ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 386/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată la data de 05.08.2021 sub nr. x/2021, reclamanții A., B. și C. au chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea următoarelor acte administrative individuale emise de către ASF: adresa răspuns ASF nr. 6703/28.04.2021; adresa răspuns ASF nr. DG 11143/30.06.2021; obligarea ASF să constate suspendarea dreptului de vot aferent acțiunilor proprii dobândite prin interpuși, respectiv a acțiunilor dobândite în mod indirect de către SIF Muntenia S.A.., denumită în continuare "SIF4" sau "Societatea", prin D., E., F., G., H., I., J., K. și L.; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1380 din 8 iulie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanții A., B. și C. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1380 din 8 iulie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții A., B. și C., invocând motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenții-reclamanți au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost modificată și obligarea ASF să emită o decizie individuală prin care să dispună suspendarea de către SIF Muntenia S.A. a drepturilor de vot aferente acțiunilor SIF Muntenia S.A. pe care această societate le deține în mod indirect prin interpuși, fondurile de investiții: E. (administrat de M.), K.. După ce au reluat istoricul cauzei, recurenții-reclamanți au formulând următoarele critici de nelegalitate: În primul rând, sentința recurată încalcă normele privind neexercitarea competențelor ASF și refuzul nejustificat de emitere a unui act de către o autoritate publică, instanța ignorând art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, atunci când a soluționat cauza exclusiv prin prisma art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004. În acest sens, au arătat că prin notele scrise din data de 30.03.2022 și-au întemeiat cererea și pe art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, ca aplicație specială a normei generale reprezentate de art. 8 din Legea nr. 554/2004. Acest articol prevede posibilitatea sesizării instanței în cazul neaplicării de către ASF a dispozițiilor O.U.G. nr. 93/2012, adică în cazul neexercitării competențelor stabilite prin O.U.G. nr. 93/2012 de către ASF. Prevederea citată nu face referire la refuzul nejustificat în sensul stabilit de Legea nr. 554/2004, așa încât, în cazul neexercitării competentelor de către ASF, nu este necesară demonstrarea excesului de putere, ci doar a neîndeplinirii atribuțiilor legale ale ASF și a existentei unei vătămări, standardul legal pentru a putea apela la intervenția instanței fiind mai redus decât cel stabilit sub regimul de drept comun. Au mai arătat că au expus motivele pentru care consideră că ASF refuză să își exercite competențele în sensul suspendării dreptului de vot aferent acțiunilor proprii deținute de SIF Muntenia, precum și vătămările evidente pe care această situație i le produc, în calitate de acționari ai SIF Muntenia. În această ordine de idei, votul lor în AGA este lipsit de efectele sale reale (pentru că o participație importantă în societate este controlată de conducerea societății), administratorii nu pot fi trași la răspundere, iar conducerea lucrează în interes propriu, cheltuind banii societății pe pseudo-investiții prin care se achiziționează acțiunile SIF Muntenia cu banii societății și pe comisioane plătite unor fonduri care nu fac decât să voteze în favoarea conducerii SIF-ului, în loc să facă eforturi pentru a investi banii societății. În al doilea rând, chiar dacă s-ar considera că art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 nu derogă de la Legea nr. 554/2004, soluția primei instanțe este greșită și în ce privește analiza referitoare la existența unui refuz nejustificat din partea ASF. Au arătat că sentința recurată reține că nu ar fi dovedit existența unui refuz nejustificat, în condițiile în care, formal, ASF a răspuns oferind o justificare, interpretarea dată de reclamanți Legii nr. 31/1990 fiind "simple speculații", spre deosebire de interpretarea ASF care este corectă pentru că provine de la ASF (instanța neanalizând prevederile indicate din Legea nr. 31/1990). De asemenea, au precizat că soluția instanței creează și o situație paradoxală, în care, pe de-o parte, ASF susține că nu are competența să interpreteze Legea nr. 31/1990, iar instanța, pe de altă parte, susține că ASF este singura care poate interpreta legea în acest domeniu. Recurenții-reclamanți au considerat că au dovedit existența unui refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004 pentru că au arătat, prin răspunsurile sale, că ASF și-a încălcat competența stabilită prin art. 2, 3, 5 din O.U.G. nr. 93/2012, ASF fiind organismul abilitat să asigure