ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 803/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Botoșani: i. anularea Ordinului ANOFM nr. 23 din data de 19.01.2022, prin intermediul căruia postul de șef serviciu grad profesional II - Analiza Pieței Muncii și Economie Socială, ID x, din cadrul AJOFM Botoșani a fost desființat în mod nelegal; ii. anularea tuturor actelor administrative subsecvente emise în vederea punerii în executare a Ordinului 23/2022, respectiv Decizia nr. 87/26.04.2022 de eliberare din funcția publică de șef serviciu Analiza Pieței Muncii și Economie Socială, grad II, gradația 5, ID x și Decizia nr. 88/26.04.2022 de numire în funcția publică de execuție de consilier, clasa I, gradația 5, ID 55407 în cadrul AJOFM Botoșani; iii. reintegrarea în muncă de către AJOFM Botoșani în cadrul postului menționat la pct. I de mai sus, ca urmare a anulării Ordinului 23/2022 prin care s-a aprobat structura organizatorică a AJOFM Botoșani și postul pe care îl ocupa a fost desființat; iv. despăgubiri pentru repararea prejudiciului material și moral cauzat reclamantei, constând în o diferență de salariu exprimată în RON între salariul net aferent postului pe care îl ocupa și postul pe care a fost integrată în muncă, diferență calculată începând cu data de 01.05.2022 și până la data reintegrării efective pe postul ocupat/sau data rămânerii definitive a hotărârii ce se va pronunța în prezenta cauză, precum și daune morale în valoare de 10.000 RON; v. obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată. 1.

Prin încheierea de ședință din data de 21.09.2022, Curtea de Apel Suceava a dispus disjungerea capetelor II, III și IV de cerere, care au format obiectul unui dosar nou înregistrat pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2022. Totodată, prin aceeași încheiere s-a constatat că instanța rămâne învestită în prezenta cauză cu două capete de cerere, formulate în contradictoriu cu ANOFM, respectiv: i. anularea Ordinului ANOFM nr. 23 din data de 19.01.2022, prin intermediul căruia postul de șef serviciu grad profesional II - Analiza Pieței Muncii și Economie Socială, ID x, din cadrul AJOFM Botoșani a fost desființat; ii. despăgubiri pentru repararea prejudiciului material și moral cauzat reclamantei, constând în o diferență de salariu exprimată în RON între salariul net aferent postului pe care îl ocupa și postul pe care a fost integrată în muncă, diferență calculată începând cu data de 01.05.2022 și până la data reintegrării efective pe postul ocupat/sau data rămânerii definitive a hotărârii ce se va pronunța în prezenta cauză, precum și daune morale în valoare de 10.000 RON cauzate de desființarea intempestivă, fără temei legal și fără o motivare corespunzătoare, precum și prejudiciul moral cauzat de schimbarea locului de muncă după mai bine de 12 ani, cu un post inferior. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 107 din data de 19 octombrie 2022, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, a anulat Ordinul nr. 23/19.01.2022 al presedintelui ANOFM și a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata unor despăgubiri pentru repararea prejudiciului material și moral cauzat reclamantei, obligând pârâta la plata sumei de 5050 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, prin care, invocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii în contencios administrativ promovată de reclamantă. În motivarea recursului, arată că sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor care reglementează organizarea și funcționarea ANOFM. Prin Ordinul atacat nu s-a modificat conținutul Regulamentului de organizare și funcționare al AJOFM Botoșani, ci structura organizatorică a acestei agenții, la propunerea motivată transmisă de AJOFM Botoșani prin adresa nr. x/15.11.2021, înregistrată la ANOFM sub nr. x/17.11.2021. Structura organizatorică aprobată prin Ordinul atacat este în concordanță cu "Organigrama-cadru pentru agențiile județene pentru ocuparea forței de muncă" aprobată prin Hotărârea Consiliului de administrație al ANOFM nr. 18/21.10.2015, în vigoare la data emiterii ordinului. Astfel cum este prevăzut expres în organigrama-cadru menționată, structurile funcționale cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială pot funcționa ca serviciu/birou/compartiment, iar în situația în care nu se pot constitui compartimente distincte, atribuțiile vor fi preluate în cadrul altor structuri funcționale. Inițial, în cadrul structurii organizatorice a AJOFM Botoșani, aprobată prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 569/27.11.2015, structura funcțională cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială din cadrul AJOFM Botoșani a fost prevăzută a funcționa la nivel de serviciu. În cadrul structurii organizatorice aprobată prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 23/19.01.2022, structura funcțională cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială a fost prevăzută a funcționa la nivel de compartiment. Astfel cum se poate constata, structura funcțională menționată nu a