ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1/2022

Ședința publică din data de 3 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.12.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul National pentru Situații de Urgență, anularea în parte a Hotărârii C.N.S.U. nr. 113/10.12.2021, respectiv a art. 1 punctul 5, suspendarea executării Hotărârii C.N.S.U. nr. 113/2021 până la soluționarea prezentei cauze în baza art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin decizia civilă nr. 1995 din data de 22 decembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

A admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării H.C.N.S.U. nr. 113/2021 și a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privind suspendarea executării H.C.N.S.U. nr. 113/2021.

A respins, în rest, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva deciziei civile nr. 1995 din data de 22 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocând faptul că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de drept material incidente speței.

Calea de atac exercitată vizează exclusiv soluția pronunțată asupra fondului cauzei, nefiind formulate critici cu privire la soluția de respingere a cererii de suspendare a executării, ca inadmisibilă.

În susținerea motivului de casare invocat, recurentul-reclamant A. arată că orice măsură dispusă în perioada stării de alertă trebuie instituită în limitele permise de art. 53 din Constituția României, conform căruia:

"(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o. să fie aplicată în mod nediscriminatoriu si fără a aduce atingere existentei dreptului sau a libertății."

Arată recurentul că, potrivit prevederilor constituționale citate, trei condiții cumulative trebuie respectate pentru ca drepturile persoanelor să poată fi restrânse în condiții legalmente corecte, în contextul stării de alertă, respectiv:

- ingerința trebuie să fie prevăzută de lege;

- ingerința trebuie să urmărească un scop legitim;

- ingerința trebuie să fie necesară și proporțională într-o societate democratică.

Raportat la dispozițiile legale invocate, apreciază recurentul că instanța de fond, în mod greșit, a reținut faptul că cerința suplimentară unei persoane vaccinate a testului RT-PCR cu maximum 48 de ore anterior intrării în țară este necesară și proporțională pentru protecția sănătății publice, ca răspuns la răspândirea rapidă a noii variante a virusului, OMICRON, fără a analiza în ce măsură sunt afectate drepturile reclamantului de această restrângere.

Mai susține recurentul-reclamant că prima instanță trebuia să aibă în vedere situația, potrivit căreia, călătorește într-o țară care nu se află totuși pe continentul african, de unde provine varianta Omicron, ci se află pe teritoriul Asiei, în zona verde, cu o incidență de 1,1 la 1000 de locuitori, dar și faptul că este vaccinat.

În acest context, apreciază recurentul că menținerea măsurii respective, care îi restrânge dreptul fundamental la liberă circulație, prevăzut de art. 25 din Constituția României, este abuzivă și contravine în mod flagrant art. 53 din Constituție, măsura nefiind nici proporțională, nici necesară, raportat la situația concretă din acest moment.

În final, recurentul-reclamant susține faptul că nu există niciun raționament logic pentru care, o persoană vaccinată care vine dintr-o zonă roșie a Uniunii Europene nu are obligația de a prezenta un test negativ la îmbarcare, însă cea care sosește dintr-o zonă verde dintr-un stat terț are aceasta obligație, iar faptul că România este stat UE și are obligația aplicării legislației comunitare, în speță a Directivei 2004/38/CE, nu reprezintă un argument suficient, având în vedere că există state în Uniunea Europeană care impun condiția prezentării unui test negativ sau a carantinei persoanelor vaccinate care vin dintr-un alt stat membru, indiferent de dispozițiile Directivei menționate.

1.4. Apărările formulate

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică, reiterând argumentele aduse în sprijinul apărărilor formulate în fața instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor formulate, raportate la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum și la dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele prezentate în cele ce urmează.