funcționarea corectă a participanților la piața de capital și a pieței înseși, inclusiv prin asigurarea respectării de către emitenți a Legii nr. 31/1990 pentru ținerea adunărilor acționarilor; le sunt vătămate drepturile subiective în calitate de acționari SIF Muntenia și participanți la piața de capital, pentru că ASF nu intervine pentru a proteja exercitarea normală a acestor drepturi, iar interesele lor sunt nesocotite de conducerea SIF Muntenia care acționează în interes propriu și nu în interesul acționarilor săi. Mai mult, refuzul ASF de a-și exercita atribuțiile în această situație, precum și interpretarea pe care o dă Legii nr. 31/1990 pentru a-și justifica inacțiunea, încalcă și scopul Legii nr. 31/1990, precum și scopul O.U.G. nr. 93/2012. ASF consideră că dacă SIF Muntenia nu deține acțiuni la fondurile de investiții sau la societățile care le administrează, nu este nimic în neregulă ca fondurile respective, cu banii primiți de la SIF Muntenia, să cumpere tot acțiuni SIF Muntenia și apoi să voteze în AGA ca orice alt acționar. De asemenea, ASF consideră că nu este nimic neobișnuit în aceea că fondurile respective primesc comisioane nejustificat de mari de la societate (pentru că i-au investit banii în acțiuni SIF Muntenia), în lipsa unui randament al fondurilor, iar fondurile de investiții votează fără excepție în favoarea conducerii SIF Muntenia. Or, caracterul justificat sau nu al răspunsului dat de ASF și al interpretării pe care o dă Legii nr. 31/1990 trebuia să fie verificată de către prima instanță și din această perspectivă, a scopului reglementărilor incidente, fiind evident că legiuitorul a urmărit să facă imposibilă exercitarea dreptului de vot în propria AGA de către o societate, direct sau prin interpuși. Invocând cu titlu de jurisprudență Decizia nr. 718/14.02.2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, recurenții-reclamanți au susținut că prima instanță nu a făcut decât un control formal, procedural, al răspunsului ASF, fără să analizeze legalitatea acestuia și conformitatea cu scopul existenței acestei instituții și a legilor incidente în cauză. În al treilea rând, instanța a stabilit că problema supusă analizei este una de oportunitate, ASF având o largă marjă de apreciere pe care instanța nu o poate cenzura. Aceste considerente sunt eronate, întrucât nu este vorba de aprecierea oportunității luării sau nu a unei măsuri, în condițiile în care Legea nr. 31/1990 edictează o ipoteză și o sancțiune clare. Atunci când ipoteza legală este îndeplinită, sancțiunea suspendării dreptului de vot trebuie să fie aplicată în mod automat, neexistând o marjă de apreciere cu privire la oportunitate. Iar ipoteza pentru suspendarea dreptului de vot al acțiunilor este îndeplinită, fiind îndeplinite ipotezele art. 103 1 și 107 1 din Legea nr. 31/1990. Controlul pe care SIF Muntenia îl exercită asupra SAI-urilor care exercită voturile aferente acțiunilor SIF Muntenia deținute de fonduri se încadrează în prevederile art. 107 1 din Legea nr. 31/1990. Aplicarea art. 107 1 duce la concluzia existenței unei dețineri de acțiuni proprii de către SIF Muntenia, fiind aplicabile astfel ar. 103 1 și 105 din Legea nr. 31/1990 privind suspendarea dreptului de vot. Dintr-o altă perspectivă (care conduce la aceeași concluzie de deținere a acțiunilor proprii prin aplicarea directă a art. 103 1 din Legea nr. 31/1990), acțiunile SIF Muntenia sunt deținute de fonduri și administrate de SAI-uri, care acționează în nume propriu, dar pe seama SIF Muntenia. Deținerea acțiunilor pe seama SIF Muntenia nu necesită o relație de mandat fără reprezentare între SIF și fonduri, mandatul fără reprezentare fiind doar o formă concretă de manifestare a relației în care o persoană acționează în nume propriu, dar pe seama altei persoane. Sensul primar al deținerii în nume propriu, dar pe seama altei persoane vizează situația în care consecințele deținerii nu se repercutează asupra persoanei care acționează în nume propriu, ci pe seama altei persoane. Cu alte cuvinte, beneficiile și riscurile deținerii se manifestă în patrimoniul altei persoane. Or, SIF Muntenia investește în fonduri și primește unități de fond. Fondurile achiziționează acțiuni SIF Muntenia. Valoarea acțiunilor SIF Muntenia determină în mod direct valoarea unităților de fond pe care SIF Muntenia le deține. Prin urmare, deținerea de către fond a acțiunilor se face pe seama, pe riscul, SIF Muntenia care va suporta devalorizarea sau va beneficia de aprecierea acțiunilor prin devalorizarea sau valorizarea unităților de fond pe care le deține. Legea nr. 31/1990 și dreptul european în materie stabilesc condiții restrictive în care societățile își pot dobândi și deține propriile acțiuni, fie în mod direct, fie prin interpuși. De asemenea, este interzisă acordarea de către