fost desființată, astfel cum în mod eronat a reținut instanța de fond, ci se regăsește în continuare în structura organizatorică a AJOFM Botoșani, aprobată prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 23/19.01.2022, prin care s-a stabilit ca aceasta să funcționeze la nivel de compartiment. Acest demers nu impunea, astfel cum a reținut instanța de fond, cu aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 202/2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă și ale Statutului Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, aprobat prin H.G. nr. 1610/2006, aprobarea Consiliului de Administrație al ANOFM, în contextul în care, potrivit Hotărârii Consiliului de administrație al ANOFM nr. 18/21.10.2015, această structură funcțională poate funcționa la nivel de serviciu, birou sau compartiment, iar prerogativa aprobării organizării fiecăreia dintre agențiile pentru ocuparea forței de muncă județene și a municipiului București aparține președintelui ANOFM, în calitate de ordonator principal de credite. Astfel, în temeiul art. 22 alin. (1) lit. g) și alin. (3) din Legea nr. 202/2006, președintele ANOFM aprobă, la propunerea conducătorilor fiecărei agenții pentru ocuparea forței de muncă județene și a municipiului București, efectuată cu respectarea tuturor dispozițiilor incidente și cu încadrarea în numărul de posturi și în bugetul aprobate potrivit legii, structurile organizatorice ale acestor agenții. Așadar, câtă vreme structura funcțională cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială nu a fost "desființată", stabilirea funcționării acesteia ca serviciu, birou sau compartiment nu impunea aprobarea Consiliului de Administrație al ANOFM. În acest context, sunt nelegale și neîntemeiate reținerile instanței de fond potrivit cărora "desființarea" serviciului putea fi efectuată, respectând principiul simetriei, numai printr-o hotărâre a Consiliului de Administrație al ANOFM, motiv pentru care a apreciat că prin emiterea Ordinului nr. 23/19.01.2022 a fost încălcată și ierarhia actelor juridice administrative. Și aprobarea prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 569/27.11.2015 a funcționării la nivel de serviciu a structurii funcționale cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială din cadrul AJOFM Botoșani a avut la bază Hotărârea Consiliului de administrație al ANOFM nr. 18/21.10.2015, prin care a fost aprobată "organigrama-cadru pentru agențiile județene pentru ocuparea forței de muncă", iar nu o altă hotărâre. Ca atare, hotărârea invocată a fost avută în vedere și la emiterea Ordinului atacat, fiind astfel respectat principiul ierarhiei actelor juridice administrative. Nu în ultimul rând, dispozițiile art. 23 alin. (1) și (2) din Statutul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, aprobat prin H.G. nr. 1610/2006, avute în vedere de către instanța de fond, nu sunt aplicabile situației deduse judecății, având în vedere că nu a avut loc desființarea structurii funcționale cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială. În ce privește cheltuielile de judecată acordate, recurenta-pârâtă arată că, în conformitate cu prevederile exprese ale art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, instituțiile publice sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Mutatis mutandis, același raționament obligă ca instituțiile publice, din categoria cărora face parte și ANOFM, sa fie scutite și de la plata cheltuielilor de judecată, fiind aplicabil principiul de drept "unde se aplică același raționament, se aplică aceeași soluție" . De asemenea, apreciază că suma acordată de instanța de fond cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocat, este nepotrivit de mare față de activitatea îndeplinită de apărătorul părții adverse.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-pârâtă, ca nefondat, cu obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs. În motivare arată că, prin Ordinul 23/19.01.2022, președintele ANOFM în mod nelegal, cu nerespectarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare aprobat de către Consiliul de Administrație al ANOFM conform Hotărârii nr. 17 din 18.12.2017, a desființat postul de șef serviciu Analiza pieței muncii și economie socială, intervenție ce a condus la modificarea Regulamentului de organizare și funcționare AJOFM Botoșani. Potrivit art. 22 din Legea nr. 202/2006, președintele ANOFM aprobă structurile organizatorice teritoriale, nu le compune, la propunerea fiecărei agenții teritoriale spre aprobare, propunere elaborată cu respectarea structurii organizatorice-cadru. Competența președintelui ANOFM este de a verifica conformitatea acestor regulamente întocmite de agențiile teritoriale cu regulamentul-cadrul aprobat de către Consiliul de administrație ANOFM, având o atribuție cu caracter executiv, ducând la îndeplinire deciziile aprobate de către Consiliul de Administrație ANOFM. Pentru aceste motive, prin sentința atacată a fost constatată o încălcare a competențelor legale ale președintelui ANOFM, precum și încălcarea principiului ierarhiei