prevederile Ordinului nr. 42/77/2011 referitoare la modalitatea de acordare a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităților pentru fiecare proiect pot fi utilizate cu titlu de recomandare. Recurentul mai arată că OMEN nr. 5720/23.12.2013, este un act administrativ cu caracter individual, care nu a fost anulat și produce efecte juridice pentru perioada la care ne raportăm. Mai mult, instanța de fond nici nu a analizat și prin urmare nu a înlăturat în niciun fel criticile formulate raportat la împrejurarea că pârâta a susținut că "reclamanta a emis Ordinul nr. 5720/2013 modificând astfel prevederile instituite printr-un act normativ aplicabil". Pe de o parte, ministerul nu a modificat Ordinul nr. 42/77/2011, întrucât nu avea calitatea de emitent inițial al acestui ordin, iar pe de altă parte acest ordin avea caracter de recomandare. Astfel, urmează a se reține că, potrivit prevederilor legale în vigoare Ministerul Educației Naționale avea competența ca, în temeiul legii, să modifice actul administrativ propriu emis în calitate de inițiator. În consecință, prin emiterea Ordinului nr. 5720/2013 nu au fost modificate prevederi instituite printr-un alt ordin cu caracter normativ, așa cum în mod eronat s-a reținut de autoritatea pârâtă, ci a fost reglementată în conformitate cu prevederile legale, modalitatea de salarizare a personalului din cadrul MEN, care a lucrat în echipe de proiect, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 42/77/2011 așa cum menționează unul dintre emitenții săi are caracter de recomandare. Temeiul legal invocat în preambulul ordinului era suficient pentru emiterea acestuia. Prin urmare, prin emiterea Ordinului nr. 5720/2013 s-a reglementat în conformitate cu prevederile legale, modalitatea de salarizare a personalului din cadrul MEN, care a lucrat în echipe de proiect, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 42/77/2011 așa cum menționează unul dintre emitenții săi are caracter de recomandare.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 28.09.2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurentul Ministerul Educației și Cercetării Științifice are calitatea de beneficiar al contractului de finanțare nr. x, proiect "Dezvoltarea capacității administrative a MEN prin implementarea managementului strategic și îmbunătățirea leadership-ului instituției, cod SMIS 39174, proiect finanțat prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative din Fondul Social European derulat prin AM PO DCA. La data de 09.04.2014, reclamantul a depus cererea de rambursare nr. 4/9.04.2014, în cuantum de 1.011.806,73 RON. Potrivit notificării nr. x-P/6.05.2014, emisă de Direcția pentru Dezvoltarea Capacității Administrative din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, cererea de rambursare sus-menționată a fost validată pentru suma de 942.401,32 RON, din care au fost deduse sumele de 2.289 RON fără TVA și 549,48 RON TVA. Suma de 69.405,41 RON aferentă liniei bugetare 2.1 "Cheltuieli de salarizare (salarii) și contribuții salariale aferente, suportate de către angajator și angajat, pentru personal angajat în cadrul instituției, structurii care beneficiază de fondurile structurale, sau în cadrul instituției structurii partenere ca funcționari publici sau personal contractual, cu normă întreagă sau parțială de lucru, având atribuții privind implementarea proiectului finanțat prin PODCA" a fost amânată la plată până la transmiterea documentelor solicitate de compartimentul de validare. Conform notificării nr. x-P/22.05.2014, suma amânată la plată în cuantum de 69.405,41 RON fără TVA, aferentă cererii de rambursare nr. 4, a fost validată parțial, pentru suma de 63.262,69 RON, astfel: fonduri externe nerambursabile (FSE), 53.773,29 RON; cofinanțare de la bugetul de stat, 9.489,40 RON. Cererea nu a fost validată pentru suma de 6.142,72 RON fără TVA, aferent liniei bugetare 2.1 "Cheltuieli de salarizare (salarii) și contribuții salariale aferente, suportate de către angajator și angajat, pentru personal angajat în cadrul instituției, structurii care beneficiază de fondurile structurale, sau în cadrul instituției structurii partenere ca funcționari publici sau personal contractual, cu normă întreagă sau parțială de lucru, având atribuții privind implementarea proiectului finanțat prin PODCA", reținându-se că nu au fost respectate prevederile punctului 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Ministerul Educației Naționale a formulat contestație cu privire la suma de 