ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5980/2019

Ședința publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 04.07.2018, sub numărul 22961/3/2018, reclamanta Regia Națională a Pădurilor - Direcția de Creștere, Exploatare și Ameliorare a Cabalinelor, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj, a solicitat anularea Scrisorii nr. x/26.02.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca și a Scrisorii nr. 460292/21.06.2018 de soluționare a contestației și obligarea pârâtei la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie 2012 - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Beclean, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 2502/09.04.2019 Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare în favoarea Curții de Apel București.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul a reținut că obiectul acțiunii pendinte vizează anularea dispoziției obligatorii și a deciziei de soluționare a contestației împotriva acestei dispoziții obligatorii - acte administrative emise în cadrul procedurii de inspecție economico-financiară, în condițiile O.U.G. nr. 94/2011.

Potrivit art. 21 alin. (3) și (5) din O.U.G. nr. 94/2011, în baza constatărilor din raportul de inspecție economico-financiară se dispun măsuri, prin dispoziție obligatorie, pentru plata obligațiilor datorate, pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, precum și pentru recuperarea pagubelor produse.

De asemenea, potrivit art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, dispoziția obligatorie este "actul administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanțelor Publice în activitatea de inspecție economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din cadrul acestuia", iar potrivit art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011, "(1) Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (2) Soluționarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii se face de către Ministerul Finanțelor Publice. Ministrul finanțelor publice, prin ordin, poate stabili și în sarcina direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București competența de soluționare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispozițiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz."

Procedura de soluționare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispozițiilor obligatorii este reglementată la Capitolul IV din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, aprobate prin H.G. nr. 101/2012, potrivit cu care, la art. 41 și art. 44 alin. (4) se prevede că plângerea prealabilă este soluționată printr-o decizie, care se comunică contestatorului într-una dintre modalitățile prevăzute la art. 29 alin. (2), iar potrivit art. 45, "decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator la instanța de contencios administrativ competentă, potrivit legii."

Astfel cum s-a reținut și în Minuta întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, de la București, 22 iunie 2018, "Întrucât nici O.U.G. nr. 94/2011, nici H.G. nr. 101/2012 nu cuprinde norme speciale de competență materială, instanța de contencios administrativ competentă a judeca în fond astfel de litigii urmează a fi stabilită prin aplicarea dreptului comun în materie, și anume art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie două criterii: criteriul poziționării autorității emitente în sistemul autorităților publice și criteriul valoric, acesta din urmă fiind aplicabil în cauzele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora."

În cauza de față, dispoziția obligatorie emisă de DIRECȚIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANȚELOR PUBLICE CLUJ nu cuprinde măsuri de stabilire și plată a unor sume cuvenite bugetului general consolidat, ci alte măsuri, respectiv refuzul avizării deconturilor justificative în sumă de 581.083,03 RON "întrucât nu există baza legală pentru solicitarea de plată din bugetul aferent exercițiului financiar 2017 a sumelor reprezentând cheltuieli pentru întreținerea cabalinelor din categoria Herghelia Națională pentru perioade aferente exercițiilor financiare 2012 și 2013" .

În aceste condiții, instanța de contencios administrativ competentă material să judece în fond litigiul având ca obiect această dispoziție obligatorie - care nu cuprinde măsuri de stabilire sau/și plată a unor sume cuvenite bugetului general consolidat, nefiind incident art. 22 din O.U.G. nr. 94/2011 - urmează a fi determinată în funcție de criteriul autorității emitente a deciziei prin care se soluționează plângerea prealabilă, având în vedere prevederile exprese ale art. 45 din Normele metodologice la O.U.G. nr. 94/2011 obiectul acțiunii în contencios administrativ reprezentându-l așadar decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile, iar nu direct dispoziția obligatorie.

În consecință, în raport cu calitatea de autoritate publică centrală pe care legea o atribuie Ministerului Finanțelor Publice, emitentul deciziei de soluționare a plângerii prealabile împotriva dispoziției obligatorii nr. x/26.02.2018, emise de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj, competența materială revine curții de apel prin secția de contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Din punct de vedere teritorial, competența aparține Curții de Apel București, în condițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În condițiile în care necompetența tribunalului este de ordine publică, conform art. 129 alin. (2) pct. 2 noul C. proc. civ., Tribunalul a admis excepția de necompetență materială și potrivit art. 132 alin. (3) noul C. proc. civ., a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 31.07.2019 sub numărul 22961/3/2018.

Prin sentința civilă nr. 587 din data de 14.10.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei formulate de reclamanta REGIA NAȚIONALĂ A PĂDURILOR - DIRECȚIA DE CREȘTERE, EXPLOATARE ȘI AMELIORARE A CABALINELOR, în contradictoriu cu pârâții AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, DIRECȚIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANȚELOR PUBLICE CLUJ și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că potrivit art. 10 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

"(3) Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale".

Prin Dispoziția obligatorie nr. x/26.02.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj - Inspecție fiscală, Serviciul Inspecție Economico-Financiară s-a dispus respingerea la avizare a deconturilor justificative depuse pentru sumele solicitate de la bugetul general consolidat reprezentând cheltuieli pentru întreținerea cabalinelor din categoria Herghelia Națională, pentru perioade aferente exercițiilor financiare 2012 și 2013 în sumă de 581.083,03 RON.

