ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 170/2022

Ședința publică din data de 18 ianuarie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 183 din data de 23 septembrie 2019, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 183 din data de 23 septembrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat reclamantul A. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare să se admită cererea de chemare în judecată.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant A. a invocat următoarele critici:

Atât prima instanță, cât și organul de control au constatat că încheierea respectivelor contracte între primăria comunei Mociu, unde domnul A. deține calitatea de consilier local și societatea comercială unde tatăl domnului A. deține calitate de asociat și administrator, atrage în mod automat reținerea stării de incompatibilitate, fără a motiva în concret dacă domnul A. a influențat sau a favorizat respectivele contractări.

În realitate, ceea ce consacră prima instanță este o răspundere de tip obiectiv, fără a interesa faptul că persoanei în cauză îi poate sau nu fi reținută o culpă (răspundere subiectivă). În esență, integritatea unui consilier locală reprezintă o formă de răspundere civilă delictuală, ceea ce înseamnă că prima instanță avea obligația să se raporteze la dispozițiile art. 1357 C. civ., care prevăd în mod clar faptul că una dintre condițiile de bază ale răspunderii civile delictuale este vinovăția.

De asemenea, prima instanță nu a manifestat niciun interes și față de dispozițiile art. 16 alin. (1) C. civ., care definesc noțiunea de vinovăție în dreptul român. Conform acestui text de lege, răspunderea este subsumată faptelor săvârșite cu intenție sau cu culpă, dacă legea nu prevede altfel. Din interpretarea acestei definiții, prima instanță avea obligația să rețină faptul că numai în cazul în care legea prevedere în mod expres altfel, răspunderea civilă delictuală în dreptul civil român este una care presupune atât îndeplinirea laturii obiective, cât și a laturii subiective.

Per a contrario, rezultă că este nevoie de un text de lege expres care să vină și să indice faptul că într-o situație precum cea a domnului A. (regimul incompatibilităților) răspunderea este una exclusiv obiectivă, fără a interesa latura subiectivă. Prima instanță se rezumă la a preciza faptul că este dincolo de orice dubiu rezonabil că sotația domnului A. se pliază pe prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003. Ca atare, soluția primei instanțe reprezintă rezultatul unei eronate aplicări a dispozițiilor legale, deoarece prima instanță omite să precizeze care este textul de lege care prevede în mod expres faptul că răspunderea în materia incompatibilităților este una de tip obiectiv, fără a interesa latura subiectivă.

Ca atare, instanța de recurs trebuie să observe că speța trebuie dezlegată din perspectiva faptului dacă se poate reține în sarcina domnului A. o eventuală formă de vinovăție în legătură cu faptul că unitatea administrativ - teritorială în care aceasta activează ca și consilier local, prin primar, a efectuat achiziții directe de bunuri de la societatea comercială controlată de către tatăl domnului A..

De altfel, este de criticat faptul că prima instanță a refuzat în mod nelegal, în raport de dispozițiile legale mai sus menționate, să administreze probe din care să confirme/infirme vinovăția domnului A.. Mai exact, la primul și singurul termen de judecată din fața instanței de fond, a fost solicitată în probațiune prezentarea proceselor-verbale relevante ale Consiliului Local Mociu, pentru a se verifica în concret dacă domnul A. a influențat în vreun fel luarea deciziei de a se efectua achizițiile de care este acuzat, însă instanța a respins această solicitare ca nefiind utilă în soluționarea cauzei.

Recurentul apreciază că instanța și-a încălcat obligația prevăzută de art. 22 alin. (2) C. proc. civ., fiindcă nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea aflării adevărului și pentru a pronunța o hotărâre legală și temeinică. Astfel, prin această lipsă de stăruință în aflarea adevărului are consecințe negative și directe asupra dreptului la apărare prevăzut de art. 6 CEDO. Dacă ne raportăm la jurisprudența CEDO, această speță se încadrează perfect noțiunii de materie penală în sensul atribuit de instanța europeană. Pe cale de consecință, art. 6 din Convenție impune anumite standarde privind respectarea garanțiilor procesuale ale dreptului la apărare, care după părerea noastră au fost ignorate în mod vehement de către Curtea de Apel Cluj.

În ceea ce privește fondul acuzațiilor ce-i sunt imputate, recurentul-reclamant a precizat că este de menționat faptul că prima instanță nu a avut în vedere, faptul că acesta nu participat la nicio ședință de consiliu local care să aibă ca obiect atribuirea contractelor ce fac obiectul prezentei acuzațiilor imputate de către ANI. De altfel, prima instanță reține la p. 4 din sentința atacată faptul că acest lucru este adevărat pentru un contract, având în vedere că restul produselor sunt efectuate doar în baza unor facturi fiscale având la bază procedura achiziției directe.