o societate de împrumuturi pentru ca un terț să îi achiziționeze acțiunile. În toate cazurile (deținere directă/indirectă a propriilor acțiuni), acțiunile proprii controlate de societate au dreptul de vot suspendat. Această reglementare este firească, în condițiile în care, dacă societatea ar putea să voteze în propria adunare generală a acționarilor, s-ar denatura procesul de formare a voinței interne a societății, iar administratorul care ar reprezenta societatea în aceste adunări ar avea putere decizională și și-ar depăși atribuțiile de executiv al hotărârilor acționarilor. SIF Muntenia a dobândit în mod indirect participații proprii, fără respectarea prevederilor citate anterior (nu a obținut acordul acționarilor, nu a prezentat limitele achizițiilor, acțiunile au fost păstrate mai mult de un an, etc). La concluzia că SIF Muntenia își deține propriile acțiuni se ajunge și prin aplicarea art. 107 1 din Legea 31/1990. Acest din urmă articol a fost edictat de legiuitor pentru a acoperi situația în care, deși nu deține în mod direct propriile acțiuni, o societate are o influență semnificativă asupra deciziilor luate de o societate care deține aceste acțiuni. În esență, prin influența exercitată se poate obține exact același efect ca în cazul deținerii directe a propriilor acțiuni, și anume, controlarea voinței societare de către conducerea acesteia. Textul de lege trebuie să fie interpretat din perspectivă teleologică, astfel încât să fie îndeplinit scopul urmărit de legiuitor, chiar dacă acesta nu a prevăzut în mod explicit posibilitatea exercitării unei influențe prin vehicule precum cele utilizate astăzi de SIF Muntenia (mai ales în condițiile în care art. 107 1 a fost introdus în lege în 2006). Pentru aplicarea aceleiași soluții se poate recurge și La principiul ubi eadem ratio est, eadem lex esse debet. Astfel, controlul exercitat de SIF Muntenia asupra SAI-urilor prin fondurile și comisioanele pe care le pune la dispoziție este suficient pentru a atrage aplicarea art. 107 1 , pentru că această formă de control are aceeași finalitate interzisă de legiuitor, permite ca o societate să controleze propriile acțiuni ca și cum le-ar deține ea însăși) pentru a vota în propria AGA și a denatura voința societară. Aplicarea art. 107 1 conduce la încadrarea în ipoteza art. 103 1 din Legea nr. 31/1990, în sensul existenței unei dețineri de acțiuni proprii. În condițiile aplicabilității art. 107 1 și 103 1 din Legea nr. 31/1990, trebuie să fie aplicat art. 105 din Legea nr. 31/1990, iar drepturile de vot aferente acțiunilor proprii să fie suspendate. În aceste condiții, situația din cadrul SIF Muntenia încalcă prevederile Legii nr. 31/1990 referitoare la dreptul de vot în cadrul AGA, adunările desfășurându-se nelegal și în dauna investitorilor. ASF este obligată să corecteze această situație, în temeiul atribuțiilor sale legale. Recurenții-reclamanți consideră că prima instanță trebuia sa analizeze susținerile lor și să își motiveze soluția, în cazul în care aprecia că ASF, și nu ei, interpretează corect Legea nr. 31/1990. Au mai menționat că publicațiile de specialitate de pe piața de capital, bazându-se și pe cele declarate de investitori, reclamă situația nelegală existență la SIF-uri și pasivitatea ASF. Într-un articol, anexat cererii de recurs, reputata N. (în afara ziarului BURSA care ale cărui articole pe această tema au fost depuse în fața primei instanțe), raportează aceeași situație ca recurenții-reclamanți și critică pasivitatea ASF ca fiind extrem de nocivă pentru piață. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Referitor la obiectul acțiunii cu care a fost investită instanța de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte reține din actele dosarului de fond (cererea introductivă din 05.08.2021, cererea modificatoare din 04.02.2022, încheierea de ședință din 04.04.2022 și notele scrise din 30.03.2022) că reclamanții au invocat refuzul nejustificat al autorității pârâte de a emite o decizie individuală prin care să se asigure respectarea de către conducerea SIF Muntenia S.A. a Legii nr. 31/1990, prin suspendarea drepturilor de vot aferente acțiunilor proprii, deținute prin interpuși, în cadrul adunărilor generale ale acționarilor. Prin prima critică de nelegalitate, recurenții-reclamanți au susținut că instanța de fond a ignorat complet dispozițiile art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, soluționând cauza exclusiv prin prisma dispozițiilor art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Înalta Curte constată că temeiul de drept al cererii de chemare în judecată l-a reprezentat art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar cu privire la cererea modificatoare depusă la termenul din 04.04.2022, reprezentantul ales al recurenților-reclamanți a fost interpelat