Împotriva acestei dispoziții, reclamanta a formulat plângere prealabilă care a fost soluționată de Ministerul Finanțelor Publice prin Decizia nr. 49/P/20.06.2018

Curtea a reținut în cauză incidența O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare care la art. 23 prevede că "(1) Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (2) Soluționarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii se face de către Ministerul Finanțelor Publice. Ministrul finanțelor publice, prin ordin, poate stabili și în sarcina direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București competența de soluționare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispozițiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz" precum și a H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiar, care la art. 33 alin. (1) din Anexa 1 - Norme metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare prevede că "Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în condițiile și în termenele prevăzute la art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004".

Art. 41 alin. (1) din aceleași Norme metodologice prevăd că pentru soluționarea plângerii prealabile, se emite o decizie, iar art. 45 din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare stabilesc că "Decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii."

Curtea a apreciat că, în prezenta cauză, competența de soluționare se stabilește în funcție de criteriul rangului autorității emitente a actului contestat, întrucât Dispoziția obligatorie x/26.02.2018 nu au ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora. Ori, de esența litigiului dedus judecății este contestarea unui act emis de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj.

Împrejurarea că reclamanta înțelege să se judece și în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice nu este suficientă pentru a modifica competența materială de soluționare a cauzei, cât timp acest pârât nu a emis un act administrativ de natură a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, ci doar un act de soluționare a unei plângeri prealabile obligatorii, având ca unic efect menținerea actului administrativ inițial, emis de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj.

Cererea cu care instanța a fost învestită nu intră sub incidența art. 281 Codul de procedură fiscală întrucât acest articol se aplică în cazul deciziilor de soluționare a contestațiilor administrative formulate împotriva titlurilor de creanță și împotriva altor acte administrative fiscale, or, în cauză nu s-a emis vreun titlu de creanță, ci s-au respins deconturile depuse pentru sume solicitate de la bugetul general consolidat, fiind aplicabile dispozițiile speciale ale Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012.

Determinant este actul principal, care produce efecte juridice prin el însuși, de sine stătător, în speță, acesta fiind Dispoziția obligatorie nr. x/26.02.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj. Actul emis de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în soluționarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva respingerii de la avizare a deconturilor justificative de cheltuieli de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj nu reprezintă decât consecința parcurgerii procedurii prealabile anume prevăzute de 33 alin. (1) din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, astfel încât verificarea legalității acestor acte este de competența aceleiași instanțe care va statua asupra legalității actelor primare contestate.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, obiectul cererii deduse judecății, în raport de care între cele două instanțe s-a ivit prezentul conflict negativ de competență, constă în anularea Scrisorii nr. CJR-IEF x/26.02.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca și a Scrisorii nr. 460292/21.06.2018 de soluționare a contestației și obligarea pârâtei la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie 2012 - decembrie 2012 și mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Beclean.

Prin Dispoziția obligatorie nr. x/26.02.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj - Inspecție fiscală, Serviciul Inspecție Economico-Financiară s-a dispus respingerea la avizare a deconturilor justificative depuse pentru sumele solicitate de la bugetul general consolidat reprezentând cheltuieli pentru întreținerea cabalinelor din categoria Herghelia Națională, pentru perioade aferente exercițiilor financiare 2012 și 2013 în sumă de 581.083,03 RON.

Prin Decizia nr. 49/P/20.06.2018 emisă de Ministerul Finanțelor Publice s-a respins ca neîntemeiată plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. x/26.02.2018.

Potrivit dispozițiilor art. 23 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare:

"(1) Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Soluționarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii se face de către Ministerul Finanțelor Publice. Ministrul finanțelor publice, prin ordin, poate stabili și în sarcina direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București competența de soluționare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispozițiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz".

Potrivit dispozițiilor art. 33 alin. (1) din Anexa 1 a H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiar "Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în condițiile și în termenele prevăzute la art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004".

Art. 41 alin. (1) din aceleași Norme metodologice prevăd că pentru soluționarea plângerii prealabile, se emite o decizie, iar art. 45 din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare stabilesc că "Decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii."

Sub acest aspect se au în vedere dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările intrevenite inclusiv prin legea 212/2018 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluționează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.0000 RON, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Pentru stabilirea competenței materiale, prevederile legale aflate în discuție instituie două criterii: cel al rangului autorității care emite sau, după caz, încheie actul administrativ dedus judecății, în sistemul organelor administrației publice și, respectiv, criteriul valoric.

În cauza de față este aplicabil criteriul rangului autorității emitente a actului administrativ contestat.

Or, actul obiectul acțiunii cu care societatea reclamantă poate să învestească instanța de contencios administrativ este reprezentat de Dispoziția obligatorie x/26.02.2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj - autoritate publică regională, în raport de care competența materială de soluționare a prezentei cauze aparține tribunalului.

Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în vigoare la data sesizării instanței de contencios administrativ "Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale."

În raport de aceste dispoziții, Înalta Curte constată că în mod corect reclamanta s-a adresat Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal în vederea soluționării cererii deduse judecății.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Regia Națională a Pădurilor - Direcția de Creștere, Exploatare și Ameliorare a Cabalinelor, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Ministerul Finanțelor Publice, în favoarea Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.