ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3935/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20 octombrie 2018, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Capital Uman (DG-PCU), anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru proiectul x, "Instruire pentru furnizarea de servicii moderne", cod SMIS 57510, beneficiar Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, proces-verbal înregistrat la MMJS sub nr. x/02.03.2017 și încheiat de MDRAPFE-DG-PCU și, pe cale de consecință, constatarea ca fiind eligibilă a sumei de 899.404,60 RON și exonerarea de la plată. La data de 16 februarie 2018, partenerul A. a formulat cerere de intervenție principală prin care a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 27.02.2017, a deciziei de soluționare a contestației nr. 25546 din 5.05.2017, a tuturor actelor care au stat la baza emiterii procesului-verbal și a deciziei nr. x/31.05.2017. La termenul din 23.04.2018, Curtea a încuviințat în principiu cererea de intervenție principală formulată de S.C. A., pentru motivele expuse în încheierea de ședință. La termenul din 03.09.2018, Curtea a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale active a intervenientei, excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal de stabilire a creanței bugetare nr. x/27.02.2017 formulat în cadrul cererii de intervenție principală, pentru motivele expuse în încheierea de ședință. La același termen Curtea a calificat excepția nulității cererii de intervenție principală pentru neindicarea motivelor de fapt și de drept ca fiind o apărare de fond.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3856 din 1 octombrie 2018, Curtea de Apel București a hotărât următoarele: - a admis excepția de inadmisibilitate în privința cererii principale; - a respins cererea principală formulată de reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Capital Uman, ca inadmisibilă; - a respins excepția prescripției dreptului de a sesiza instanța în privința cererii de intervenție principală, ca neîntemeiată; - a admis, în parte, cererea de intervenție principală formulată de intervenientul principal A.; - a anulat decizia de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017 emisă de pârâtă; - a obligat pârâta la soluționarea contestației formulate de intervenientul principal împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.02.2017 în lumina considerentelor hotărârii pronunțate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs atât reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, cât și pârâtul Ministerul Fondurilor Europene. 3.1. Prin recursul formulat de reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată și anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, cu consecința stabilirii ca fiind eligibilă a sumei de 899.404,60 RON și exonerarea de la plată. În motivare recurentul arată că, în mod greșit instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea promovată de către MMJS ca inadmisibilă motivând faptul că, potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai deciziile emise în soluționarea contestației se pot ataca la instanța de contencios administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, "procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Aplicabile în cauză sunt dispozițiile cu caracter special ale art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, cadru normativ ce derogă de la regimul de drept comun reglementat prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative. Astfel, potrivit art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, împotriva titlului de creanță se poate formula (exista posibilitatea si nu obligația) contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență. Potențialitatea formulării contestației exprimă dreptul de dispoziție al persoanei vătămate pin actul administrativ de a contesta sau nu acest act înainte de sesizarea instanței competente. Potrivit art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, "contestația este o cale administrativă de atac si nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii." Așadar, recurentul reclamant consideră că, prin sentința pronunțată, instanța de fond nu a analizat și nu a avut în vedere dispozițiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, dispoziții ce reafirmă dreptul instituțional de acces liber la instanță a celui vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ iar dreptul la acțiune nu poate fi înlăturat prin necontestarea acestuia la organul administrativ emitent. 3.2. Prin recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (în prezent, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea încheierii din 23 aprilie 2018, a încheierii din 3 septembrie 2018 și a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii formulate de A. în principal, ca inadmisibilă, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă și prescrisă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, acest recurent arată că, în ceea ce privește cererea de intervenție în interes propriu formulată de A., a înțeles să invoce excepția lipsei calității procesuale active a intervenientei, excepția inadmisibilitatii capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017, precum si excepția prescripției introducerii cererii de chemare în judecată, prin raportare la obiectul dedus judecății, respectiv anularea Procesului-verbal nr. x/27.02.2017, a Deciziei de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017, a