de instanță în ședința publică de la aceeași dată, precizând că temeiul de drept al refuzului nejustificat al ASF de a emite un act administrativ îl constituie Legea nr. 554/2004. Ulterior, așa cum reiese din cuprinsul notelor scrise depuse la data de 30.03.2022, recurenții-reclamanți au menționat, de asemenea, "că temeiul pentru sesizarea instanței este art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 aplicabil pentru că cererea vizează neaplicarea dispozițiilor din O.U.G. nr. 93/2012, prin neexercitarea atribuțiilor stabilite prin respectivul act normativ, menționate anterior." Astfel, raportat la obiectul cu care a fost investită prima instanță, în mod corect judecătorul fondului a analizat cu prioritate dacă răspunsul transmis de autoritatea pârâtă cu adresa nr. x/20.06.2021 echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare a cererii în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, iar ulterior instanța a analizat răspunsul și prin raportare la atribuțiile Autorității de Supraveghere Financiară prevăzute de dispozițiile O.U.G. nr. 93/2012, apreciind că nu se poate vorbi de un refuz nejustificat al pârâtei circumscris unei conduite abuzive, așa cum pretind reclamanții . Prin urmare, contrar susținerilor recurenților-reclamanți, se reține că instanța de fond nu a ignorat complet dispozițiile art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară și nici nu a soluționat cauza exclusiv prin prisma dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cea de-a doua critică de nelegalitate, recurenții-reclamanți au susținut că soluția primei instanțe este greșită în ceea ce privește analiza referitoare la existența unui refuz nejustificat din partea Autorității de Supraveghere Financiară. În esență, au considerat că prima instanță a făcut un control formal/procedural al răspunsului ASF, fără să analizeze legalitatea și conformitatea cu scopul existenței acestei instituții și a legilor incidente în cauză. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane", iar excesul de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, este definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor." În speță, în mod corect a reținut prima instanță că răspunsul transmis de autoritatea pârâtă cu adresa nr. x/30.06.2021 nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, câtă vreme intimata-pârâtă a argumentat de ce consideră că nu se impune să intervină prin adoptarea unor măsuri de genul celor solicitate de recurenții-reclamanți. Or, nemulțumirea recurenților-reclamanți că autoritatea pârâtă nu le-a soluționat favorabil cererea, în modalitatea pretinsă de aceștia, fără a oferi indicii temeinice legate de conduita abuzivă sau excesul de putere invocat, nu reprezintă un refuz nejustificat de a soluționa o cerere. Nu pot fi primite nici criticile referitoare la analiza formală a răspunsului ASF, din moment ce prima instanță s-a raportat în analiza efectuată chiar la atribuțiile pretins încălcate de către pârâta, reglementate de dispozițiile art. 2, 3 și 5 din O.U.G. nr. 93/2012. Însă, așa cum în mod corect a sesizat, preliminar, și instanța de fond, recurenții-reclamanți invocă și aspecte care sunt legate de raporturile juridice circumscrise litigiilor între profesioniști și care nu pot face obiectul analizei instanței de contencios. Prin ultima critică de nelegalitate, recurenții-reclamanți au susținut că prima instanță a stabilit eronat că problema supusă analizei este una de oportunitate, în condițiile în care Legea nr. 31/1990 edictează o ipoteză și o sancțiune clare. Atunci când ipoteza legală este îndeplinită, sancțiunea suspendării dreptului de vot trebuie să fie aplicată în mod automat, neexistând o marjă de apreciere cu privire la oportunitate. Iar ipoteza pentru suspendarea dreptului de vot al acțiunilor este îndeplinită, fiind îndeplinite ipotezele art. 103 1 și 107 1 din Legea nr. 31/1990. În deplin acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că răspunsurile transmise de către autoritatea pârâtă cu adresele criticate de recurenții-reclamanți se încadrează în marja de apreciere a elementelor în funcție de care se putea sau nu decide intervenția ASF privind suspendarea dreptului de vot. Atât timp cât în adresele primite se arată în mod clar de ce din perspectiva autorității pârâte situația reclamată nu relevă indicii privind un control decizional al SIF Banat Crișana S.A. asupra SIF Muntenia S.A. și de ce nu se impune intervenția ASF, nemulțumirea recurenții-reclamanți cu privire la răspunsurile primite și interpretarea proprie pe care aceștia o dau dispozițiilor Legii nr. 31/1990 și O.U.G. nr. 93/2012 nu reprezintă un exces de putere care să fie sancționat de instanța de contencios administrativ. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamanți ca nefondat.