ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1326/2022

Ședința publică din data de 8 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II - a de contencios administrativ și fiscal la data de 14.06.2018 sub nr. x/2018 reclamanta Națională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcția de creștere, exploatare și ameliorare a cabalinelor a chemat în judecată pe pârâtele Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Agenția Națională de Administrare Fiscală, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea în totalitate a actului administrativ fiscal reprezentat de Scrisoarea nr. x/22.12.2017, înregistrată la D.C.E.A.C. cu nr. 100/09.01.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova prin care i s-a comunicat respingerea avizării deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013 pentru Hergheliile Slatina și a Scrisorii nr. 460130/22.03.2018, înregistrată la D.C.E.A.C. cu nr. 1588/30.03.2018 prin care s-a soluționat Contestația nr. 10105/17.01.2018 formulată de RNP - Romsilva - Direcția de creștere, exploatare și ameliorare a cabalinelor. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin sentința civilă nr. 792/08.02.2019 Tribunalul București a admis excepția de necompetență materială, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel la data de 24.04.2019.

I.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 366 din 24 iulie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția inadmisibilității cererii invocată de către pârâtul Ministerul Finanțelor Publice ca nefondată.

S-a admis excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală și s-a respins cererea depusă în contradictoriu cu această pârâtă ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă.

S-a respins în rest cererea formulată de reclamanta Regia Autonomă a Pădurilor - Romsilva - Direcția de Creștere, Exploatare și Ameliorare a Cabalinelor, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcția de Creștere, Exploatare și Ameliorare a Cabalinelor RA criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie, prin prisma următoarelor motive de recurs:

Deși în mod corect a reținut instanța că A.N.A.F.-aparat propriu nu a emis actul atacat, respectiv Raportul nr. x/22.12.2017 și că raportul juridic este între Regia Națională a Pădurilor-Romsilva și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, totuși, emitentul actului atacat, respectiv Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova se află în subordinea A.N.A.F.. Mai mult decât atât, neavizarea deconturilor ce fac obiectul prezentei cauze a avut drept temei adresele nr. x/06.04.2011 și y/12.03.2012 emise de către Direcția Generală de Control Financiar, structură care se află de asemenea în subordinea A.N.A.F.

Având în vedere aceste aspecte și faptul că A.N.A.F. este unitatea comun superioară celor două direcții, recurenta solicită respingerea admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive față de aceasta.

Astfel, dispoziția obligatorie nu i-a fost comunicată nici până în prezent pentru a o putea contesta.

Având în vedere această situație, a contestat raportul de inspecție fiscală, acesta fiind singurul act administrativ care a fost comunicat.

Ulterior, în anul 2017, Regia Națională a Pădurilor-Romsilva a înștiințat, prin adresa nr. x/18.10.2017, ordonatorul principal de credite, Ministerul Apelor și Pădurilor cu privire la situația restanțelor privind contravaloarea deconturilor aferente anilor 2012-2014. La aceasta, ministerul a răspuns prin adresa nr. x/25.10.2017 și a solicitat "depunerea în original a deconturilor justificative privind cheltuielile finanțate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor de întreținere a cabalinelor din Herghelia Națională, vizate de Agențiile Naționale de Administrare Fiscale". În acest sens, a înaintat către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova adresa nr. 13154/Gh. D./31.10.2017 împreună cu deconturile justificative pentru perioada iulie- decembrie 2012 și mai- decembrie 2013 ale Hergheliei Slatina, pentru a fi avizate. Această solicitare a fost respinsă prin Raportul de inspecție economico-financiară nr. x/22.12.2017.

Față de acestea, a formulat plângerea prealabilă nr. x/Gh. D./17.01.2018, care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 22/P/22.03.2018 de către Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor.

Recurenta arată că nu i se poate imputa faptul că nu a contestat Dispoziția Obligatorie, dat fiind că aceasta nu i-a fost emisă, aceasta fiind procedura în această situație, așa cum i s-a comunicat.

I.4. Apărările formulate în cauză

4.1. Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de către recurenta-reclamantă Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcția de creștere, exploatare și ameliorare a cabalinelor în ceea ce privește solicitarea acesteia de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, având în vedere că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ANAF nu este emitenta actelor administrative contestate în speță, așa cum a reținut și instanța de fond.