nulității tuturor actelor subsecvente care au stat la baza emiterii Procesului-verbal nr. x/27.02.2017 precum si anularea Deciziei nr. 31572/31.05.2017. Cu privire la cererea de intervenție în interes propriu, prin sentința civila nr. 3856/1.10.2018, instanța de fond a arătat ca "la termenul din 23.04.2018 prin încheierea de ședință, a încuviințat în principiu cererea de intervenție principală, pentru motivele expuse in încheierea de ședință. La termenul din 03.09.2018, prin încheierea de ședința a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale active a intervenientei si excepția inadmisibilitatii capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017 formulat in cadrul cererii de intervenție principală, pentru motivele expuse in încheierea de ședință. La acelasi termen instanța de fond a calificat excepția nulității cererii de intervenție principala pentru neindicarea motivelor de fapt si de drept ca fiind o apărare de fond. De asemenea, tot prin sentință, instanța de fond a respins excepția prescripției dreptului de a sesiza instanța în privința cererii de intervenție principală și a admis în parte cererea de intervenție principală formulată de intervenientul principal A., dispunând în sensul anulării Deciziei de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017 si obligând instituția la soluționarea contestației formulate de intervenientul principl. Referitor la admiterea in principiu a cererii de intervenție principală precum si referitor la excepția lipsei calității procesuale active a intervenientul si excepția inadmisibilitatii capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017 formulat in cadrul cererii de intervenție principală, învederează că instituției nu i-a fost comunicată nicio motivare și nicio hotărâre prin care instanța să se fi pronunțat asupra acestora, pentru a putea fi în măsură să formuleze critici punctuale cu privire la considerentele care au stat la baza soluției de respingere a acestora. În condițiile în care argumentele de fapt și de drept care au condus la o asemenea soluție nu se regăsesc în cuprinsul sentinței civile nr. 3856/1.10.2018, ci doar se specifica de instanța de fond ca asupra acestora s-a pronunțat prin încheierea de ședința din data de 23.04.2018 si prin încheierea de ședința din data de 03.09.2018, instanța avea obligația de a comunica respectivele încheieri părților odată cu sentința, ceea ce nu s-a realizat. Or, conform art, 427 din C. proc. civ., instanța are obligația legală de a comunica părților hotărârile judecătorești care sunt supuse căilor de atac, inclusiv cele definitive, raționamentul legiuitorului constând tocmai în respectarea dreptului la apărare al acestora și la un proces echitabil în sensul art. 6 din CEOO, drepturi garantate Inclusiv de art, 24 din Constituția României. Potrivit informațiilor de pe portalul instanțelor de judecată, atât la data de 23.04.2018 cât si la data de 03.09.2018. instanța nu a făcut altceva decât sa amâne pronunțarea si să acorde un nou termen de judecată. fără a se da în vreun mod de înțeles că. de fapt, ar fi existat o cercetare judecătorească a cererii de intervenție principală si a excepțiilor invocate în urma căreia s-ar fi pronunțat instanța in sensul respingerii lor. În altă ordine de idei, chiar dacă informațiile de pe portalul instanțelor de judecată limitează activitatea instanței la termenele din data de 23.04.2018 cât si din data de 03.09.2018 doar în a amâna judecata cauzei pentru date ulterioare, în cadrul sentinței civile nr. 3856/1.10.2018 se menționează că, de fapt, ar fi existat a analiză prin intermediul căreia s-ar fi concluzionat în sensul admiterii în principiu a cererii de intervenție principala formulată de A. și în sensul respingerii excepțiilor lipsei calitatii procesuale active si a înadmisibilitatii, Lipsa redactării/comunicării încheierilor de ședință care să transpună raționamentul instanței care a condus la o asemenea soluție și lipsa motivării respingerii excepțiilor invocate de Minister care să se regăsească în sentința civilă nr. 3856/1.10.2018, creează o situație profund dezavantajoasă în ceea ce o privește prin aceea că se află în imposibilitatea de a putea demonstra deficiențele modului în care prima instanță a analizat și soluționat cererea de intervenite principală precum si cele două excepții. Mai mult, inexistența unei motivări care să justifice în vreun fel respingerea excepțiilor invocate fac imposibilă criticarea raționamentului primei instanțe cu privire la aceste aspecte, situație de natură a atrage nulitatea absolută a hotărârilor, raportat ta dispozițiile art. 425 din C. proc. civ. Neîntocmirea/necomunicarea încheierilor de ședință constituie o nulitate procedurală (având în vedere obligațiile impuse de art. 232 și art. 233 C. proc. civ.), prin prisma faptului ca în lipsa lor nu se poate cunoaște raționamentul primei instanțe iar instanța de recurs nu se poate exercita în mod real controlul judiciar asupra acelei hotărâri, situație de natură a atrage în speța de față incidența motivului de casare prevăzut de art, 488 alin. (1) pct. 5) din C. proc. civ., Incidența motivului de nelegalitate al lipsei redactării/comunicării încheierii de ședința din data de 18,06.2016 si încheierii de ședința din data de 03.09,2018 se răsfrânge și asupra sentinței civile nr. 3856/1.10.2018 prin prisma a două temeiuri de drept, respectiv atât în ceea ce privește art. 179 alin, (3) cât și art. 488 alin. (6), C. proc. civ. Dispozițiile art. 179 