ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 169/2022

Ședința publică din data de 18 ianuarie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 16.07.2018 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a solicitat:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. 69739/06.11.2017, încheiat de MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman, astfel cum a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorilor materiale nr. 9948/09.02.2018 înregistrata la ANOFM sub nr. x/15.02.2018, încheiata la data de 07.02.2018 de MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman precum și anularea Deciziei MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman nr. 830/. . . . . . . . . .12.2017 privind soluționarea Contestației nr. 11285/I.C./06.12.2017 înregistrata la MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman sub nr. x/06.12.2017 formulată de ANOFM cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. 69739/06.11.2017, decizie ce a fost transmisă prin adresa MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman nr. 76865/08.01.2018 înregistrata la instituția noastră sub nr. x/15.01.2018;

- reevaluarea, sub aspectul eligibilității, a cheltuielilor în valoare de 424.736,84 RON, efectuate de ANOFM în cadrul proiectului x/S/6-1331 "S.C.O.R. - Șanse pentru Comunitatea Rurală", cod SMIS 4114, solicitate de ANOFM prin Cererea de rambursare (CR) și obligarea paratului la plata către ANOFM a cheltuielilor constatate a fi eligibile;

- obligarea paratului la plata dobânzii legale aferente cheltuielilor nevalidate și nerambursate în mod nelegal, calculată de la data reținerii sumei determinată potrivit capătului de cerere nr. x și până la plata efectivă de către parat a sumei menționate.

Prin sentința civilă nr. 2296 din data de 20 septembrie 2019, Curtea de Apel București - Veche, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 2296 din data de 20 septembrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București - Veche, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare să se admită cererea de chemare în judecată.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a invocat următoarele critici:

Reținerile Instanței de fond cu privire la argumentele ANOFM potrivit cărora Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/06.11.2017 încheiat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (MDRAPFE) - Direcția Generala Programe Europene Capital Uman, astfel cum a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorilor materiale nr. 9948/09.02.2018 înregistrata la ANOFM sub nr. x/15.02.2018, a fost încheiat cu depășirea termenului prevăzut de lege, sunt nelegale si neîntemeiate

Făcând abstracție de argumentele prezentate de ANOFM, instanța de fond, cu aplicarea greșita a dispozițiilor art. 21 alin. (23) și (26) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, cu modificările si completările ulterioare, a reținut, in mod eronat, ca "din modalitatea de redactare a acestor prevederi legale, rezulta ca nerespectarea termenelor aflate in discuție nu antrenează sancțiunea nulității actelor administrative".

Or, în cauză, ținând seama de prevederile art. 2547 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., cu modificările și completările ulterioare, învederăm onoratei instanțe de control judiciar, astfel cum am învederat Instanței de fond, ca termenul de 60 de zile prevăzut expres de art. 21 alin. (26) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare nu este un termen de recomandare, ci este un termen de prescripție, depășirea sa atrăgând nulitatea actului.

Reținerile instanței de fond cu privire la argumentele ANOFM in sensul neeligibilitatii sumei de 131.717,33 RON aferentă cheltuielilor pentru inchirieri si leasing necesare derulării activităților Proiectului efectuate de către Partenerul 3 - Scoala Romana de Afaceri a Camerelor de Comerț si Industrie in cadrul Contractului de finanțare, efectuate de echipa de control din cadrul MDRAPFE - Direcția Generala Programe Europene Capital Uman fata de constatarea 7.7. din Raportul de Audit Follow Up nr. x/11.09.2016 emis de Autoritatea de Audit, sunt nelegale si neîntemeiate.

Astfel cum a arătat pe larg instanței de fond, susține recurenta, aspectele prevăzute la pct. 7.7 din Raportul de Audit Follow Up nr. x/11.09.2016 emis de Autoritatea de Audit nu Impuneau necesitatea efectuării unei noi verificări cu privire la încheierea și executarea Contractului de servicii nr. x/23.12.2010, denumit in continuare Contractul de servicii, echipa de control din cadrul MDRAPFE - Direcția Generala Programe Europene Capital Uman fiind ținuta doar sa verifice ducerea la îndeplinire a masurilor stabilite în urma controalelor efectuate anterior încheierii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, măsuri care, astfel cum s-a arătat prin contestația administrativă, au fost îndeplinite. În susținerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a reiterat și alte aspecte care demonstrează nelegalitatea și netemeinicia Procesului Verbal.