Din punctul său de vedere, soluția primei instanțe ignoră cu desăvârșire prevederile art. 1357 C. civ., având în vedere faptul că în sarcina reclamantului nu se poate reține nicio formă de vinovăție (intenție/culpă). Aceste aspecte rezultă din faptul că în privința acelui contract domnul A. nu a participat la ședința de consiliu local în care s-a decis atribuirea contractului, iar în ceea ce privește achizițiile directe acestea reprezintă un drept potestativ al primarului comunei în cauză, la data comiterii faptelor fiind garantat de către art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016 și art. 63 din Legea nr. 215/2001. De altfel, prima instanță nu indică niciun text de lege din care să rezulte faptul că un consilier local are atribuția/responsabilitatea de a verifica modul în care un primar își exercită atribuțiile proprii, care nu sunt supuse cenzurii consiliului local.

De asemenea, prima instanță avea obligația să remarce faptul că nu se putea reține o eventuală formă de vinovăție din perspectiva relației de rudenie cu persoana care deține controlul asupra societății de la care s-au realizat achizițiile în cauză. De asemenea, prima instanță nu indică niciun text de lege din care să rezulte domnul A. avea/are o influență asupra tatălui său, mai ales în condițiile în care vorbim despre achiziții directe, iar în ceea ce privește atribuirea contractului prin consiliul local este o certitudine faptul că acesta nu a participat la ședința de consiliu local în care s-a decis atribuirea acestuia către societatea controlată de către tatăl domnului A..

Totodată, este de criticat faptul că prima instanță a refuzat să acorde atenție și a refuzat să administreze orice fel de probe din care să rezulte faptul că în ciuda relației de rudeniei, domnul A. nu se afla/află în relații bune cu tatăl său, aspect ce vine să sublinieze că în sarcina domnului A. nu se poate reține nicio urmă de vinovăție.

De asemenea, o altă critică pe care o aduce instanței de fond este faptul că aceasta a ignorat o altă condiție a răspunderii civile delictuale și anume prejudiciul. În motivarea acestui argument, trebuie să pornim de la ÎCCJ - SCAF prin decizia civilă nr. 4058/2018 (dosar nr. x/2015), de dată recentă:

"Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedită în cauză. În acest sens este și soluția de principiu adoptată de către judecătorii ÎCCJ - SCAF, consemnată în procesul-verbal din data de 22.05.2017."

În speța rezolvată de către instanța supremă prin decizia civilă nr. 4058/2018, s-a reținut starea de incompatibilitate a unui primar dintr-o altă comună din județul Cluj deoarece acesta exercita funcția de primar și încasa în mod efectiv salariu de la o societate comercială. Instanța supremă a reținut că situația era diferită dacă primarul în cauză era angajat doar pe hârtie la respectiva societate comercială, fără a fi remunerat în vreun fel. De aici se poate deduce faptul că starea de incompatibilitate este condiționată de producerea unui prejudiciu.

În speță, Curtea de Apel Cluj trebuia să rețină faptul că în ceea ce privește achizițiile directe nu se poate conchide faptul că domnul A. ar fi vinovat de eventual prejudiciu produs. De altfel, prima instanță nu administrează nicio probă și nu reține ca măcar ANI în etapa administrativă să fi administrat vreo probă din care să rezulte că achizițiile efectuate în cauză au fost efectuate la suprapreț și astfel s-ar fi produs un eventual prejudiciu.

De altfel, faptul că în ansamblul speței nu se poate vorbi despre un eventual prejudiciu este confirmat de aspectul că în cazul contractului cu o valoare mai mare, acesta a fost publicat în SEAP fără a exista obiecțiuni din partea vreunei persoane interesate, chestiune care arată că achizițiile s-au efectuat la prețul pieței. Concluzia care se desprinde este aceea că achizițiile efectuate în speță s-au realizat la prețul pieței, indiferent de acuzațiile aduse de către ANI și validate de către Curtea de Apel Cluj în mod eronat.

