ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 382/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 23 octombrie 2018 sub nr. x/2018, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.), solicitând instanței pronunțarea unei hotărâri prin care să anuleze art. 2 lit. k) și art. 9 alin. (4) teza I din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al A.N.S.V.S.A., prin care se indică faptul că Registrul de evidență a câinilor cu stăpân se află în gestiunea Colegiului Medicilor Veterinari din România și, ca o consecință a admiterii petitului nr. 1, să fie obligată Autoritatea să ia în administrare și funcționare în cadrul A.N.S.V.S.A. Registrul de evidență a câinilor cu stăpân (R.E.C.S.), și să fie obligată Autoritatea la organizarea unei licitații transparente, prin care acest serviciu public (R.E.C.S.) să poată fi atribuit oricărei entități private; cu cheltuieli de judecată. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 30 din 03 februarie 2022 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. al Animalelor Domestice și de Companie (READC), în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A). Totodată, s-a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) în favoarea pârâtei. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe reclamanta A. al Animalelor Domestice și de Companie a formulat recurs, invocând incidența motivului de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Ca o chestiune prealabilă a solicitat, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., suspendarea cauzei până la pronunțarea unei soluții în dosarul nr. x/2019 aflat pe rolul CCR. A considerat că dezlegarea prezentei spețe depinde, în tot sau în parte, de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți, așa cum chiar instanța de fond a reținut: "dezlegările instanței constituționale sunt decisive în economia cauzei (pierderea legitimității constituționale a soluției legislative va atrage nulitatea derivată a actului administrativ emis în baza actului normativ cu forță juridică superioară)". În dezvoltarea motivului de recurs circumscris art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a precizat faptul că R.E.C.S. este un serviciu public de interes național și că înainte de înființarea R.E.C.S (Registrul de evidență al câinilor cu stăpân) și atribuirea acestuia către C.M.V. (Colegiul Medicilor Veterinari), mai existau încă două registre naționale și obligatorii de monitorizare a animalelor, și anume: Registrul agricol, respectiv Registrul vaccinuri la A.N.S.V.S.A pentru raportarea către Oficiul Internațional pentru Epizootii (IOE International Office of Epizootics), iar până la emiterea ordinului contestat, înregistrarea câinilor era gratuită în Registrul agricol. Așadar, R.E.C.S. a fost înființat și creat la nivel național cu intenția de a deservi o întreagă țară, fiind un serviciu de interes public național si nu unul privat, prin încercarea de luare în evidentă a tuturor câinilor cu stăpân din România. Din aceste motive, datele conținute de registrul în cauză trebuie să fie publice, să poată fi accesate de publicul larg, însă, odată cu trecerea R.E.C.S, în subordinea Colegiului Medicilor Veterinari, datele publice deținute de A.N.S.V.S.A. prin informațiile din registru au devenit inaccesibile pentru cetățeni, C.M.V. devenind utilizator unic al Registrului, deoarece toți medicii veterinari care doresc să-l acceseze trebuie să fie aprobați, mai întâi, de Colegiu. A mai arătat recurenta-reclamantă că în momentul în care a încercat să obțină anumite informații de la C.M.V., care nu demult erau publice, acesta a refuzat să comunice ceea ce i s-a solicitat, motivând că nu este obligat să facă cunoscute acele lucruri pentru că nu este o autoritate publică și nu se supune transparenței, adică Legii nr. 544/2001 privind liberal acces la informațiile de interes public și Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Fiind un serviciu public, această colecție de informații cu privire la câinii cu stăpân, nu putea să fie dată în gestiunea unei entități private printr-un Ordin al A.N.S.V.S.A., fapt ce duce la o nelegalitate a acestui ordin. Date fiind aceste lucruri, un serviciu de interes public ce are legătură cu sănătatea publică, drept garantat de Constituție în art. 34, care din pricina legislației în vigoare ce condiționează vaccinul antirabic gratuit și obligatoriu de înregistrarea în R.E.C.S. și implicit de plata unei sume de bani, este dat în utilizarea și administrarea unei entități care nu pare deloc că ar acționa în favoarea cetățenilor. Astfel, transparența care exista în momentul în care registrul se afla la o autoritate publică, pur și simplu a dispărut odată cu Ordinul nr. 1/2014 al A.N.S.V.S.A. prin care R.E.C.S. a fost dat în gestiunea Colegiului Medicilor Veterinari. R.E.C.S. s-a transmis în subordinea unui ONG, fără o licitație publică, transparentă și prealabilă, fără a se studia care vor fi consecințele sau dacă ar fi existat alte variante mai benefice. Din acest motive, recurenta-reclamantă a considerat că instanța de fond a aplicat greșit