alin. (3) din C. proc. civ., prevăd desființarea actelor de procedură următoare celui anulat dacă nu pot avea o existență de sine stătătoare. Or, atât timp cât sentința civilă nr. 3856/1.10.2018 este actul prin care prima instanță a soluționat cauza cu care a fost sesizată, fără ca în cuprinsul ei să fie tratate toate apărările și criticile părților, în asa fel încât să se acopere inexistența încheierii de ședința din data de 23.04.2018 si încheierii de sedinta din data de 03.09.2018, sancțiunea care se impune este anularea si a sentinței nr. 3856/1.10.2018, Totodată, legiuitorul a prevăzut ca motiv de casare, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, situație de asemenea incidență în speța de fața atât timp cât motivele care au condus la respingerea excepțiilor invocate de Minister nu există. Având în vedere cele ce preced, apreciem că se impune casarea încheierii de ședința din data de 18.06.2018 si a încheierii de ședință din data de 03.09.2018. necomunicate Ministerului, cât și a sentinței civile nr. 3856/1.10.2018, urmând ca instanța, cu ocazia rejudecării pricinii, să aibă în vedere argumentele prin intermediul cărora subscrisul a înțeles sa motiveze excepțiile expuse detailat în cadrul întâmpinărilor formulate în fața primei instanțe, În lipsa comunicării încheierii de sedinta din data de 23.04.2018 si încheierii de ședința din data de 03.09.2018, prin care instanța pretinde ca s-ar fi pronunțat cu privire la admiterea in principiu a cererii de intervenție principala si ar fi fost soluționate excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, instituția nu a avut cunoștință de motivele care au stat la baza respingerii demersului său, încălcăndu-i-se practic dreptul la apărare și la un proces echitabil în sensul art, 6 din CEOO, drepturi garantate inclusiv de art, 24 din Constituția României, În raport de art. 46 alin. (3) coroborate cu art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, calitatea de contestator în speță este deținută de debitorul MMJS, iar nu de intervenientul A.. De asemenea, recurentul apreciază că sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material în ceea ce privește excepția prescripției introducerii cererii de intervenție principala și soluționarea pe fond a capătului de cerere referitor la anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017. Cu privire la excepția prescripției introducerii cererii de intervenție principală, recurentul arată că Ministerul Muncii si Justiției Sociale a încheiat cu Ministerul Fondurilor Europene-Directia Generala Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Contractul de Finanțare nr. x/22.09.2014, prin care se acorda beneficiarului finanțare nerambursabila in vederea implementării Proiectului "Instruire pentru furnizarea de servicii moderne". În vederea implementării acestui proiect, Ministerul Muncii si Justiției Sociale, în calitate de beneficiar, a încheiat un Acordul de parteneriat nr. 4072/21.09.2016 cu mai multe persoane juridice printre care și S.C. A.. Astfel, S.C. A. nu este titulara dreptului contestat, în cauza Ministerul Muncii si Justiției Sociale fiind partea semnatara Contractului de finanțare în calitate de beneficiar si debitor, iar toate actele adiacente contractului de finanțare sunt încheiate si respectiv adresate doar acestuia în speță actele administrative a căror anulare se solicita de S.C. A.. Astfel, raportul juridic de drept material născut din încheierea actelor administrative contestate de S.C. A. privește doar Ministerul Muncii si Justiției Sociale, liderul asocierii, cel care a semnat contractul de finanțare în calitate de beneficiar si Ministerul Fondurilor Europene, Faptul că debitorul Ministerul Muncii și Justiției Sociale a încheiat un acord de parteneriat cu S.C. A., are semnificație exclusiv în privința părților respectivului acord, însăși contractul de finanțare stabilind că nu există raporturi juridice direct între parteneri și AMPOSDRU, ci doar între beneficiari în acest caz Ministerul Muncii si Justiției Sociale) si Ministerul Fondurilor Europene-AM POSDRU. Este lipsit de relevanță în cauza faptul ca respectivul acord a fost încheiat in vederea implementării proiectului, deoarece clauzele acordului de parteneriat nu sunt opozabile autorității de management care asigura finanțarea, Prin titlul de creanța contestat de intervenient, calitatea de debitor a fost stabilită în persoana MMJS, or, în conformitate cu art. 34 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 66/2011, în temeiul căreia a fost emis respectivul act administrativ, titlul de creanță se comunică debitorului, împotriva acestuia putându-se formula contestație, doar de către debitor. De asemenea, potrivit art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, este îndreptățit la contestație debitorul, personal sau prin reprezentant legal. Din economia prevederilor invocate rezultă că legiuitorul a conferit debitorului calitate de contestatar al procesului-verbal, astfel că tot acesta are și calitatea de a ataca și deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor, Pe cale de consecință. în condițiile în care în speță, calitatea de debitor este deținută de MMJS, acesta având calitate de contestatar potrivit legii, întreaga corespondență a fost purtată cu MMJS. Potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004. Totodată, în conformitate cu dispozițiile prevăzute de legiuitor la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabili. Precizează că față de momentul