Argumente de fapt și de drept

Demersul judiciar al reclamantului A. urmărește anularea parțială a unui act administrativ cu caracter normativ, reprezentat de H.C.N.S.U. nr. 113/2021, prin înlăturarea din conținutul acestuia a dispozițiilor art. 1 punctul 5, potrivit cărora, se instituie măsura carantinei cu o durată de 10 zile și pentru persoanele vaccinate care sosesc pe teritoriul României din state terțe, dacă nu prezintă la intrarea în țară rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecția cu virusul SARS - Cov-2, efectuat cu cel mult 48 de ore înaintea îmbarcării, respectiv intrării pe teritoriul național.

Astfel cum reiese din conținutul cererii de chemare în judecată, recurentul-reclamant a înțeles să își întemeieze pretențiile deduse judecății pe argumente de fapt și de drept referitoare la modul în care autoritatea publică pârâtă și-a exercitat puterea discreționară în emiterea actului administrativ contestat, susținând, în esență, că nu există o justificare rezonabilă în contextul condițiilor pandemice constatate oficial la acel moment de organismele socio-economice și politice cu atribuții speciale acordate în acest sens.

Înalta Curte reține că recurentul-reclamant invocă încălcarea de către autoritatea publică intimată a unor drepturi și principii constituționale, afirmate prin art. 25 și art. 53 din Constituția României, fără a se raporta la dispozițiile cuprinse în Legea nr. 136/2020, în temeiul cărora a fost emisă HCNSU nr. 113/2021.

În acest context, Înalta Curte, constată că, astfel cum, în mod corect, a procedat și instanța de fond, legalitatea și temeinicia actului administrativ normativ, a cărui anulare se solicită, trebuie analizată prin prisma marjei de apreciere pe care autoritatea publică a avut-o în vedere, pentru a constata oportunitatea emiterii hotărârii respective, în vederea atingerii scopului legii în executarea căreia a fost emisă.

Prin urmare, chestiunea de drept dedusă judecății prin cererea introductivă și a cărei dezlegare, dată de prima instanță, face obiectul prezentului control judiciar, constă în a stabili dacă autoritatea publică emitentă a acționat discreționar, cu exces de putere, atunci când a apreciat oportun să stabilească noi restricții de circulație a persoanelor înafara teritoriului național, în contextul răspândirii noii tulpini a virusului SARS-cov 2, denumită Omicron.

Analiza oportunității emiterii unui act administrativ, privită ca dimensiune a legalității acestuia, trebuie făcută prin raportare la puterea discreționară a autorității publice de a avea libera apreciere între alegerea unor soluții posibile și pe care le consideră eficiente pentru satisfacerea interesului public general și realizarea scopului legii.

În acest sens, Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ se poate pronunța asupra legalității unui act administrativ și prin prisma aspectelor de oportunitate, în funcție de anumite criterii de referință specifice, rezultate din susținerile părților și din probatoriul administrat în cauză.

Pe de altă parte, instanța de contencios administrativ poate interveni în dreptul de apreciere al autorității publice, doar sub aspectul limitării puterii discreționare atunci când se demonstrează, de către persoana interesată, că aceasta a fost uzitată abuziv, fără justificare legală.

În contextul acestor considerații de ordin teoretic, Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat cauza în limitele învestirii sale, analizând acțiunea reclamantului prin raportare la cele două critici de nelegalitate, motivate însă prin argumente vizând oportunitatea, respectiv, că "nu există studii științifice și date sau un raționament logic" care să justifice emiterea actului administrativ și că "nu există o justificare obiectivă rezonabilă pentru diferența de tratament" aplicată între persoanele vaccinate care vin din state membre UE și persoanele vaccinate care vin din state nemembre.

Însușindu-și raționamentul juridic expus de instanța de fond în hotărârea pronunțată, pe care îl apreciază legal și temeinic, Înalta Curte adaugă argumentul că ceea ce trebuie avut în vedere cu prioritate în speța de față, este faptul că pe teritoriul național dar și pe cel al altor state membre UE sau terțe este instituită starea de alertă, situație în care și marja de apreciere a instituțiilor publice cu putere de decizie, atunci când instituie măsuri necesare protejării sănătații cetățenilor săi și, indirect ai altor state, este mult mai largă.