Contrar celor susținute de recurentă, anularea actelor administrative reprezentate de scrisorile nr. CRR - AIF 3797/22.12.2017 și a scrisorii nr. 460130/22.03.2018 nu pot fi solicitate în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală - aparat propriu, în situația în care actele administrative fiscale au fost emise de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova.

Această condiție a identității nu este îndeplinită în cauză, întrucât raportul juridic administrativ se stabilește între Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA în calitate de destinatară a actelor administrative contestate și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, care este instituția emitentă a acestor acte administrative.

Intimata-pârâtă invocă în acest sens prevederile art. 1 și art. 13 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu completările și modificările ulterioare.

Într-o altă ordine de idei, menționează că în materia contenciosului administrativ și fiscal, autoritățile publice pot fi chemate și pot sta în judecată potrivit legii, pentru controlul de legalitate al actelor proprii, nu și pentru acte emise de alte autorități/instituții publice.

Totodată, se are în vedere că plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva scrisorii nr. x/22.12.2017 a fost soluționată, în temeiul art. 36 din Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, de către Ministerul Finanțelor Publice. Astfel fiind, soluționarea plângerilor prealabile formulate de RNP - Romsilva nu intră în sfera de competența a A.N.A.F, ci în sfera de competență a Ministerului Finanțelor Publice, dovadă fiind scrisoarea nr. 460130/22.03.2018 prin care s-a soluționat contestația nr. 10105/17.01.2018.

Pentru identitate de rațiune, se susține că instituția nu poate fi obligată nici la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina.

În drept, intimata-pârâtă a invocat art. 205 C. proc. civ., H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare.

4.2. Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului pentru următoarele motive:

- Potrivit art. 43 lit. e) din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, plângerea prealabilă poate fi respinsă ca prematur formulată, în situația în care măsurile și/sau sumele contestate nu sunt individualizate prin titlul de creanță și în situația în care nu au fost emise dispoziții obligatorii.

Or, în prezenta cauză, la momentul la care a fost emisă decizia nr. 22/P/22. G3.2018, dispoziția obligatorie nu era emisă, motiv pentru care serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea ca fiind prematur formulată.

De altfel, aceste aspecte au fost reținute și de instanța de fond care a apreciat că reclamanta nu a făcut nici o referire la dispoziția obligatorie și nu a adus probe în vederea celor reținute în actul administrativ contestat din perspectiva prematurității plângerii prealabile.

Susține intimatul că prin calea de atac formulată, recurenta-reclamantă nu aduce argumente care să determine reformarea soluției pronunțate de prima instanță, motivele expuse reprezentând o reiterare sintetică a cererii de chemare în judecată și nicidecum veritabile critici care să aibă ca efect casarea hotărârii atacate în sensul motivelor de nelegalitate reglementate de art. 488 C. proc. civ.

- Cu privire la motivul de recurs ce vizează admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, intimatul susține că și acesta este nefondat, întrucât instanța de fond în mod corect a apreciat că din perspectiva dispozițiilor art. 13 din H.G.. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, "H.G. nr. 520/2013") Agenția Națională de Administrare Fiscală nu are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.

Prin urmare, atâta vreme cât Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova are personalitate juridică, iar unul din actele contestate în fața instanței de contencios administrativ (raportul de inspecție economico-financiară nr. x/22.12.2017) este emis de această instituție, soluția pronunțată de curtea de apel, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală este conformă prevederilor legale incidente.

- Motivul de recurs ce vizează omisiunea instanței de fond de a se pronunța asupra unui capăt de cerere este nefundat, întrucât instanța de fond în mod corect a apreciat că asupra fondului cauzei (obligarea Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Craiova de a proceda la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie- decembrie 2012 și mai- decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina) urmează a se pronunța după parcurgerea de către Romsilva a procedurii prealabile prevăzute de lege.

Prin urmare, în prezenta cauză, instanța de judecată nu are posibilitatea de a se pronunța asupra legalității raportului de inspecție economico-financiară nr. x/22.12.2017, atâta vreme cât nu a fost emisă dispoziția obligatorie de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, iar Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice nu a fost investit cu soluționarea unei plângeri și, ca atare, nu a emis o decizie de soluționare a plângerii, prin care să admită ori să respingă plângerea formulată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este fondat, pentru următoarele considerente:

Curtea reține că reclamanta a dedus judecății o solicitare de anulare a raportului de Inspecție Economico-Financiară nr. x/22.12.2017 al DGRFP Craiova și a Deciziei nr. 22/P/22.03.2018 emise de Ministerul Finanțelor Publice, pârâta A.N.A.F. nefiind emitent al actelor administrative contestate.

Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății.

Or, în materia contenciosului administrativ si fiscal, autoritățile publice pot fi chemate și pot sta în judecată potrivit legii, pentru controlul de legalitate al actelor proprii, nu și pentru acte emise de alte autorități/instituții publice.

Contrar celor susținute de recurentă, anularea actelor administrative reprezentate de scrisorile nr. x/22.12.2017 și nr. 460130/22.03.2018 nu pot fi solicitate în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală - aparat propriu, în situația în care actele administrative fiscale au fost emise de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, nefiind îndeplinită în cauză condiția identității la care face referire art. 36 C. proc. civ., întrucât raportul juridic administrativ se stabilește între Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA în calitate de destinatară a actelor administrative contestate și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, care este instituția emitentă a acestor acte administrative, instituție distinctă, cu personalitate juridică distinctă.

În acest sens sunt și dispozițiile cu privire la înființarea și organizarea acestor instituții. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 1 din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu completările și modificările ulterioare:

"Agenția Naționala de Administrare Fiscală se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, finanțată din bugetul de stat și din venituri proprii".

Art. 13 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 prevede că "începând cu data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, se înființează în subordinea Agenției direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, instituții publice cu personalitate juridică".

De altfel, plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Scrisorii nr. x/22.12.2017 a fost soluționată, în temeiul art. 36 din Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, de către Ministerul Finanțelor Publice.

Referirea făcută de către reclamantă la opozabilitatea hotărârii nu poate fi primită întrucât nu este admisibilă chemarea în judecată a unor instituții altele decât emitentele actului administrativ atacat doar pentru a se asigura opozabilitatea față de acestea, în măsura în care recurenta nu dezvoltă un raționament logic consistent care să susțină necesitatea, interesul practic concret al introducerii în cauză și a acestei instituții.

Astfel, soluționarea plângerilor prealabile formulate de RNP - Romsilva nu intră în sfera de competență a A.N.A.F, ci în sfera de competență a Ministerului Finanțelor Publice, după cum rezultă din scrisoarea nr. 460130/22.03.2018 prin care s-a soluționat contestația nr. 10105/17.01.2018. Pentru identitate de rațiune, instituția nu poate fi obligată nici la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina.

Prin urmare, atâta vreme cât Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova are personalitate juridică, iar unul din actele contestate în fața instanței de contencios administrativ (raportul de inspecție economico-financiară nr. x/22.12.2017) este emis de această instituție, soluția pronunțată de curtea de apel, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală este legală, în raport de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 13 din H.G. nr. 520/2013, iar Înalta Curte urmează să respingă acest motiv de recurs, ca nefondat.

Din considerentele sentinței atacate rezultă că instanța de fond a respins și acest capăt de cerere, "dat fiind faptul că procedura impusă de lege nu a fost parcursă de reclamantă relativ la dispoziția obligatorie".

De altfel, chiar și în măsura în care instanța nu s-ar fi pronunțat pe acest capăt de cerere, această critică nu ar fi fost admisibilă în calea de atac a recursului, ci doar pe calea unei cereri în completare, întemeiate pe dispozițiile art. 444 alin. (1) C. proc. civ., date fiind dispozițiile art. 445 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispozițiilor contradictorii ori completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau recursului, ci numai în condițiile art. 442-444.

Nepronunțarea asupra capătului de cerere privind obligarea pârâtei să procedeze la avizare de conturi justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013.

Înalta Curte reține că, într-adevăr, potrivit art. 35 din H.G.. nr. 101/2012 care reglementează organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, plângerea prealabilă formulată împotriva dispoziției obligatorii se depune la direcția din care face parte organul de inspecție economico-financiară al cărui act este atacat. Soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii se face de structura de specialitate din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, stabilită prin ordin al ministrului. Art. 43 lit. e) din același act normativ stipulează că plângerea prealabilă poate fi respinsă ca prematur formulată în situația în care măsurile și/sau sumele contestate nu sunt individualizate prin titlul de creanță și în situația în care nu au fost emise dispoziții obligatorii.

În speță, așa cum s-a reținut și de către instanța de fond, în decizie se arată că dispoziția obligatorie nu a fost emisă și nu există un titlu de creanță.

Pe calea prezentului recurs, recurenta-reclamantă nu susține că s-ar fi emis dispoziția obligatorie, neemiterea acesteia fiind susținută și de intimați.