actelor normative. Regulamentul de organizare și funcționare AJOFM Botoșani, precum și Regulamentul-cadru de organizare și funcționare emis de Consiliul de administrație ANOFM cuprind în mod expres funcția deținută de reclamantă: "Biroul/Serviciul Analiza pieței muncii și Economie Socială este coordonat de un șef serviciu/șef birou". Mecanismul de elaborare a regulamentului-cadru și a structurii organizatorice-cadru este identic. Conform art. 18 si art. 22 din Legea nr. 202/2006, președintele ANOFM nu avea dreptul să intervină nici asupra regulamentului de organizare și funcționare, nici asupra structurii organizatorice, ci avea exclusiv atribuția de a aproba/respinge propunerile de regulamente/structuri care se află sau nu în concordanță cu cele elaborate de Consiliului de Administrație ANOFM. Prin adresa nr. x/15.11.2021 emisă de AJOFM Botoșani (pe care recurenta- pârâtă o invocă în cadrul recursului drept temei al ordinului) nu se solicită aprobarea unei noi structuri organizatorice, astfel cum prevede Legea nr. 202/2006 - aprobarea structurii organizatorice se face la solicitarea agențiilor teritoriale pentru ocuparea forței de muncă, ci s-a solicitat în mod expres desființarea Serviciului Analiza Pieței Muncii și Economie Socială și implicit a postului de șef serviciu, acțiune care contravine regulamentului-cadru și structurii organizatorice-cadru. Chiar și în eventualitatea în care s-ar considera că ordinul anulat este emis în vederea aprobării structurii organizatorice AJOFM Botoșani, actul rămâne în contradicție cu Regulamentul-cadru aprobat prin Hotărârea Consiliului de administrație nr. 17 din 18.12.2017, unde este prevăzut expres Serviciul/Biroul Analiza pieței muncii și economie socială, coordonat de un șef serviciu. Or, acest regulament-cadru ar fi trebuit modificat înainte de desființarea postului prin ordinul președintelui, astfel încât acesta să nu intre în contradicție cu prevederile unui act administrativ emanând de la un organ administrativ cu competențe superioare, și anume Consiliul de Administrație. Pe de altă parte, reorganizarea nu s-a întâmplat în mod efectiv, deoarece recurenta-pârâtă nu a depus la dosarul cauzei niciun document (de exemplu, noul regulament de organizare și funcționare) din care să reiasă existența unei alte forme a acestui serviciu sau post în cadrul AJOFM Botoșani. În fine, dacă această reorganizare ar fi fost efectivă, trebuia să fie temeinic justificată conform prev. art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Reorganizarea instituțiilor publice se realizează ca urmare a unei nevoi operaționale și orice act emis de autoritățile publice trebuie să fie motivat. Or, prin Ordinul nr. 23/19.01.2022 s-a decis în mod nejustificat/nemotivat desființarea Serviciului Analiza Pieței si Economie Socială și transformarea acestuia în birou sau compartiment, pentru a o înlătura pe reclamantă din funcția pe care o ocupa. Mai mult decât atât, în eventualitatea unei reorganizări, reclamanta ar fi trebuit să fie numită într-o nouă funcție sau, după caz, în compartimentele rezultate conform art. 518 alin. (1) din Codul administrativ, ceea ce nu s-a întâmplat. Cât privește solicitarea de cenzurare a cheltuielilor de judecată, aceasta este: (i) inadmisibilă în acest stadiu procesual, (ii) netemeinică în raport cu obiectul prev. art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013 care reglementează modalitatea de calcul și de percepere a taxelor judiciare de timbru (reprezentând doar o parte din totalitatea cheltuielilor de judecată) și, în subsidiar, (iii) neîntemeiată, având în vedere cheltuielile cu deplasările și serviciile juridice prestate conform raportului de activitate anexat cererii de acordare a cheltuielilor de judecată.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 13 februarie 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 14 februarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă este nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-pârâtă arată că prin Ordinul atacat nu s-a modificat conținutul Regulamentului de organizare și funcționare al AJOFM Botoșani, ci structura organizatorică a acestei agenții, la propunerea motivată, transmisă de AJOFM Botoșani prin adresa nr. x/15.11.2021 și că noua structură organizatorică, aprobată prin Ordinul atacat, este în concordanță cu organigrama-cadru pentru agențiile județene aprobată prin Hotărârea Consiliului de administrație al ANOFM nr. 18/2015, în vigoare la data emiterii ordinului. Înalta Curte constată că în organigrama-cadru menționată structurile funcționale cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială din cadrul agențiilor județene sunt prevăzute a funcționa ca servicii, iar în art. 2 al Regulamentului de organizare și funcționare al ANOFM și al agențiilor județene, adoptat prin Hotărârea Consiliului de Administrație al ANOFM nr. 17/2017 se prevede că structurile organizatorice ale agențiilor teritoriale, elaborate pe baza structurii organizatorice cadru, se aprobă de Consiliul de Administrație al ANOFM. De asemenea, se statuează că