Reținerile instanței de fond cu privire la argumentele ANOFM in sensul neeligibilitatii sumei de 214.019,51 RON reprezentând cheltuielile cu resursa umană aferente Partenerului BNS pentru lunile iulie - octombrie 2009, efectuate de echipa de control din cadrul MDRAPFE - Direcția Generata Programe Europene Capital Uman fata de constatarea 7,13. din Raportul de Audit Follow Up nr. x/11.09.2016 emis de Autoritatea de Audit, sunt nelegale si neîntemeiate.

Astfel cum a arătat instanței de fond, 93% din chestionarele culese de Partenerul BNS sunt corecte, astfel ca rata de corecție a cheltuielii efectuate de partenerul menționat ar trebui sa fie de 7%.

Pe cale de consecința, reținerile instanței de fond potrivit cărora "In raport de numărul chestionarelor/formularelor completate greșit (fie unul fie ambele) activitatea desfășurată este lipsită de finalitatea urmărită", sunt nefondate.

Plecând de la o premisă greșită, instanța de fond a concluzionat, în mod nelegal și neîntemeiat că "in mod corect paratul a reținut faptul ca cheltuielile cu resursa umana aferente partenerului BNS pentru lunile lunie- octombrie 2009 nu respecta ultima dintre condițiile stabilite de Regulament respectiv conditfa bunei gestionari financiare, in special din punctul de vedere al economiei si al eficientei".

Recurenta-reclamantă apreciază că menținerea în ființă a actelor administrative a căror anulare s-a solicitat conduce la prejudicierea bugetului asigurărilor pentru șomaj, buget din care sunt finanțate în prezent atât masurile de protecție socială și de stimulare a ocupării forței de muncă prevăzute de Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă, cu modificările și completările ulterioare, precum și de alte legi speciale, cat și masurile de protecție sociala prevăzute de actele normative cu caracter special ce reglementează concedierile colective efectuate in diverse ramuri ale economiei naționale.

În drept, recurenta-reclamantă și-a întemeiat cererea pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitate respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu privire la situația de fapt instanța de recurs reține sumar că, recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (în continuare ANOFM) a încheiat cu Ministerul Muncii Familiei și Egalității de Șanse - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Oprațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane (AMPOSDRU) Contractul de Finanțare nr. x/21.01.2009.

În urma reverificării conform raportului de audit follow up nr. 61533/AP/11.09.2016 echipa de control a stabilit ca fiind neeligibile următoarele categorii de cheltuieli: - suma de 131.717,33 RON aferentă cheltuielilor pentru închirieri și leasing necesare derulării activităților Proiectului efectuate de către Partenerul 3- Scoala Română de Afaceri a Camerelor de Comerț și Industrie din cadrul Contractului de finanțare, efectuate de echipa de control din cadrul MDRAPFE- Direcția Generală Programe Europene Capital Uman față de constatarea 7.7 din Raportul de audit follow-up nr. x/11.09.2016;

- suma de 214.019,51 RON reprezentând cheltuielile cu resursa umană aferente partenerului BNS pentru lunile iunie- octombrie 2009 efectuate de echipa de control din cadrul MDRAPFE Direcția Generală Programe Europene Capital Uman față de constatarea 7.13 din Raportul de audit follow-up nr. x/11.09.2016;

- suma de 79000 RON reprezentând cheltuieli subvenții.

Procesul-verbal a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorilor materiale nr. 9948/09.02.2018

ANOFM a formulat, prin adresa nr. x/06.12.2017, contestație administrativă împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. 69739/06.11.2017, denumit în continuare Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în conformitate cu prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, cale de atac administrativ-jurisdictionala respinsă prin Decizia MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman nr. 830/12.2018 transmisă prin adresa nr. x/08.01.2018 privind soluționarea Contestației nr. 11285/IC/06.12.2017 înregistrată la MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman sub nr. x/06.12.2017, formulată de ANOFM cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Decizia a fost înaintată ANOFM prin adresa MDRAPFE - Direcția Generală Programe Europen Capital Uman nr. 76865/08.01.2018, înregistrata la ANOFM sub nr. x/15.01.2018.

Într-o primă critică, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a soluționat în mod greșit apărarea s-a conform căreia, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a fost încheiat cu depășirea termenului prevăzut de lege, respectiv art. 21 alin. (23) și (26) din O.U.G. nr. 66/2011. Conform textelor citate anterior:

"(23) Termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării, cu excepțiile prevăzute la alin. (25) și (26). (…).