comunicării Deciziei nr. 25546/05.05.2017 către debitor, respectiv data de 10.05.2017 și momentul la care a fost introdusă cererea de intervenție principală, respectiv data de 19.02.2018, a înțeles să invoce cu prioritate excepția prescripției introducerii cererii de intervenție principale, motivat de faptul că a fost depășit termenul legat de 6 luni. Astfel, instanța de fond, în mod greșit a făcut aplicarea în cauză a dispozițiilor legale de mai sus reținând că, "în cazul intervenientului principal, termen de 6 luni pentru formularea cererii în anularea deciziei nr. 25546/05.05.2017 a început să curgă de la data la care a luat cunoștință de această decizie, având în vedere că pârâtul nu a procedat la comunicarea deciziei de soluționare direct către intervenient, ci doar către reclamant, în condițiile în care din perspectiva pârâtului, raporturile juridice administrative au fost stabilite doar cu reclamantul în baza contractului de finanțare nr. x/22.09.2014 încheiat în vederea implementării Proiectului. Instanța de fond nu a aratat însă în ce calitate trebuia transmisă decizia antementionată către intervenient în condițiile în care Procesul-verbal nr. x/27.02.2017 este adresat si îl privește pe beneficiarul-debitor AMMS, iar dreptul de contestare pe cale administrativă a respectivului act administrativ este conferit de către legiuitor prin art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 debitorului în speță MMJS, context în care acestuia i se comunică respectivul act, fiind și cel căruia i se recunoaște dreptul de contestare. Drept urmare, în mod corect termenul stabilit de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, curge de la data de 10,05.2017, data la care a fost comunicată decizia către reclamant, acesta fiind debitorul si beneficiarul contractului de finanțare, cu care sa purtat întreaga corespondență. Din adresa nr. x/12.06.2017 emisă de Ministerul Muncii si Justiției Sociale rezultă că acesta a comunicat intervenientutui că, prin decizia nr. 25546/05.05.2017 s-a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.02.2017, deci intervenientut a avut clar cunoștință de faptul că a fost emis actul administrativ contestat înca de la data de 12.06.2017. Având în vedere că reclamantul MMJS, în calitate de lider al acordului de parteneriat, în temeiul prevederilor acestui acord, trebuia să transmită intervenientului la data de 10.05.2017 Decizia nr. 25546/05.05.2017, apreciază că în mod greșit a interpretat instanța de fond faptul că termenul de 6 luni curge de la data când intervenientul a luat cunoștință de decizie, deoarece instituția si-a îndeplinit obligația de transmitere a tuturor actelor administrative care au derivat din contractul de finanțare, reclamanta fiind cea care nu le-a comunicat către partenerii săi si nu a întreprins diligențele necesare in vederea respectării termenului legal de exercitare a acțiunii în condițiile exprese stabilite de Legea nr. 554/2004. Astfel, având în vedere faptul că intervenientul principal solicită verificarea legalității și anularea Deciziei nr. 25546/05.05.2017 prin care s-a respins contestația formulată de către reclamantă, cererea fiind înregistrată la data de 19.02.2018. solicită să se constate că s-a depășit termenul legal de 6 luni reglementat de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește soluționarea pe fond a capătului de cerere referitor la anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017, arătă că in mod greșit a reținut instanța de fond că organul de soluționare a apreciat că intervenientul principal a formulat contestația administrativă împotriva Procesului-verbal nr. x/27.02.2017 cu depășirea termenului de 30 de zile de la comunicare, prevăzut de art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, potrivit mecanismelor de control sub prerogative judecătorești prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate fi supus analizei instanței de contencios numai decizia care cuprinde soluția dată în procedura administrativă și doar în măsura în care instanța ar constata nelegalitatea și netemeinicia acesteia, ar putea trece la analizarea actului administrativ. În mod greșit a constatat instanța de fond ca Procesul-verbal nr. x/27.02.207 nu a fost comunicat de pârât direct intervenientului principal, și, prin urmare, pentru intervenientul principal, care are calitatea de terț pretins vătămat printr-un act administrativ individual adresat unei alte persoane, termenul pentru formularea contestației în sensul art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011 a început să curgă de la data la care a luat cunoștință de conținutul procesului-verbal nr. x/27.02.2017. Instituția pârâtă nu avea obligația să comunice intervenientul titlul de creanță, deoarece nu acesta era debitorul obligației stabilite prin actul administrativ supus analizei. Astfel, Procesul-verbal nr. x/27.02.2017 este adresat și îl privește pe beneficiarul debitor MMJ5, iar dreptul de contestare pe cale administrativă a respectivului act administrativ este conferit de către legiuitor prin art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 debitorului - în speță MMJS, context în care acestuia i se comunică respectivul act, fiind și cel căruia i se recunoaște dreptul de contestare. Drept urmare, și Decizia de soluționare a contestației i se comunică tot acestuia, calitatea de contestator fiind dată tot debitorului MMJS prin art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. Drept urmare, recurentul