Cu toate acestea, Înalta Curte reține ca fiind pertinent argumentul recurentei-reclamante în sensul că, prin neemiterea acestei dispoziții obligatorii el se află în imposibilitate de a își valorifica pretențiile pe calea unei acțiuni în justiție, din culpa exclusivă a autorității pârâte care, în mai bine de 5 ani de la emiterea raportului, nu a emis această dispoziție.

Astfel, dispoziția obligatorie este actul administrativ financiar emis de organele de inspecție economico-financiară, în aplicarea prevederilor legale privind obligativitatea operatorului economic de a îndeplini măsurile stabilite, constituind titlul de creanță, iar legea edictează faptul că, dacă o asemenea dispoziție nu a fost emisă, plângerea prealabilă este formulată prematur, iar raportul de inspecție nu poate fi analizat distinct în procedura jurisdicțională în condițiile în care legea prevede la art. 20 alin. (5) din H.G. nr. 101/2012 că raportul de inspecție economico-financiară este anexă la dispoziția obligatorie.

Or, în prezenta cauză Curtea reține că intimata-pârâtă a rămas în pasivitate vreme de aproape 5 ani de la emiterea Raportului nr. x/22.12.2017, prin care a comunicat recurentei respingerea avizării deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013, refuz care produce o vătămare imediată și concretă a drepturilor recurentei-reclamante, fără ca ulterior să emită dispoziția obligatorie, ceea ce a împiedicat-o pe aceasta să beneficieze de controlul jurisdicțional garantat de art. 21 din Constituție și de art. 47 din Carta Drepturilor fundamentale al Uniunii Europene.

Principiul protecției jurisdicționale efective consacrat de art. 47 din Cartă este constituit din diverse elemente, care includ, printre altele, dreptul de acces la instanțele judecătorești (Hotărârea din 30 iunie 2016, Toma și Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499, punctul 42, precum și jurisprudența citată).

În speță, este suficient să se arate că, deși, atât timp cât autoritatea pârâtă nu emite dispoziție obligatorie, recurenta-reclamantă este efectiv lipsită de posibilitatea de a formula o cale de atac jurisdicțională împotriva Raportului nr. x/22.12.2017, deși acest raport produce consecințe juridice în privința sa, prin faptul neavizării deconturilor și deși culpa exclusivă pentru neemiterea dispoziției obligatorii aparține chiar autorității intimate.

Or, recurenta-reclamantă nu poate fi lipsită de această posibilitate după depășirea unui termen rezonabil, întrucât constituie un obstacol disproporționat, pentru acest justițiabil în calea dreptului de acces la instanțele judecătorești, așa cum este garantat de articolul 47 din Cartă.

În acest sens este și jurisprudența C.E.D.O. privitoare la dreptul de acces la o instanță consacrat de art. 6 din C.E.D.O., aplicabil și în materia contenciosului administrativ. [Georgiadis împotriva Greciei, pct. 34; Bochan împotriva Ucrainei (nr. 2) (MC), pct. 43; Nait-Liman împotriva Elveției (MC), pct. 106].

Potrivit acestei jurisprudențe, fiecare justițiabil are dreptul să prezinte în fața unei instanțe orice contestație referitoare la "drepturile și obligațiile sale cu caracter civil". Astfel, art. 6 alin. (1) consacră "dreptul la instanță", pentru care "dreptul de acces", și anume dreptul de a sesiza instanța în materie civilă, constituie un aspect [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 36; Nait-Liman împotriva Elveției (MC), pct. 113]. Art. 6 alin. (1) poate fi așadar invocat de orice persoană care, considerând nelegală ingerința în exercitarea unuia dintre drepturile sale cu caracter civil, se plânge că nu a avut posibilitatea să se adreseze în privința unei asemenea încălcări unei instanțe ce corespunde cerințelor art. 6 alin. (1). Atunci când există, cu privire la legalitatea unei astfel de ingerințe, o încălcare reală și serioasă referitoare fie la existența, fie la întinderea dreptului invocat, justițiabilul are dreptul, în temeiul art. 6 alin. (1), ca "o instanță să soluționeze această chestiune de drept intern" (Z și alții împotriva Regatului Unit (MC), pct. 92; Markovic și alții împotriva Italiei (MC), pct. 98].