În drept, recurentul-reclamant și-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a depus întâmpinare, însă prin concluziile scrise și-a exprimat poziția procesuală, în sensul de a se respinge recursul ca fiind nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând fondul recursului, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză apreciindu-l ca fiind fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În ceea ce privește situația de fapt, Înalta Curte reține că, prin Raportul de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019 (filele x ds. fond), s-a constatat că, în urma evaluării efectuate cu privire la reclamantul A., consilier local în cadrul Consiliului Local Mociu, județul Cluj, au fost identificate elemente de încălcare a legislației privind regimul juridic al incompatibilităților întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier local în cadrul Consiliului Local Mociu, județul Cluj, Primăria Mociu a încheiat Contractul de furnizare nr. x/12.12.2017 și contracte comerciale (achiziții directe în baza unor facturi) în valoare totală de 51.568,25 de RON cu "B." S.R.L., în cadrul căreia tatăl reclamantului deținea calitatea de administrator și asociat, caz de incompatibilitate prevăzut de dispozițiile art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește cadrul legal aplicabil situației constatate de către intimata-pârâtă, Înalta Curte reține că, în conformitate cu prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 consilierii locali (...) care au funcția de (...) administrator (...) precum și calitatea de (...) asociat la societățile comerciale cu capital privat (...) nu pot încheia contracte comerciale (...) de furnizare de produse (...) cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, iar potrivit alin. (2) al aceluiași text de lege prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau de rudele de gradul I ale alesului local.

Față de cele constatate prin Raportul de evaluare contestat și având în vedere textul de lege aplicabil situației reținute prin raport, instanța de fond a reținut că dincolo de orice dubiu, reclamantul se află în starea de incompatibilitate.

Cu toate acestea, Înalta Curte apreciază că prezenta cauză se bucură de câteva particularități care impune o aplecare mai atentă asupra modului în care trebuie analizată starea de incompatibilitate reținută prin Raportul de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019 în sarcina recurentului-reclamant.

În speță, instanța de recurs apreciază că este relevantă situația de fapt care a condus la conluziile raportului de evaluare conform căreia, Primăria Mociu a încheiat Contractul de furnizare nr. x/12.12.2017 și contracte comerciale (achiziții directe în baza unor facturi) în valoare totală de 51.568,25 de RON cu "B." S.R.L., în cadrul căreia tatăl reclamantului deținea calitatea de administrator și asociat.

Cu privire la particularitatea stării de fapt, se reține că toate contractele de achiziție au fost încheiate de către Primarul Comunei Mociu fără ca natura și caracterul acestor contracte să mai instituie obligativitatea din partea ordonatorului principal de credite, respectiv primarul, să solicite încuviințarea încheierii acestor contracte de către organul deliberativ al Unității Administrativ Teritoriale Mociu, respectiv Consiliul Local.

Înalta Curte, în ceea ce privește calitatea părților implicate în buna funcționare a UAT Mociu că, constată că în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 215/2001 (legea aplicabilă la data efectuării cercetării efectuată de Agenția Națională de Integritate) sunt: "autorități deliberative - consiliul local, consiliul județean, Consiliul General al Municipiului București, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;"

Iar în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001: "În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare."

Față de aceste texte de lege, Înalta Curte, raportat la situația de fapt concretă apreciază că, pe de-o parte Consiliul Local din care face parte și recurentul-reclamant, ca autoritate deliberativă, și-a exercitat doar rolul de aprobare al bugetului general de cheltuieli al UAT Mociu fără a mai avea vreo implicare ulterioară în aprobarea contractelor încheiate de UAT Mociu prin Primar cu S.C. B. S.R.L. pentru nevoile zilnice și buna funcționare a UAT. Iar pe de altă parte, Primarul ca reprezentant al UAT Mociu nu a mai înștiințat Consiliul Local Mociu cu privire la aceste achiziții, în condițiile în care de facto, conform art. 6 din Legea nr. 215/2001, acesta nu are o relație de subordonare față de Consiliul Local.

Or, în acest context, Înalta Curte apreciază pe de-o parte că intimata-pârâtă avea obligația efectuării unei cercetări mai amănunțite a cazului de incompatibilitate reținut, acesta fiind un caz special prin particularitățile sale procedurale care au generat starea de incompatibilitate, iar pe de altă parte instanța de fond avea obligația la rândul ei să efectueze o judecată mai complexă a situației de fapt în urma căreia s-a reținut prin raportul de evaluare starea de incompatibilitate.

Astfel, în dezacord cu opinia instanței de fond, raportat la procedura aleasă de către Primarul UAT Mociu, pentru achizițiile pe care le-a făcut în interesul UAT Mociu de la S.C. B. S.R.L., societatea administrată de tatăl recurentului-reclamant, Înalta Curte apreciază că se impunea ca la analiza cauzei să se aibă în vedere pentru stabilirea stării de incompatibilitate îndeplinirea condițiilor privitoare la existența răspunderii civilă delictuală în speță.

Înalta Curte subliniază că este necesară o astfel de analiză, în condițiile în care Legea nr. 161/2001 conferă atât Consiliului Local, cât și Primarului o serie de obligații distincte în ceea ce privește buna-funcționare a unității administrativ teritoriale din care aceștia fac parte, iar în speța dedusă judecății, lipsa unei proceduri de avizare a contractelor încheiate de către UAT Mociu cu S.C. B. S.R.L., de către Consiliul Local impune o analiză obiectivă a stării de incompatibilitate.