consideră că este lipsit de importanță faptul că reclamantul a comunicat intervenientulul principal procesul-verbal nr. x/27.02.2017 prin e-mail la data de 12.04.2017 iar acesta a formulat contestația administrativă și a depus la la reclamant, în vederea înaintării către pârât, la data de 13.04.2017, atât timp cât obligația de a formula contestație împotriva titlului de creanță, potrivit reglementărilor legale speciale, respectiv art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, revine debitorului, în speță Ministerul Muncii si Justiției Sociale. Or. dacă debitorul a primit Procesul-verbal în data de 27.02.2017 si acesta era îndreptățit să formuleze contestația potrivit prevederilor legale în 30 de zile rezultă că acest termen a fost încălcat, atât timp cât contestația a fost depusa abia in data de 13.04.2017. Astfel, în raport de prevederile Legii nr. 66/2011, nici partenerul din acordul de parteneriat si niciun terț pretins vătămat nu puteau formula contestație, ci doar debitorul titlului de creanță, în speță Ministerul Muncii st Justiției Sociale care a avut cunoștință de titlul de creanță din data de 27.02.2017.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata-intervenientă A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate. 4.2. Recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (în prezent, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursurilor Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursurilor de față, la data de 15.09.2021. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată și încheierile de ședință din data de 23.04.208 și din 03.09.208, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate atât de reclamant cât și de pârât, sunt nefondate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În ceea ce privește recursul formulat de reclamantul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Înalta Curte reține că: La data de 22 septembrie 2014 s-a încheiat contractul de finanțare POSDRU NR. x, prin care Ministerul Fondurilor Europene Direcția Generală Autoritatea De Management Pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltare a Resurselor Umane a acordat beneficiarului Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale o finanțare nerambrusabilă în cuantum de 160.613.720,68 RON în vederea implementării Proiectului "Instruire Pentru Furnizarea De Servicii Moderne", conform Anexa 1 la Contractul de Finanțare. În vederea implementării acestui proiect, Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice, în calitate de beneficiar a încheiat un acord de parteneriat cu următoarele persoane juridice: S.C. B.; S.C. C. S.C. D. S.C. E.; S.C. F.. La sesizarea Autorității de Audit de pe lângă Curtea de Conturi, Autoritatea de Management Pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltare a Resurselor Umane (AMPOSDRU) a declanșat o verificare la toți partenerii din proiect privind cheltuielile pe resurse umane, în urma căruia a fost întocmit procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.02.2017 prin care s-a constatat ca fiind neeligibilă suma de 899.404,60 RON. Împotriva acestui proces-verbal, Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale a formulat cerere de chemare în judecată solicitând anularea acestuia și pe cale de consecință constatarea ca fiind eligibilă a sumei de 899.404,60 RON și exonerarea de la plată. Pârâtul a invocat excepția inadmisibilității acțiunii arătând în esență că, potrivit dispozițiilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce se atacă în fața instanței de contencios administrativ este decizia de soluționare a contestației administrative, iar nu procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare. Ori în cauză, reclamantul a atacat direct procesul-verbal nr. x/27.02.2017. Instanța de fond, prin sentința recurată, a admis această excepție și a constatat că art. 51 alin. (2) O.U.G. nr. 66/2011 prevede în mod expres că ceea ce se atacă la instanța de contencios administrativ sunt deciziile emise în soluționarea contestației. Or, din această perspectivă, solicitarea de anulare a procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare este inadmisibilă, controlul de legalitate în contenciosul administrativ fiind exercitat de instanță asupra deciziei emise de autoritatea emitentă în soluționarea contestației, iar nu asupra actelor administrative împotriva cărora s-a formulat contestația prevăzută de art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011. În calea de atac, recurentul Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale critică această soluție pe considerentul că, instanța de fond nu a analizat și nu a avut în vedere și dispozițiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, dispoziții ce reafirmă dreptul instituțional de acces liber la instanță a celui vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ iar dreptul la acțiune nu poate fi înlăturat prin necontestarea acestuia la organul administrativ emitent. Înalta Curte nu-și poate însuși această critică. În mod judicios instanța de fond a constatat că reclamanta nu a urmat procedura administrativă prevăzută de dispozițiile art. 46 alin. (1) și art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control și de atacare a acestora, anterior sesizării instanței de judecată. Conform prevederilor legale de mai sus, împotriva titlului de creanță, se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță, iar potrivit art. 51 alin. (2) deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, în temeiul dispozițiilor legale menționate corroborate cu prevederile art. 1, 7 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, se atacă în contencios administrative decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ fiscal. Procedura prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă accesul liber la justiție deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea să-și revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată. Impunerea unei proceduri prealabile cum este cea de față nu reprezintă o încălcare a dreptului la acțiune al reclamantei. Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, a statuat că, parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești. În acord cu principiile cristalizate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale, se reține, de altfel, că stabilirea unor condiționări pentru introducerea unor acțiuni în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiție consacrat de art. 21 din Constituție și la un proces echitabil, în însăși substanța sa, statul dispunând de o anumită marjă de apreciere în acest sens. Faptul că legiuitorul a stabilit că la instanța de contencios administrativ fiscal poate fi atacată numai decizia prin care a fost soluționată contestația, nu reprezintă o încălcare a dreptului reclamantei la apărare și la un proces echitabil, întrucât legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege. Așadar, faptul că dispozițiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că, contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii, nu presupune că poate fi atacat direct în instanța de contencios procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare ci doar că, după soluționarea contestației în calea administrativă de atac, cel care se consideră lezat în drepturile sale și după soluționarea contestației, are dreptul la acțiune și în fața instanței de contencios. În ceea ce privește recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (în prezent, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene), declarat împotriva încheierilor de ședință din 23 aprilie 2018, prin care s-a admis în principiu cererea de intervenție și din 3 septembrie 2018, Înalta Curte consideră criticile aduse nefondate. Astfel, prin încheierea de ședință din 23 aprilie 2018, instanța de fond a încuviințat în principiu cererea de intervenție principală formulată de S.C. A., pentru motivele expuse în încheierea de ședință iar prin încheierea de ședință din 3 septembrie 2018, a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale active a intervenientei și excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal de stabilire a creanței bugetare nr. x/27.02.2017 formulat în cadrul cererii de intervenție principală, pentru motivele expuse în încheierea de ședință. O primă critică formulată de recurent vizează necomunicarea acestor încheieri, nici măcar odată cu sentința pronunțată în cauză, motiv pentru care se invocă nulitatea acestora, nulitate care se răsfrânge și asupra sentinței pronunțate în cauză. Înalta Curte reține că nulitatea este sancțiunea care intervine pentru efectuarea actelor de procedură cu nerespectarea cerințelor legale de fond sau de formă, prevăzute de lege iar comunicarea actului de procedură este un aspect ulterior efectuării lui, așa încât lipsa comunicării nu este aptă să atragă nulitatea actului de procedură, Mai mult, C. proc. civ. nu prevede obligația comunicării încheierilor premergătoare, fie ele interlocutorii (așa cum sunt cele două încheieri), care se atacă odată cu fondul și în privința cărora părțile au obligația de a lua cunoștință de la dosarul cauzei. Recurentul mai arată că, atât la data de 23.04.2018 cât si la data de 03.09.2018. instanța nu a făcut altceva decât sa amâne pronunțarea si să acorde un nou termen de judecată fără a se da în vreun mod de înțeles că, de fapt, ar fi existat o cercetare judecătorească a cererii de intervenție principală si a excepțiilor invocate în urma căreia s-ar fi pronunțat instanța în sensul respingerii lor. Critica nu poate fi reținută. Cu privire la admisibilitatea în principiu a cererii de intervenție, la termenul de judecată din 19.02.2018, instanța a instanța a constatat depusă la dosar cererea de intervenție în interes propriu și a dispus comunicarea acesteia către părți în vederea discutării admisibilității în principiu a acesteia. Recurentul a primit cererea la data de 20.02.2018 iar la data de 19.03. 2018 a depus la dosar note scrise solicitând respingerea ei ca inadmisibilă . Din cuprinsul încheierii din 23.04.2018, rezultă că judecătorul fondului a pus în discuția părților admisibilitatea în principiu a cererii de intervenție în interes propriu formulată de S.C. A., părțile prezente și-au exprimat punctul de vedere asupra acestui aspect, și a admis-o în principiu, motivând-o în mod corespunzător. Faptul că recurentul pârât din prezenta cauză a înțeles să-și exercite drepturile procesuale fără a fi reprezentat în mod direct în fața instanței de judecată, nu înseamnă că acesta nu avea obligația de a lua la cunoștință de toate măsurile dispuse și deciziile instanței prin studierea dosarului cauzei. Mai mult, acesta, pentru termenul din 23.04.2018 avea cunoștință de faptul că la acest termen se va discuta admisibilitatea în principiu a cererii de intervenție de vreme ce și-a și expus punctul de vedere cu privire la acest aspect prin notele scrise depuse la dosar. Apoi, la același termen, instanța făcând aplicarea