ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 388/2024

Ședința publică din data de 25 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a formulat contestație împotriva Deciziei nr. 286/22.09.2021 a Consiliului Național al Audiovizualului, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea acestei decizii și exonerarea reclamantei de sancțiunea amenzii în cuantum de 5.000 RON, dispusă prin actul administrativ contestat.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 967 din 24 mai 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, reclamanta S.C. A. S.A. a formulat recurs, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea contestației formulată împotriva Deciziei nr. 286/22.09.2021, anularea acestei decizii și exonerarea sa de la plata amenzii în cuantum de 5.000 RON ori, în subsidiar, înlocuirea amenzii cu somația publică.

Printr-o primă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că instanța în mod greșit nu a soluționat contestația cu privire la motivele de nulitate reprezentate de greșita aplicare în cadrul deciziei atacate a prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001.

În acest sens, a arătat că prin întâmpinarea depusă la dosarul de primă instanță, pârâtul CNA a susținut că este de acord cu criticile reclamantei din cadrul plângerii prealabile referitoare la nemotivarea deciziei de sancționare, cu privire la încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001, însă aceste critici nu sunt aplicabile în speță, întrucat sancțiunea a fost dispusă exclusiv pentru încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. b) din Decizia CNA nr. 220/2001, nu și pentru cele de la lit. a).

Instanța de fond a achiesat la susținerea pârâtului și a respins motivele din contestație reținând că, în realitate, temeiul legal al contravenției reținute este art. 64 alin. (1) lit. b), pentru care s-a indicat motivarea, nu și lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001.

Recurenta-reclamantă afirmă că soluția pronunțată de instanța este greșită. Contrar celor reținute în sentință și celor invocate de către pârât prin întâmpinare, sancțiunea dispusă prin Decizia nr. 286/22.09.2021 a fost aplicată și pentru încălcarea art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001, nu doar pentru încălcarea lit. b).

A arătat că își întemeiază această susținere nu doar pe faptul că lit. a) din cadrul art. 65 alin. (1) este în mod repetat enunțată în cadrul deciziei de sanționare (atât la pag. 3 paragraful 1, cât și în dispozitivul decizie) dar mai ales pe faptul că însuși conținutul lit. a) este enunțat expres în cadrul deciziei de sancționare ca fiind constatat drept încălcat.

Redând paragraful 2 din decizie (pag. 3), recurenta-reclamantă afirmă că sintagma "radiodifuzorul nu a asigurat o distincție clară între fapte și opinii" este exact ipoteza reglementată de lit. a) din cadrul art. 65 alin. (1):

"a) asigurarea unei distincții clare între fapte și opinii".

Prin urmare, CNA a constatat în decizie și încălcarea art. 64 alin. (1) lit. a) și a) aplicat sancțiunea întemeiat și pe acest motiv (contrar susținerii eronate din întâmpinare), iar instanța în mod greșit nu a analizat apărările reclamantei referitoare la acest aspect.

În opinia recurentei-reclamante, chestiunea prezintă importanță în cauză deoarece însuși CNA recunoaște prin întâmpinare că decizia nu conține o motivare cu privire la constatarea și sancționarea încălcării lit. a) a art. 64 alin. (1), iar instanța a indicat expres că, întrucât nu a analizat apărările reclamantei cu privire la nemotivarea sancționării în temeiul lit. a), nu a analizat nici incidența deciziilor CEDO pe care le-a invocat și care întemeiau criticile sale atât cu privire la lit. a) cât și cu privire la lit. b).

Prin urmare, față de refuzul expres menționat în sentința de soluționare a apărărilor reclamantei, a invocat netemeinicia sentinței, context în care a reiterat că membrii Consiliului nu au indicat, nicăieri în cadrul deciziei de sancționare (aspect recunoscut de CNA prin intampinare), care sunt elementele în funcție de care au clasificat dezbaterile din cadrul emisiunii ca fiind prezentate fără a fi realizată distincția dintre fapte și opinii și nici de ce au considerat că reclamanta ar fi acționat cu rea-credință, respectiv într-un mod părtinitor, și nici cum au fost avute, în teorie, în vedere aceste elemente în raționamentul juridic al deciziei.