În ceea ce privește împrejurarea că achizițiile au fost efectuate de către Primarul Comunei Mociu, în timp ce reclamantul are calitatea de consilier local, instanța fondului a reținut că nici aceasta nu este de natură să înlăture starea de incompatibilitate existentă. Interdicția de a contracta cuprinsă în art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se întinde cu privire la toate autoritățile publice locale, nu doar la cea din care face parte efectiv persoana vizată. Prin urmare, cel puțin cât timp reclamantul nu a dovedit că ar fi depus diligențe pentru a-l împiedica pe primar să încheie contractele în discuție, care să fi fost ignorate de acesta din urmă, starea de incompatibilitate nu poate fi considerată ca fiind înlăturată.

Pentru a fi plauzibilă o atare ipoteză, subliniată de instanța fondului, ar fi trebuit ca recurentul reclamant să cunoască, cel puțin, intenția primarului de a se angaja într-o relație comercială cu societatea "B." S.R.L., pentru că, în mod evident, nu se poate reproșa reclamantului inactivitatea față de o acțiune ce nu era cunoscută acestuia.

Prin urmare, concluzia primei instanțe, potrivit căreia reclamantul nu a probat îndeplinirea diligențelor rezonabile pentru împiedicarea încheierii contractului cu "B." S.R.L. nu reflectă nimic culpabil în ceea ce-l privește pe reclamant, întrucât o atare concluzie presupunea arătarea împrejurărilor care pledează pentru faptul că reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încheierea acestui contract și cu toate acestea a achiesat la încheierea sa, or tocmai aceste elemente lipsesc din probatoriul administrat în cauză, după cum a susținut constant reclamantul în cursul judecării cauzei.

În același sens, instanța fondului a apreciat că este irelevant faptul că reclamantul nu a participat la nicio ședință de consiliu local care să aibă ca obiect atribuirea contractelor sau că acestea ar fi fost încheiate prin intermediul SEAP. De altfel, subliniază judecătorul fondului că acest lucru este adevărat doar pentru unul singur dintre contracte, nu și pentru celelalte achiziții, efectuate în baza unor facturi.

Și în acest context instanța fondului pare a reproșa reclamantului conduita în raport cu achizițiile efectuate de primarul unității administrativ teritoriale în baza unor facturi, omițând, însă, a avea în vedere aspectul esențial, relevat de reclamant și anume că aceste facturi atestă achizițiile directe, efectuate de primar, fără implicarea în niciun mod a autorității deliberative a administrației locale, respectiv a consiliului local.

Așadar, în ceea ce îl privește pe recurentrul-reclamant, Înalta Curte apreciază că pentru a se reține în sarcina sa, starea de incompatibilitate prevăzută de art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2001, trebuia ca activitatea acestuia în încheierea contractelor de servicii ale UAT Mociu cu societatea rudei sale de gradul 1 să aibă caracter ilicit.

Or, în speță, se reține că încheierea contractelor respective s-a făcut printr-o achiziție directă de către Primarul UAT Mociu cu S.C. B. S.R.L., fără ca acesta să mai solicite Consiliului Local încuviințarea acestor contracte printr-o Hotărâre de Consiliul Local, procedură, care în opinia Înaltei Curți ar fi atras vinovăția recurentului-reclamant, dar și caracterul ilicit al unei eventuale stări pasive adoptate de recurent față de această situație, în condițiile în care acesta, ar fi cunoscut despre existența intenției din partea UAT Mociu a încheierii unor contracte cu societatea deținută/administrată de o rudă de gr. 1, în mod oficial.

În aceste condiții se impune atât analiza textului de lege aplicabil, dar și analiza extrinsecă a situației de fapt care a condus la starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant.

În concluzie, în raport de cele evidențiate mai sus, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant, în calitatea sa de membru al Consiliului Local al UAT Mociu, nu se poate face vinovat de acțiunile și procedura adoptată de către Primarul UAT Mociu prin care a încheiat o serie de contracte cu o societate comercială deținută de o rudă de gr. 1 a recurentului, în contextul lipsei oricăror dovezi de natură a contura participarea recurentului reclamant la încheierea acestor contracte ori de natură a reliefa cunoașterea, de către recurentul reclamant, a încheierii unor atare contracte, astfel încât, în cauză nu trebuia reținută starea de incompatibilitate a acestuia.

Pentru aceste considerente, constatând ca fiind întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite acțiunea reclamantului și va dispune anularea raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 183/2019 din data de 23 septembrie 2019 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în tot sentința recurată și rejudecând cauza admite acțiunea și dispune anularea raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 ianuarie 2022.