art. 65 alin. (3) C. proc. civ., a acordat un termen de 5 zile părților pentru depunerea întâmpinării, recurentul pârât conformându-se la data de 08.05.2018. Cum în raport de dispozițiile art. 65 alin. (3) C. proc. civ., pentru depunerea întâmpinării la o cerere de intervenție se stabilește un termen doar după admiterea acesteia în principiu, este evident că de vreme ce a înțeles să se conformeze celor dispuse de instanță și să depună întâmpinarea, recurentul pârât avea pe deplin cunoștință de faptul că la termenul din 23.04.2018 s-a admis în principiu cererea de intervenție. În acest context, Înalta Curte consideră criticile aduse încheierii din 23.04.2018 ca fiind tendențioase și lipsite de orice suport juridic. În ceea ce privește încheierea din 03.09.2018, Înalta Curte constată că, în ceea ce privește cererea de intervenție principală formulată de A., recurentul pârât a înțeles să invoce excepția lipsei calității procesuale active a intervenientei, excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017, precum si excepția prescripției introducerii cererii deintervenție, prin raportare la obiectul dedus judecății, respectiv anularea Procesului-verbal nr. x/27.02.2017, a Deciziei de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017, a nulității tuturor actelor subsecvente care au stat la baza emiterii Procesului-verbal nr. x/27.02.2017 precum si anularea Deciziei nr. 31572/31.05.2017. La termenul de judecată din 03.09.2018, instanța de fond a clarificat obiectul cererii de intervenție în interes propriu în sensul că acesta vizează strict Decizia de soluționare a contestației nr. 25546/05.05.2017 și Procesul-verbal nr. x/27.02.2017 iar nu și Decizia nr. 31572/31.05.2017, motiv pentru care a considerat că nu se mai impune a se mai pronunța asupra excepției nulității invocate de recurentul pârât referitor la contestația formulată împotriva acesteia din urmă. Așa fiind, a pus în discuția părților celelalte excepții invocate respectiv, lipsa calității procesuale active a intervenientei și excepția inadmisibilitatii capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal nr. x/27.02.2017, pronunțându-se motivat asupra acestora. A unit cu fondul excepția prescripției cererii de intervenție. Contrar susținerilor vădit nefondate ale recurentului, Înalta Curte constată că cele două excepții au fost puse în discuția contradictorie a părților și au primit o motivare corespunzătoare din partea instanței de fond care respectă rigorile impuse de C. proc. civ. Referitor la critica ce vizează necomunicarea acesteia, așa cum s-a arătat mai sus, C. proc. civ. nu prevede obligația comunicării încheierilor premergătoare, fie ele interlocutorii, care se atacă odată cu fondul și în privința cărora părțile au obligația de a lua cunoștință de la dosarul cauzei (art. 13 alin. (3) C. proc. civ.). Chiar dacă recurentul pârât a înțeles să-și exercite drepturile procesuale în scris, nefiind prezent în fața instanței la niciun termen de judecată, aceasta nu-l absolvă de a-și exercita drepturile procesuale și de a-și îndeplini obligațiile care îi revin cu bună credință, iar o lipsă de diligință în modul în care a gestionat desfășurarea procesul îi incumbă pe deplin. Recurentului i-a fost respectat dreptul la apărare, acestuia fiindu-i comunicate toate actele procedurale asupra cărora și-a expus, de altfel, în scris punctele de vedere. Cât privește criticile formulate împotriva sentinței civile nr. 3856 din 1 octombrie 2018, Înalta Curte constată că întreaga construcție a acestora are ca fundament calitatea persoanei îndreptățite să formuleze contestație împotriva procesului-verbal constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare și calitatea procesuală activă în cadrul acțiunii împotriva deciziei de soluționare a contestației, prin prisma dispozițiilor art. 46 alin. (3) din Legea nr. 66/2011. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, așa cum s-a mai arătat, contractul de finanțare POSDRU NR. x/22.09.2014 s-a încheiat între Ministerul Fondurilor Europene Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltare A Resurselor Umane și beneficiarul Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale pentru o finanțare nerambrusabilă în cuantum de 160.613.720,68 RON în vederea implementării Proiectului "Instruire Pentru Furnizarea de Servicii Moderne", conform Anexa 1 la Contractul de Finanțare. În vederea implementării acestui proiect, Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice, în calitate de beneficiar a încheiat un acord de parteneriat cu următoarele persoane juridice: S.C. B.; S.C. C. S.C. D. S.C. E.; SC F. iar calitatea de lider a asocierii aparținea Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice. Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.02.2017 încheiat în baza contractului de finanțare a fost comunicat debitorului creanței bugetare, respectiv, Ministerului Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice la data de 02.03.2017. Împotriva acestuia a formulat contestație S.C. E. înregistrată la recurent la data de 14.04.2017 iar prin Decizia nr. 25546/05.05.2017, contestația a fost respinsă ca tardivă. Deși contestația a fost formulată de S.C. E., decizia a fost comunicată tot Ministerului Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice. Cu privire la criticile care vizează modul în care instanța de fond a înțeles să soluționeze excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește cererea de intervenție în interes propriu, Înalta Curte reține: Indiscutabil că S.C. E. este un terț față de acest act administrativ însă prin decizia nr. 25546/05.05.2017, recurentul pârât a recunoscut implicit calitatea sa de a formula contestația în raport de dispozițiile art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 respingând-o ca tardivă în considerarea prevederilor art. 47 alin. (1) din același act normativ. În condițiile în care, în procedura administrativă recurentul nu a avut obiecții față de persoană îndreptățită a ataca procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.02.2017, trecând direct la verificarea condițiilor pe care trebuie să le îndeplinească contestația, condiții prevăzute la art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011, acesta nu mai poate direct în fața instanței să susțină aplicabilitatea prevederilor art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 câtă vreme el însuși, prin neaplicarea acestora, i-a recunoscut o astfel de calitate. Recurentul a comunicat Decizia nr. 25546/05.05.2017 dată în soluționarea contestației formulate de S.C. E. către Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice deși nu acesta formulase contestația. Așadar, recurentul nu se poate prevala de raportul juridic rezultat din încheierea contractului de finanțare pentru a motiva necomunicarea deciziei către petentă câtă vreme procedura administrativă a fost declanșată de S.C. E., terț față de contractul de finanțare. Cum intervenientei, petentă contestatoare, nu i s-a comunicat vreodată din partea recurentului soluția dată contestației sale, respectiv Decizia nr. 25546/05.05.2017, în mod legal instanța de fond a făcut aplicarea art. 11 alin. (1) și (2) din Legea 554/2004, respectiv că, termenul de 6 luni pentru formularea cererii în anularea deciziei nr. 25546/05.05.2017 a început să curgă de la data la care intervenientul a luat efectiv cunoștință de această decizie și de conținutul ei. Data efectivă a luării la cunoștință reprezintă o chestiune de fapt ce nu poate face obiectul recursului care, potrivit art. 488 C. proc. civ., poate fi exercitat doar pentru "motive de nelegalitate", așa încât, toate speculațiile recurentului cu privire la o altă dată anterioară nu pot fi luate în considerare. Așa fiind, în acord cu instanța de fond, cererea de intervenție în interes propriu pentru anularea Deciziei nr. 25546/05.05.2017 a fost introdusă în termenul legal prevăzut de lege, excepția prescripției dreptului la acțiune fiind nefondată. Și cu privire la soluționarea pe fond a capătului de cerere privind anularea Deciziei nr. 25546/05.05.2017, criticile recurentului se dovedesc a fi nefondate. Ca un prim aspect care trebuie remarcat, Înalta Curte consideră că, într-adevăr, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.02.2017 încheiat în baza contractului de finanțare prin care a fost stabilită o creanță de recuperat de la Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și a Persoanelor Vârstnice în cuantum de 899.404,60 RON, nu trebuia comunicat decât acestuia în calitatea lui de debitor al creanței bugetare, însă, deși O.U.G. nr. 66/2011 este un act normativ special care derogă de la normele generale ale Legii nr. 544/2004, în condițiile în care recurentul pârât, în soluționarea contestației administrative, a înțeles să treacă peste prevederile art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 recunoscând implicit E. dreptul de a contesta procesul-verbal, devine aplicabilă legea generală în materia contenciosului administrativ, respectiv, Legea nr. 554/2004. Astfel, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. De asemenea, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție. Așa cum a reținut și instanța de fond, pentru intervenientul principal, care are calitatea de terț pretins vătămat printr-un act administrativ individual adresat unei alte persoane, termenul pentru formularea contestației în sensul art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011 a început să curgă de la data la care a luat cunoștință de conținutul procesului-verbal nr. x/27.02.2017 și, așa cum s-a arătat mai sus, data efectivă a luării la cunoștință reprezintă o chestiune de fapt ce nu poate face obiectul recursului care, potrivit art. 488 C. proc. civ., poate fi exercitat doar pentru "motive de nelegalitate". De altfel, recurentul în criticile sale nici nu avansează o altă dată la care intervenienta ar fi luat la cunoștință de conținutul procesului-verbal, întreaga argumentație a acestuia concentrându-se asupra dispozițiilor art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011. Având însă în vedere cele arătate mai sus cu referire la modul în care recurentul a înțeles să aplice dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 în procedura administrativă prin a face abstracție de conținutul art. 46, criticile aduse în această cale de atac sunt nefondate. Pentru toate acestea, criticile aduse de recurentul pârât împotriva încheierilor de ședință din 23 aprilie 2018 și din 3 septembrie 2018 precum și sentinței civile nr. 3856/01.102018, se dovedesc a fi nefondate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere dispozițiile art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Muncii și Protecției Sociale împotriva sentinței civile nr. 3856 din 1 octombrie 2018, precum și recursul declarat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene împotriva aceleiași sentințe și a încheierilor din 23 aprilie 2018 și 3 septembrie 2018, ca nefondate. PENTRU ACESTE MOTIVE,