Prin cea de-a doua critică de nelegalitate formulată, recurenta-reclamantă consideră că este netemeinică și motivarea dată cu privire la încălcarea prevederilor lit. b) a art. 64 alin. (1), prima instanță reținând că în emisiune a fost prezentată numai opinia virusologului danez B., fără a fi prezentată și o opinie contrară acestuia, sens în care emisiunea nu a avut un caracter echilibrat și obiectiv.

Recurenta-reclamantă afirmă că instanța de fond nu a analizat lipsa unei motivări reale, concrete, a deciziei de sancționare. Simplul fapt că dezbaterile au fost centrate pe punctul de vedere al medicului virusolog B., care avertiza în luna aprilie asupra riscurilor mutației virusului SARS-CoV-2, în contextul evoluției pandemiei în Republica India, nu îndreptățea instituția pârâtă să emită o sancțiune fără a o întemeia atât în fapt, cât și în drept.

Astfel, deși membrii Consiliului au inserat în cadrul actului sancționator transcrieri ale unor pasaje din emisiune, nu au indicat care anume opinii au fost prezentate drept fapte sau viceversa, ci s-au mulțumit a enunța o obligație ce nu are un corespondent normativ, precum și opinia corelată, conform căreia "Consiliul apreciază că abordarea unor teme, precum cea enunțată, îndeosebi în acest context medical de mare risc și de accentuată sensibilitate și îngrijorare în rândul telespectatorilor, din care pot face parte și persoane direct afectate de noul coronavirus, trebuie făcută cu responsabilitate, în mod imparțial și cu bună-credință. " (teza I, paragraful nr. 6, pagina nr. 3 a deciziei contestate)

Instanța a ignorat faptul că nici această apreciere și nici concluzia din finalul paragrafului nu pun în lumină elementele faptice care au fost prezentate drept opinii ori invers, iar, invocarea generică a contextului medical de mare risc, precum și a sensibilității și îngrijorării publicului telespectator nu pot reprezenta temeiuri faptice de sancționare, având în vedere că, în mod concret, nu este indicat raționamentul juridic ce ar fi condus la aprecierea acestor elemente subiective în funcție de norma indicată a fi fost încălcată.

Așadar, actul administrativ sancționator este întemeiat exclusiv pe opinia personală a membrilor Consiliului și nicidecum pe criterii legale obligatorii, întrucât decizia nu conține o anume, minimă, argumentare juridică pertinentă, ci direct o concluzie, anume aceea că nu au fost respectate principiile de informare corectă a publicului prevăzute de art. 64 alin. (1) lit. a) și b) din Codul audiovizualului.

Totodată, recurenta-reclamantă susține că prima instanță a apreciat greșit asupra modului efectiv echilibrat în care subiectul a fost prezentat și dezbătut pe parcursul întregii emisiuni, respectiv în contextul problemelor de notorietate apărute la administrarea vaccinului produs de AstraZeneca, a situației disperate la acel moment din Republica India și a posibilității apariției și răspândirii unor noi mutații ale virusului SARS-CoV-2, precum și a nivelului scăzut de încredere a populației în medici și în autoritățile publice cauzat de comunicarea defectuoasă, toate în momentul în care campania națională de vaccinare stagnase, existând numeroase centre de vaccinare fără activitate - aspecte care au fost dezbătute pe parcursul întregii emisiuni, în cadrul unui demers jurnalistic unitar, dar care, în cadrul deciziei contestate, a fost analizat disparat.

A mai afirmat recurenta-reclamantă că soluția pronunțată încalcă principiile care apără libera exprimare a presei arătând, în concret, că instanța a motivat sentința invocând încălcarea obligației reclamantei de a prezenta și o opinie contrară celei difuzate în emisiune, în condițiile în care nici în decizia contestată și nici în sentință nu se menționează care este această opinie contrară și cui îi aparține. Instanța consacră, așadar, posibilitatea sancționării pentru încălcarea unei obligații generice, care nu este nici în cea mai mică măsură determinată. O astfel de situație a fost analizată anterior de ICCJ, în decizia nr. 2358/05.06.2015, pronunțată în dosarul nr. x/2013.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât nu a formulat întâmpinare.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în limitele și pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Decizia nr. 286/22.09.2021 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului prin care a fost sancționată contravențional pentru încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) și b) din Codul audiovizualului (Decizia CNA nr. 220/2001).