În contextul în care, situația domeniului medical este în continuă schimbare, marja de apreciere trebuie să se raporteze la condițiile actuale și la tendințele și reglementările europene.

Așadar, oportunitatea luării acestor măsuri restrictive derivă și din acțiunea altor organisme implicate, atât la nivel național (Institutul Național de Sănătate Publică), dar și internațional (Comisia Europeană, Centrul Europena de Prevenire și Control al Bolilor, Organizația Mondială a Sănătății, etc.), informațiile furnizate și indicațiile date de acestea reprezentând justificarea obiectivă a emiterii unor acte administrative de natura celui contestat în prezenta cauză.

Înalta Curte constată, de asemenea, că și aspectul vizând tratamentul juridic diferențiat acordat persoanelor vaccinate care sosesc în România din state terțe, a fost corect tranșat de instanța de fond, în raport de faptul că în dreptul intern este direct aplicabilă Directiva nr. 2004/38/CE privind dreptul de circulație și de ședere pe teritoriul UE pentru cetățenii UE și familiile lor, precum și Regulamentul (UE) 2021/1953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19.

Totodată, nu se poate reține o identitate de situație, în condițiile în care, regulile de călătorie înafara teritoriului României au fost reglementate diferit între statele membre și statele terțe și înaintea contextului epidemiologic actual, în temeiul implementării Directivei nr. 2004/38/CE după aderarea României la UE.

În altă ordine de idei, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat, pentru prima oară, în cererea de recurs, încălcarea principiilor constituționale stabilite de art. 53 din Constituția României privitor la restrângerea unor drepturi sau libertăți, susținând că i-a fost restrâns și i s-a adus atingere dreptului său la liberă circulație prevăzut de art. 25 din legea constituțională.

Instanța de control judiciar nu poate reține această afirmație ca reprezentând o veritabilă critică de nelegalitate a hotărârii recurate. Astfel, pe de o parte, instanța de fond nu putea să încalce, cu ocazia actului de justiție înfăptuit, dispozițiile art. 25 și pe cele ale art. 53 din Constituția României, deoarece rolul instanței judecătorești este acela de a verifica legalitatea actului administrativ care formează obiectul acțiunii acțiunii, în limitele învestirii trasate de reclamant, și nu de a stabili drepturi și libertăți fundamentale, protejate constituțional, iar, pe de altă parte, încălcarea prin HCNSU nr. 113/2021 a acestor prevederi constituționale trebuia invocată în fața instanței de fond, ca aspect de nelegalitate a actului atacat, reclamantul neprocedând în acest mod.

Având în vedere că instanța de control judiciar nu poate aprecia legalitatea sentinței pronunțate de instanța de fond, prin prisma unor aspecte și argumente, care nu au fost dezvoltate prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că analiza acestei critici excedează limitelor procedurale, în care se poate soluționa prezenta cale de atac.

În ceea ce privește critica de nelegalitate referitoare la faptul că instanța de fond nu a analizat în ce măsură sunt afectate, în concret, drepturile recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că din considerentele sentinței recurate rezultă că judecătorul a apreciat că interesul privat al reclamantului de a călători cu familia în vacanță, nu poate să primeze interesului public pe care autoritatea publică este datoare să îl protejeze în contextul epidemiologic actual și anume, acela legat de sănătatea populației României.

De altfel, necesitatea și proporționalitatea măsurii impuse prin art. 1 punctul 5 din HCNSU nr. 113/2021, în contextul protecției sănătății publice, ca răspuns la răspândirea noii variante Omicron a virusului, se încadrează în limitele marjei de apreciere a autorității publice cu atribuții de reglementare în domeniul medical, de această protecție beneficiind inclusiv recurentul-reclamant și membrii familiei sale.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportate la cele ale art. 15 punctul 19 din Legea nr. 136/2020, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva deciziei civile nr. 1995 din data de 22 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 3 ianuarie 2022.