Dacă este adevărat că legea poate prevedea termenele și condițiile procedurale în care dreptul de acces la instanță se poate exercita, acesta trebuie să fie "concret și efectiv" [Bellet împotriva Franței, pct. 38; Zubac împotriva Croației (MC), pct. 76-79]. Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ "să beneficieze de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale.

Astfel, legislația referitoare la formalitățile și termenele care trebuie respectate pentru a formula un recurs vizează asigurarea bunei administrări a justiției și respectarea, în special, a principiului securității juridice (Canete de Goni împotriva Spaniei, pct. 36). Astfel, reglementarea în cauză sau aplicarea acesteia nu trebuie să împiedice justițiabilul să se prevaleze de o cale de atac disponibilă [Miragall Escolano și alții împotriva Spaniei, pct. 36; Zvolský și Zvolská împotriva Republicii Cehe, pct. 51). În special, trebuie, în fiecare caz, să se procedeze la o evaluare în lumina particularităților procedurii despre care se face vorbire. Instanțele trebuie, în aplicarea normelor de procedură, să evite un formalism excesiv care ar aduce atingere caracterului echitabil al procedurilor și o flexibilitate excesivă care ar conduce la eliminarea condițiilor procedurale stabilite de lege (Hasan Tunç și alții împotriva Turciei, pct. 32-33).

Dreptul de acces la o instanță este afectat în însăși esența sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridice și bună administrare a justiției și constituie un obstacol care împiedică justițiabilul să solicite soluționarea pe fond a litigiului de către instanța competentă [Zubac împotriva Croației (MC), pct. 98].

Prin urmare, într-o situație precum cea de față, în care recurenta-pârâtă este împiedică pe o durată de aproape 5 ani să învestească instanța cu o acțiune în anulare a actului administrativ vătămător din culpa exclusivă a autorității pârâte care, fără a oferi vreun motiv pertinent, nu emite dispoziția obligatorie, caracterul efectiv al controlului jurisdicțional garantat de articolul 47 din Cartă nu poate fi garantat decât admițând că partea se poate adresa instanței pentru controlul legalității singurului act administrativ care i-a fost emis până la acest moment, respectiv raportul nr. x-AIF 3797/22.12.2017, care produce o vătămare concretă, constând în neavizarea deconturilor menționate în cerere.

De altfel, Înalta Curte reține că, așa cum s-a arătat de către reprezentantul intimatei-pârâte cu ocazia dezbaterilor prezentului recurs dispoziția obligatorie nu a fost comunicată nici până în prezent recurentei-reclamantei pentru ca aceasta să o poată contesta, astfel încât singura modalitate în care aceasta putea beneficia de un control jurisdicțional efectiv era învestirea instanței cu o acțiune având ca obiect anularea Raportului x/22.12.2017 și obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că pe calea celui de-al doilea capăt de cerere recurenta-reclamantă a solicitat obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013, fără ca intimata-pârâtă să fi dat curs acestei solicitări sau să fi soluționat pe fond sesizarea acestuia și să fi oferit un alt motiv decât cel al neemiterii dispoziției obligatorii, ceea ce constituie un refuz nejustificat de a soluționa o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) al Legii nr. 554/2004, pentru care, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 nu este necesară nici parcurgerea etapei plângerii prealabile.

Prin urmare și din această perspectivă se impunea soluționarea pe fond a acestui capăt de cerere, iar nu respingerea sa pe considerentul că " procedura impusă de lege nu a fost parcursă de reclamantă relativ la dispoziția obligatorie", aspect imputabil exclusiv autorității intimate.

Pentru aceste motive, având în vedere că în mod greșit a fost respinsă acțiunea exclusiv pe considerentul neemiterii dispoziției obligatorii și pentru a se acorda posibilitatea recurentei - reclamante să beneficieze de un acces efectiv la justiție, Înalta Curte urmează ca, făcând aplicarea dispozițiilor art. 497 C. proc. civ. să admită recursul, să caseze sentința instanței de fond și să trimită cauza aceleiași instanțe care urmează să soluționeze fondul litigiului, pronunțându-se cu privire la legalitatea raportului nr. x/22.12.2017 și la solicitarea de avizare a deconturilor.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (2) și art. 497 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcția de Creștere, Exploatare și Ameliorare a Cabalinelor RA împotriva sentinței nr. 366 din 24 iulie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare pe fond la aceeași instanță.

Menține celelalte dispoziții din sentință referitoare la soluționarea excepțiilor.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 martie 2022.