Prima instanță a respins acțiunea reclamantei reținând că, deși în conținutul și dispozitivul deciziei contestate se face referire la art. 64 alin. (1) lit. a) și b) din Decizia nr. 220/2001 a CNA, în realitate, aspect confirmat de pârâtă în întâmpinarea depusă, temeiul legal al contravenției reținute este art. 64 alin. (1) lit. b), pentru care s-a și indicat motivarea acestuia, nu și lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001. Față de această recunoaștere și constatare, a apreciat că nu se mai impune analizarea criticilor privind reținerea art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizie și nici incidența deciziilor instanței europene menționate în cuprinsul întâmpinării.

Referitor la încălcarea de către reclamantă a prevederilor lit. b) a art. 64 alin. (1) din Codul audiovizualului, prima instanță a reținut, în esență, că emisiunea nu a avut un caracter echilibrat, că nu s-a realizat o informare corectă și imparțială a publicului deoarece în emisiune a fost prezentată numai opinia virusologului B., fără a fi prezentată și o opinie contrară acestuia.

Preliminar, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă a invocat, la finalul cererii de recurs, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., fără însă a delimita în dezvoltarea motivelor de recurs care anume dintre criticile de nelegalitate formulate se circumscriu fiecăruia dintre motivele de casare invocate.

Lecturând motivele de recurs, Înalta Curte apreciază că pot fi analizate din perspectiva cazului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., nemulțumirile recurentei-reclamante referitoare la faptul că instanța nu a analizat apărările reclamantei cu privire la nemotivarea sancționării în temeiul lit. a) și nici incidența deciziilor CEDO pe care le-a invocat și care întemeiau criticile sale atât cu privire la lit. a) cât și cu privire la lit. b).

Potrivit acestui motiv de nelegalitate, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speță, Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident întrucât prima instanță a prezentat argumentele pentru care a apreciat că nu se mai impune analizarea criticilor reclamantei față de reținerea art. 64 alin. (1) lit. a) din decizia contestată și nici incidența deciziilor instanței europene menționate în cuprinsul întâmpinării. Astfel, prima instanță a reținut că temeiul legal al contravenției este doar art. 64 alin. (1) lit. b), pentru care s-a indicat motivarea în cuprinsul deciziei contestate, nu și lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2011 (Codul audiovizualului).

Așadar, față de aceste considerente, nu se poate reține o nemotivare a soluției primei instanței, urmând ca celelalte critici de nelegalitate să fie analizate de instanța de control judiciar din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În schimb, motivele de recurs care privesc fondul cererii și se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt fondate, prima instanță aplicând greșit dispozițiile legale incidente speței, astfel că se impune casarea sentinței recurate.

Sunt corecte criticile recurentei-reclamante privind faptul că prin Decizia de sancționare nr. 286/22.09.2021 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului s-a reținut și încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) din Codul Audiovizualului și că nu există o motivare din acest punct de vedere, nefiind prezentate elementele în funcție de care au fost clasificate dezbaterile din cadrul emisiunii ca fiind prezentate fără a fi realizată distincția dintre fapte și opinii.

Chiar dacă intimata-pârâtă a precizat prin întâmpinarea depusă la fondul cauzei că temeiul legal al contravenției reținute este art. 64 alin. (1) lit. b), nu și lit. a) al aceluiași articol, acest lucru nu era suficient pentru a îndreptăți instanța de fond să limiteze temeiul legal al contravenției, ci dimpotrivă avea obligația să analizeze conținutul actului administrativ sancționator.

Astfel, în deplin acord cu recurenta-reclamantă, Înalta Curte reține că sancțiunea dispusă prin decizia contestată a fost aplicată și pentru încălcarea art. 64 alin. (1) lit. a) câtă vreme acest temei a fost enunțat în mod repetat în cadrul actului administrativ, inclusiv în dispozitivul acestuia.