(26) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24."

În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte apreciază că termenul prev. de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este prevăzut sub sancțiunea decăderii, fiind un termen de recomandare.

Potrivit disp. art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de contestare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării, cu excepțiile prevăzute la alin. (25) și (26). În condițiile prevăzute la art. 21 alin. (24) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 zile.

Nerespectarea termenului nu atrage nelegalitatea actului, avându-se în vedere că nu există și nici nu a fost invocată de către parte vreo vătămare în acest sens. În plus, atunci când legiuitorul prin O.U.G. nr. 66/2011 a înțeles să arate care este sancțiunea în ipoteza nerespectării unui termen, a arătat în mod expres acele situații incidente. Astfel, contestația administrativă se formulează în termen de maximum 30 de zile, iar sancțiunea nerespectării termenului este decăderea, potrivit art. 47 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Ca urmare, argumentul în sensul că art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 se completează cu dreptul comun, respectiv cu prev. art. 185 din C. proc. civ. din materia termenelor de decădere, este nerelevant, cât timp din ansamblul reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011 nu rezultă voința legiuitorului de a califica acest termen ca fiind unul de decădere. Așa cum s-a reținut deja, acolo unde legiuitorul a dorit calificarea termenului ca fiind de decădere, a realizat acest lucru; per a contrario, acolo unde a omis să o facă, nu se poate prezuma o asemenea calificare, mai ales că sancțiunile trebuie să fie explicit prevăzute de lege, iar nu prezumate.

Pe de altă parte, statul membru UE are posibilitatea ca, pentru recuperarea ajutorului nerambursabil să emită, pe plan național, norme de procedură diferite de cele care îi incumbă Comisiei Europene prin Regulamentul CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11.07.2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, ce are ca obiect stabilirea normelor generale de reglementare ale celor trei fonduri, dar fără a aduce atingere dispozițiilor specifice ale Regulamentului (CE) nr. 1080/2006, ale Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 și ale Regulamentului (CE) nr. 1084/2006 (art. 1 alin. (1).

Astfel, statul membru are dreptul să stabilească termene proprii, în acord cu sistemul de drept aplicabil și cu ceea ce îi este specific, iar natura juridică a acestora se interpretează în conformitate cu prevederile legale naționale și jurisprudența dezvoltată de instanțele judecătorești. De asemenea, jurisprudența CJUE nu poate privi normele de procedură internă, iar o instanță de judecată nu poate aplica mutatis mutandis, norme din cadrul unor Regulamente - hotărâri ale CJUE care nu au o aplicabilitate directă în speța dedusă judecății.

Ca urmare, natura juridică a termenului prev. de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 se stabilește raportat la normele procedurale interne, art. 185 alin. (1) din C. proc. civ. nefiind aplicabil și pentru motivul că emiterea procesului/notei de constatare a neregulilor nu reprezintă un drept pentru autoritatea competentă, ci o obligație; neîndeplinirea acestei obligații în termenul legal nu poate atrage consecințe favorabile pentru chiar cei ce urmau a fi sancționați prin actul ce trebuia emis, deoarece textul ar fi interpretat împotriva rațiunii ce a stat la baza emiterii acestuia, rațiune care a fost aceea de disciplinare a activității de control și nicidecum exonerarea de răspundere a beneficiarilor de fonduri nerambursabile.

În ceea ce privește critica recurentei-reclamante privitoare la reținerea de către instanța de fond ca fiind corectă concluzia pârâtului prin care stabilea neeligibilitatea sumei de 131.717,33 RON aferentă pentru închirieri și leasing necesare derulării activităților Proiectului efectuate de către Partenerul 3 - Scoala Romana de Afaceri a Camerelor de Comerț si Industrie in cadrul Contractului de finanțare, Înalta Curte apreciază că acestea sunt deasemenea nefondate.

Prin procesul-verbal s-a stabilit faptul că cheltuielile de închiriere și leasing aferente contractului de servicii nr. x/23.12.2010 au fost solicitate la rambursare de partenerul Scoala Română de Afaceri a Camerelor de Comerț și Industrie prin cererile de rambursare nr. x, 4, și 5 valoarea totală fiind de 137.717,33 RON.