numai cu aprobarea Consiliului de Administrație al ANOFM, prin ordin al președintelui ANOFM, în cadrul structurilor organizatorice ale agențiilor teritoriale, în funcție de necesități, pot fi organizate servicii, birouri și compartimente, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege. În același sens dispun și prevederile art. 23 alin. (1) din Statutul ANOFM, aprobat prin H.G. nr. 1610/2006. Prin urmare, ținând seama că prin Ordinul atacat s-a modificat structura organizatorică a AJOFM Botoșani, în sensul desființării serviciului Analiza pieței muncii și economie socială (și implicit a funcției de șef serviciu), cu înființarea unui compartiment cu aceleași atribuții, în mod corect instanța de fond a stabilit că modificarea antereferită nu putea avea loc prin ordinul președintelui ANOFM, fără aprobarea Consiliului de administrație al ANOFM, aprobare care este prevăzută atât de Statutul ANOFM, cât și de Regulamentul de organizare și funcționare al ANOFM. Recurenta-pârâtă arată că structura putea funcționa, conform Regulamentului antemenționat, atât ca serviciu, cât și ca birou sau compartiment și că, în situația în care nu se pot constitui compartimente distincte, atribuțiile sunt preluate de alte structuri funcționale. Însă, aceasta nu este o critică pertinentă la adresa sentinței atacate cu recurs întrucât instanța de fond nu a constatat că structura nu ar fi putut funcționa altfel decât ca serviciu, ci a constatat că nu intra în atribuțiile președintelui ANOFM să hotărască modificarea structurii organizatorice a agenției județene, fiind necesară aprobarea Consiliului de Administrație, conform Statutului și Regulamentului de organizare și funcționare al ANOFM. Ca atare, dacă în cadrul structurii organizatorice a AJOFM Botoșani, aprobată prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 569/27.11.2015, în conformitate cu Hotărârea CA al ANOFM nr. 18/2015, structura funcțională cu atribuții privind analiza pieței muncii și economie socială din cadrul acestei agenții județene a fost prevăzută a funcționa la nivel de serviciu, în cadrul structurii organizatorice aprobate prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 23/19.01.2022, respectiva structură funcțională nu putea fi prevăzută a funcționa la nivel de compartiment, în lipsa unei aprobări a CA al ANOFM. Astfel, nu pot fi primite criticile recurentei-pârâte, instanța de fond reținând cu aplicarea corectă a art. 22 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 202/2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă și a art. 23 din Statutul aprobat prin H.G. nr. 1610/2006, că era necesară aprobarea CA al ANOFM. Deși recurenta susține că, potrivit Hotărârii CA al ANOFM nr. 18/21.10.2015, structura menționată putea funcționa atât la nivel de serviciu, cât și la nivel de birou sau compartiment, în același timp, recunoaște că organigrama-cadru stabilea funcționarea respectivei structuri în cadrul AJOFM Botoșani la nivel de serviciu și că modificarea/transformarea în compartiment a survenit prin Ordinul atacat, fără aprobarea CA al ANOFM. În aceste condiții, date fiind dispozițiile Statutului și Regulamentului de organizare și funcționare al ANOFM anterior citate, nu se poate reține că prerogativa dispunerii unei astfel de modificări aparține președintelui ANOFM, în calitate de ordonator principal de credite. Într-un astfel de context, rămân nerelevante motivele pentru care s-a dispus modificarea organizatorică (și anume, pentru conformarea cu dispozițiile art. 391 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ), așa cum nerelevant este și Regulamentul de organizare și funcționare al AJOFM Botoșani, adoptat ulterior emiterii Ordinului nr. 23/19.01.2022, respectiv prin Ordinul președintelui ANOFM nr. 45/9.02.2021. În ce privește cheltuielile de judecată acordate, recurenta-pârâtă arată nefondat că scutirea de plata taxei de timbru în temeiul art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013 a unei instituții publice ar îndreptăți-o pe aceasta și la scutirea de plata cheltuielilor de judecată. Un astfel de raționament este greșit și lipsit de temei legal. Instanța de fond în mod corect a aplicat dispozițiile art. 451 și 453 din C. proc. civ., obligând pârâta, ca parte care a pierdut procesul, la plata cheltuielilor de judecată constând în taxa de timbru achitată pentru judecarea cererii și onorariul avocațial. De asemenea, critica potrivit căreia suma acordată de instanța de fond cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu de avocat ar fi nepotrivit de mare față de activitatea îndeplinită de apărătorul părții reclamante este inadmisibilă în recurs, astfel cum s-a statuat prin decizia nr. 3/2020 pronunțată de ÎCCJ în recurs în interesul legii. Pentru toate aceste motive, constatând că sunt nefondate criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul pârâtei. În temeiul art. 451 alin. (1) și 453 alin. (1) din C. proc. civ., va obliga recurenta-pârâtă la plata către intimata-reclamantă a sumei de 2500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariul apărătorului.