În plus, nu poate fi ignorat mesajul la transmiterea căruia a fost obligată recurenta-reclamantă prin actul administrativ contestat și care confirmă faptul că s-a reținut ca temei al contravenției și lit. a). În acest sens, instanța de control judiciar constată că recurenta-reclamantă a fost obligată, pe lângă amendă, la difuzarea în 24 de ore de la comunicare, sonor/vizual, de cel puțin 3 ori, în intervalul orar 18:00-22:00, din care o dată în principala emisiune de știri a următorului text:

"Consiliul Național al Audiovizualului a sancționat cu amendă postul A., deoarece, în ediția din 28.04.2021 a emisiunii Subiectiv, a difuzat un subiect referitor la vaccinarea anti-CO VID fără a asigura informarea în mod imparțial și cu bună-credința a publicului și fără a asigura o distincție clară între fapte și opinii, fiind încălcate prevederile art. 64 din Codul audiovizualului."

Sintagma "fără a asigura o distincție clară între fapte și opinii" este chiar ipoteza prevăzută de prevederile art. 64 alin. (1) lit. a) din Codul audiovizualului, reținută de intimata-pârâtă în decizia contestată, fără însă a fi prezentate elementele în funcție de care au fost clasificate dezbaterile din cadrul emisiunii ca fiind prezentate fără a fi realizată această distincție.

Or, motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, lipsa motivării actului administrativ cu privire la ipoteza prevăzută de prevederile art. 64 alin. (1) lit. a) din Codul audiovizualului atrage nulitatea sa.

În continuare, analizând Decizia de sancționare nr. 286/22.09.2021 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului în ceea ce privește încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 64 alin. (1) lit. b) din Codul audiovizualului, Înalta Curte constată, în dezacord cu prima instanță, că dezbaterea din cadrul emisiunii a fost una echilibrată și nu a existat o intenție de dezinformare a publicului.

Prima instanță a validat raționamentul membrilor CNA care au considerat că, pe parcursul emisiunii, opiniilor antivaccinare nu le-au fost opuse și opinii provaccinare pentru un echilibru al informațiilor, cu respectarea imparțialității și bunei-credințe ce trebuie să caracterizeze orice program audiovizual.

În esență, s-a reținut că în emisiune a fost prezentată numai opinia virusologului B., în sensul că această campanie globală masivă de vaccinare anti- COVID va spori rezistența la vaccin a virusului, care va avea astfel variante din ce în ce mai infecțioase. Acest lucru va fi favorizat, susținea specialistul, în primul rând de vaccinarea populației tinere, care are imunitate naturală și a cărei imunitate naturală va fi suprimată de imunitatea oferită de vaccin. Membrii Consiliului au considerat că, pentru un echilibru al informațiilor oferite publicului, dar și pentru respectarea principiului imparțialității, radiodifuzorul avea obligația să prezinte și opinii care nu susțin o astfel de teorie în materie de vaccinare pentru ca percepția publicului cu privire la informațiile prezentate referitoare la virus și la vaccinarea împotriva acestuia să nu poată fi influențată într-un mod direcționat.

Instanța de control judiciar constată că nu există o normă juridică care să impună condiția ca în cadrul fiecărei emisiuni să se prezinte și un punct de vedere contrar, fiind fondate criticile recurentei-reclamante potrivit cărora actul administrativ sancționator este întemeiat exclusiv pe opinia personală a membrilor Consiliului și nicidecum pe criterii legale obligatorii.

O astfel de interpretare, precum cea dată de intimata-pârâtă, conduce la concluzia că toate emisiunile în care s-au prezentat opinii provaccinare să conțină și opinii contravaccinare, ceea ce, în realitate, nu s-a întâmplat. Ediția emisiunii "Subiectiv", difuzate de postul A. în data de 28.04.2021 apare ca o contrapondere a altor emisiuni în care s-au prezentat opinii provaccinare, astfel încât se poate concluziona că echilibrul opiniilor și varietatea punctelor de vedere putea fi asigurată în acest mod.

Prin urmare, având în vedere considerentele prezentate anterior, instanța de control judiciar reține nelegalitatea Deciziei nr. 286/22.09.2021 cu privire la sancțiunea aplicată recurentei-reclamante, motiv pentru care se impune casarea sentinței recurate.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantă, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată și va anula Decizia nr. 286/22.09.2021 a Consiliului Național al Audiovizualului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 967 din 24 mai 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare:

Admite cererea de chemare în judecată și anulează Decizia nr. 286/22.09.2021 a Consiliului Național al Audiovizualului.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.