Prin adresa nr. x/24.08.2017 s-a solicitat recurentei-reclamnte "listele cu persoanele participante precum și perioadele pentru care s-a asigurat transportul la locațiile de desfășurare a activităților proiectului". Recurenta-reclamantă a solicitat prelungirea termenului de comunicare a informațiilor, iar intimatul a revenit cu adresa nr. x/11.09.2017, iar la data de 20.09.2017, recurenta a transmis un număr de 5 dvd-uri conținând chestionarele proiectului și actele beneficiarilor, fără a depune însă lista persoanelor participante precum și perioadele pentru care s-a asigurat transportul la locațiile de desfășurare a activităților proiectului.

Față de această situație de fapt, în mod corect a reținut că nu s-a făcut dovada caracterului eligibil al cheltuielilor în cuantum de 137.717,33 RON.

În mod corect a reținut instanța de fond că, în conformitate cu prevederile art. 2 din H.G. nr. 759/2007 pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanțare/decizia/ordinul de finanțare;

b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare."

În speță, în ceea ce privește argumentul pentru care a fost reținută ca neeligibilă suma de 131.717,33 RON, respectiv nedepunerea documentelor justificative solicitate (listele cu persoanele participante precum și perioadele pentru care s-a asigurat transportul la locațiile de desfășurare a activităților proiectului), această situație echivalează că neîndeplinirea condiției de la art. 2 lir. b) din H.G. nr. 759/2007.

În ceea ce privește critica conform căreia reținerea de către instanța de fond ca fiind neeligibilă a sumei de 214.019,51 RON de către pe baza argumentelor prezentate de intimatul-pârât prin actul de control este nelegală și neîntemeiată, Înalta Curte apreciază că și această critică este nefondată și va fi respinsă ca atare.

Astfel, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiat argumentul recurentei-reclamante conform căruia, din totalul de 5908 chestionare stabilite au fost identificate ca fiind scanate 5681 iar din acestea sunt greșit completate doar 392, astfel că rata de corecție ar trebui să fie de doar 7%.

În aplicarea metodologiei de eșantionare, intimatul-pârât a avut în vedere rata de corectitudine a ambelor formulare (atât formularul grupului țintă cât și chestionarul operatorului de interviu), astfel s-a reținut că dintr-un număr total de 350 de eșantioane din 15 județe verificate a reieșit că rata de corectitudine este de 55% în condițiile în care 45% dintre formularele de grup țintă și chestionarele completate de operatorii de intreviu (teren) au fost incorect completate.

Or, în conformitate cu prevederile art. 172 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene:,,(1) Costurile eligibile sunt costurile suportate efectiv de beneficiarul unei subvenții, care îndeplinesc următoarele criterii:

(a) sunt suportate pe durata acțiunii sau a programului de lucru, cu excepția costurilor legate de rapoartele finale și certificatele de audit;

(b) sunt indicate în bugetul general total estimat al acțiunii sau al programului de lucru;

(c) sunt necesare pentru punerea în aplicare a acțiunii sau a programului de lucru care face obiectul subvenției;

(d) pot fi identificate și verificate, în special fiind înregistrate în contabilitatea beneficiarului și stabilite în conformitate cu normele contabile aplicabile în țara în care este stabilit beneficiarul și cu practicile curente ale beneficiarului de contabilizare a costurilor;

(e) respectă cerințele legislației fiscale și sociale aplicabile;

(f) sunt rezonabile, justificate și respectă cerințele bunei gestionări financiare, în special din punctul de vedere al economiei și al eficienței."

Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că și în ceea ce privește legalitatea stabilirii caracterului neeligibil al sumei de 214.019,51 RON reprezentând cheltuielile cu resursa umană aferente Partenerului BNS pentru lunile iulie - octombrie 2009, efectuate de echipa de control din cadrul MDRAPFE - Direcția Generata Programe Europene Capital Uman fata de constatarea 7,13. din Raportul de Audit Follow Up nr. x/11.09.2016 emis de Autoritatea de Audit s-a concluzionat că în mod corect de către instanța de fond, aceste cheltuieli nu respectă ultima condiție, respectiv să aibă un caracter rezonabil și să fie justificate și să respecte cerințele bunei gestionări financiare, în special din punct de vedere al economiei și al eficienței. În aceste condiții, instanța de recurs apreciază că sentința recurată a fost pronunțată fără a fi încălcate normele de drept material, aceasta având un caracter temeinic și legal, considerente pentru care, niciuna dintre criticile susținute de recurenta-reclamantă nu este întemeiată.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă împotriva sentinței civile nr. 2296 din data de 20 septembrie 2019 a Curții de Apel București - Veche, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 ianuarie 2022.