6.142,72 RON fără TVA, nevalidată, aferentă cererii de rambursare nr. 4. În cuprinsul contestației a arătat că Direcția Salarizare a Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice i-a comunicat, prin adresa nr. x, că prevederile punctului 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011, referitoare la modalitatea de stabilire a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităților pentru fiecare proiect, "pot fi utilizate cu titlu de recomandare". Prin decizia nr. II/136/10.07.2014, Comisia de soluționare desemnată prin dispoziția internă nr. II/118/25.06.2014 a directorului Direcției pentru Dezvoltarea Capacității Administrative a respins contestația ca nefondată. S-a menționat, în cuprinsul deciziei, că legiuitorul a stabilit în mod expres clasele de salarizare care se pot acorda personalului nominalizat în echipele de proiecte, orice altă dispoziție contrară fiind emisă cu nerespectarea legii. Prin Ordinul nr. 4666/20.07.2011, emis de ministrul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a fost aprobat Regulamentul privind plata drepturilor salariale pentru personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare. Ordinul nr. 4666/2011 a fost emis în baza art. 34 din Legea nr. 284/2010, Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011 și H.G. nr. 536/2011. Ordinul nr. 5720/23.12.2013 a fost emis în baza Legii nr. 284/2010, a Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011, pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice și a H.G. nr. 185/2013. Atât timp cât Ordinul nr. 5720/2013 a fost emis chiar în baza Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77/2011, nu se mai poate reține caracterul de recomandare al acestuia din urmă, invocat de către reclamant și menționat în adresa emisă de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice. Înalta Curte apreciază că niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis Ordinul ministrului Educației Naționale nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării, de către ordonatorul de credite, a claselor de salarizare stabilite anterior, și implicit a cuantumului salariului pe proiect, în mod legal cererea de rambursare nr. 4/9.04.2014 nu a fost validată integral, apreciindu-se că salarizarea personalului din cadrul proiectului s-a făcut, de la data de 23.12.2013 până la data depunerii cererii de rambursare, cu încălcarea prevederilor legale în materie de salarizare. La calculul salariului brut pe proiect s-a avut în vedere următorul algoritm: s-a adunat salariul de bază din documentele justificative cu sporul pentru condiții vătămătoare. Suma rezultată s-a împărțit la numărul de ore lucrătoare din lună, rezultatul fiind ulterior înmulțit cu numărul de ore efectiv lucrate pe proiect. A fost adăugat sporul de clase de salarizare suplimentare, obținut din înmulțirea salariului de bază din documentele justificative cu numărul de clase de salarizare suplimentare acordate conform punctului 5 din Ordinul nr. 42/77/2011. Așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, în situația în care s-ar fi dorit modificarea procentului calculat din salariul de bază, respectiv numărul de clase de salarizare acordate, se impunea modificarea Ordinului comun nr. 42/77/2011 de către instituțiile avizatoare, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Ministerul Finanțelor Publice. În atare situație, o modificare a Ordinului comun nr. 42/77/2011, ar fi fost posibilă numai în situația în care ar fi intervenit modificări în ceea ce privește elementele sistemului de salarizare, lucru care nu s-a întâmplat din anul 2010, odată cu adoptarea Legii nr. 284/2010, a actelor normative în materie apărute ulterior și până în prezent. Și critica recurentului potrivit căreia ordonatorul de credite a stabilit, astfel cum îi permiteau dispozițiile legale, modalitatea cu privire la acordarea claselor de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34 din Legea cadru nr. 284/2010, este neîntemeiată și nu poate fi primită. Dispozițiile art. 6 alin. (4) din Legea nr. 284/2010 invocate de recurent, prevăd într-adevăr obligația ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariile funcțiilor de baza, indemnizațiile lunare de încadrare etc., astfel încât sa se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu. Acest text trebuie coroborat cu dispozițiile art. 7 din același act normativ care prevede posibilitatea modificării salariilor de bază, soldelor, funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.