normele materiale referitoare la procedura de achiziții publice de la acea dată (dar și cele ulterioare) prevăzută în O.U.G. nr. 34/2004, art. 3 lit. f) potrivit cărora un contract de achiziții publice are ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, autoritatea publică având obligația să atribuie contractul de achiziție publică prin aplicarea procedurilor de licitație și nu în mod discreționar, pentru a nu se ajunge la încălcarea art. 16 din Constituția României privind egalitatea în drepturi. Prin acțiunile care ar trebui să fie desfășurate de C.M.V., odată cu R.E.C.S., microcipare, înregistrare, vaccinare, se are în vedere exact un serviciu de interes public pentru populație, astfel că instanța de judecată ar fi trebuit să observe faptul că nu s-a respectat procedura de achiziții publice prevăzută în normele în vigoare și să anuleze actul. Mai mult decât atât, un alt argument întărește nerespectarea normelor de achiziții publice și anume faptul că utilizatorii sunt doar persoanele acceptate de C.M.V., deși acest serviciu ar fi trebuit să fie public, (fiind încălcat în acest mod dreptul cetățenilor la informațiile de interes public, drept prevăzut la nivelul art. 31 din Constituția României). Contrar argumentelor instanței de fond cum că ar fi trebuit să analizeze și alte acte normative superioare ce reglementează alte domenii, recurenta-reclamantă a arătat că și aceste dispoziții sunt nesocotite prin acordarea în gestiunea CVMRO a acestui Registru. Așadar, instanța de fond nu trebuia să analizeze aceste dispoziții (legalitatea sau constituționalitatea), ci doar să observe faptul că articolele contestate nu respectă nici dispozițiile superioare la care s-a făcut referire. Așa cum se prevede în O.G. nr. 28/2008 la art. 3, Registrul agricol constituie documentul oficial de evidență primară unitară, în care se înscriu date cu privire la gospodăriile populației și la societățile/asociațiile agricole, precum și la orice alte persoane fizice și/sau juridice care au teren în proprietate/folosință și/sau animale, nemaifiind nevoie în principal de un alt registru sau de un registru atribuit direct unei entități anume, fără o licitație prealabilă. CMVRO căruia i s-a atribuit R.E.C.S. este o formă juridică nonprofit dar, cu toate acestea, emite facturi în momentul în care se produc/efectuează operațiuni în R.E.C.S., aspect contrar statutului Colegiului și Ordonanței nr. 26/2000 unde se prevede faptul că persoanele fizice și persoanele juridice care urmăresc desfășurarea unor activități de interes general sau în interesul unor colectivități se pot constitui în asociații/fundații fără scop patrimonial. De asemenea, Colegiul ar trebui să fie independent în raport cu orice autoritate publică și nu ar trebui să urmărească obținerea de profit, așa cum se întâmplă în prezent prin faptul că acesta gestionează R.E.C.S. și emite facturi/chitanțe. Referitor la argumentul instanței în sensul că articolele contestate respectă și art. 77 din Legea nr. 24/2000, recurenta-reclamantă arătă faptul că acest articol prevede că ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, or articolele contestate (art. 2 lit. k) și art. 9 alin. (4) teza întâi din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al ANSVSA) nu respectă dispozițiile legale prevăzute de art. 3 din O.U.G. nr. 34/2006, O.G. nr. 28/2008, O.G. nr. 26/2000, motiv pentru care instanța de fond a aplicat în mod greșit și aceste norme de drept material referitoare la tehnica legislativă. În ceea ce privește argumentul instanței potrivit căruia soluția normativă solicitată prin al doilea petit ar excede competenței generale a instanței judecătorești, fiindcă s-ar ajunge la o imixtiune nepermisă în procesul de legiferare și s-ar încălca principiul separației și echilibrului puterilor statului consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României, recurenta-reclamantă consideră că acest argument este eronat raportat la dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care arată soluțiile pe care le poate da instanța de contencios, neexistând în această situație nicio imixtiune între puterile statului. Astfel, instanța poate inclusiv să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau chiar să efectueze o anumită operațiune administrativă, exact ceea ce s-a solicitat prin al doilea petit, prin cele două teze ale sale (consecință a admiterii petitului nr. 1, fie să oblige autoritatea să ia în administrare și funcționare în cadrul A.N.S.V.S.A. a Registrului de Evidență al Câinilor cu Stăpân (RECS), fie să oblige autoritatea la organizarea unei licitații transparente prin care acest serviciu public să poate fi atribuit oricărei entități private. În concluzie, având în vedere toate argumentele prezentate, a solicitat admiterea recursului formulat cu consecința anulării art. 2 lit. k) și art. 9 alin. (4) teza întâi din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al ANSVSA. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esență, a arătat că actele emise în baza unei legi, ordonanțe sau hotărâri a Guvernului trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele de bază și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții contrare acestora. În toate cazurile, aceste acte nu pot cuprinde norme juridice primare și nu pot contraveni niciunei norme cuprinse într-un act normativ ierarhic superior. Normele de tehnică legislativă cer ca în formula introductivă a acestor acte să se indice expres actul normativ superior pe care se întemeiază, precum și celelalte temeiuri juridice, în preambulul Ordinului nr. 1/2014 fiind menționat, pe lângă temeiurile juridice, și actul normativ superior în baza căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 258/2016. În condițiile în care RECS a fost dat în gestiunea CMV printr-o lege, printr-o normă cu caracter imperativ, intimata nu poate repartiza în mod aleatoriu acest registru, motiv pentru care a invocat și excepția inadmisibilității capătului de cerere prin care reclamanta a solicitat să fie obligată autoritatea să ia în administrare și funcționare Registrul de Evidență al Câinilor cu Stăpân, fie să organizeze o licitație transparentă prin care acest serviciu public să poată fi atribuit oricărei entități private. Nu în ultimul rând, a precizat că pentru stabilirea categoriilor de persoane care pot fi utilizatori, identificatori sau operatori ai RECS au fost avute în vedere reglementările la nivel european din domeniul mișcării animalelor de companie, respectiv prevederile Regulamentelor CE 576/2013 și 577/2013, care prevăd faptul că implantarea transponderului reprezintă o intervenție invazivă pentru efectuarea căreia este nevoie de o anumită calificare. Prin urmare, transponderele ar trebui implantate numai de o persoană calificată, iar, în situația în care un stat autorizează alte persoane în afara medicilor veterinari să implanteze aceste dispozitive, trebuie să fie stabilite normele privind calificarea minimă a acestor persoane. Intimatul-intervenient Colegiul Medicilor Veterinari din România a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca fiind netemeinic. Cu privire la cererea de suspendare formulată de recurenta-reclamantă a arătat că este nefondată, pe acest aspect pronunțându-se deja Înalta Curte de Casație și Justiție în primul ciclu procesual, prin decizia nr. 4515/18.09.2020. În ceea ce privește netemeinicia argumentelor privind încălcarea art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2016 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, a arătat că dispozițiile la care face referire recurenta-reclamantă nu au nicio legătură cu situația care stă la baza gestionării Registrului de evidență a câinilor cu stăpân de către Colegiul Medicilor Veterinari din România, deoarece această gestiune nu a fost stabilită în favoarea CMVRO prin contract de achiziție a unor lucrării și/sau servicii, ci a fost stabilită prin norme cuprinse în Legea nr. 258/2013 și în O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân. Referitor la netemeinicia argumentelor întemeiate pe dispozițiile art. 3 din O.G. nr. 28/2008 privind Registrul Agricol, a arătat că recurenta-reclamantă nu a invocat și nu invocă în cauza încălcarea art. 3 din O.G. nr. 28/2008, ci face doar o comparație între Registrul Agricol reglementat prin respectivele norme și Registrul de evidenta a câinilor cu stăpân, comparație în baza căreia susține că înființarea RECS ar fi inutilă. În opinia intimatului-intervenient, aceste argumente sunt inadmisibile întrucât nu se refera la încălcarea unei norme de drept material. În plus, vizează chestiuni de oportunitate în legătură cu înființarea RECS și nu pot afecta legalitatea art. 2, lit. k) și art. 9 alin. (4) teza I din Anexa Ordinului nr. 1/2014. A mai arătat, contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, că organizația Colegiul Medicilor Veterinari din România nu a fost înființat în baza O.G. nr. 26/2000. Astfel, Colegiul Medicilor Veterinari din România reprezintă organizația profesională înființată prin Legea nr. 160/1998, cu scopul clar de a gestiona organizarea și exercitarea în România a profesiunii reglementată sectorial prin Directiva nr. 2005/36/CE publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 255/30.09.2005 și transpusă în legislația națională prin Legea nr. 200/2004, prin H.G. nr. 1477/2003 (abrogată și înlocuită cu H.G. nr. 469/2015) și prin H.G. nr. 860/06.06.2004. Spre deosebire de o asociație înființată în baza Legii nr. 26/2006, Colegiul Medicilor Veterinari nu este controlat de o persoana sau de un grup de persoane, având organe complexe de conducere, stabilite prin lege și alese prin votul tuturor medicilor veterinari din România. Întrucât Colegiul Medicilor Veterinari nu a fost înființat în baza O.G. nr. 26/2000, prevederile acestui act normativ nu prezintă nicio relevanță în cauză. În ceea ce privește netemeinicia criticilor care vizează modalitatea de aplicare a prevederilor Legii nr. 24/2000, respectiv analizarea legalității actului contestat prin raportare la prevederile actelor normative de nivel superior, intimatul-intervenient consideră că instanța de fond s-a raportat în mod just la prevederile actelor normative de nivel superior reprezentate de Legea nr. 258/2013 si O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân. A mai susținut intimatul-intervenient că sunt inadmisibile și netemeinice celelalte critici invocate sub aspectul oportunității actului contestat deoarece nu au legătură cu modalitatea de interpretare și aplicare a normelor de drept material puse în discuție de recurenta-reclamantă. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ cu anularea art. 2 lit. k) și art. 9 alin. (4) teza I din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.), prin care se indică faptul că Registrul de evidență a câinilor cu stăpân se află în gestiunea Colegiului Medicilor Veterinari din România (C.M.V.R.) și, ca o consecință a admiterii petitului nr. 1, să fie obligată A.N.S.V.S.A. să ia în administrare și funcționare Registrul de evidență a câinilor cu stăpân (R.E.C.S.) și să organizeze o licitație transparentă, prin care acest serviciu public să poată fi atribuit oricărei entități private. Prima instanță a respins acțiunea formulată de reclamantă reținând, în esență, că dispozițiile atacate din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al A.N.S.V.S.A. sunt perfect concordante cu dispozițiile art. 13 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, text introdus prin art. I pct. 14 din Legea nr. 258/2013. Instanța de control judiciar își însușește soluția primei instanțe, apreciind că a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, nefiind susceptibilă de casare prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă. În concret, nemulțumirea recurentei-reclamante este aceea că Registrul de evidență a câinilor cu stăpân (R.E.C.S.) a fost dat în gestiunea Colegiului Medicilor Veterinari din România (C.M.V.R.) printr-un ordin al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.). În opinia recurentei-reclamante, faptul că Registrul de evidență a câinilor cu stăpân (care este un serviciul public de interes național) a fost dat în gestiunea unei entități private, fără o licitație publică, transparentă și prealabilă duce la nelegalitatea dispozițiilor art. 2 lit. k) și art. 9 alin. (4) teza I din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al A.N.S.V.S.A. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că dispozițiile contestate au temei legal în O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân. Astfel, la art. 13 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001, text introdus prin art. I pct. 14 din Legea nr. 258/2013 se prevede că: "Registrul de evidență a câinilor cu stăpân este gestionat de către Colegiul Medicilor Veterinari." Totodată, art. III alin. (1) și (2) din Legea nr. 258/2013 dispune în sensul că: "(1) În termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va aproba, prin hotărâre, normele metodologice de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 227/2002, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, la propunerea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor. (2) Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor va emite norme privind identificarea și înregistrarea câinilor cu stăpân, în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi." Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că dispozițiile art. 2 lit. k) și art. 9 alin. (4) teza I din Anexa Ordinului nr. 1/2014 al A.N.S.V.S.A. (legislația secundară) nu fac altceva decât să preia soluția legislativă din actul normativ cu forță juridică superioară - O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân (legislația primară), fiind respectate dispozițiile din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Doar în măsura în care se va constata neconstituționalitatea dispozițiilor art. 13 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, introdus prin art. I pct. 14 din Legea nr. 258/2013 se va putea dispune și anularea dispozițiilor care fac obiectul prezentei cauze (act normativ cu forță juridică inferioară). Nu poate fi primită nici critica potrivit căreia instanța de fond ar fi aplicat greșit normele materiale referitoare la procedura de achiziție publică în vigoare la acea dată, respectiv art. 3 din O.U.G. nr. 34/2006. Dispozițiile la care face referire recurenta-reclamantă nu au legătură cu situația care stă la baza gestionării Registrului de evidență a câinilor cu stăpân de către Colegiul Medicilor Veterinari din România, deoarece această gestiune nu a fost stabilită în favoarea C.M.V.R. printr-un contract de achiziție a unor lucrării și/sau servicii, ci a fost stabilită prin norme cuprinse în Legea nr. 258/2013 și în O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân. În ceea ce privește invocarea dispozițiilor din alte acte normative pretins a fi nesocotite de ordinul atacat (O.G. nr. 28/2008 și O.G. nr. 26/2000), altele decât cele din O.U.G. nr. 155/2001, Înalta Curte, în deplin acord cu instanța de fond, reține că pe calea unei acțiuni directe de anulare a unui act administrativ normativ, în condițiile reglementate de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu se poate proceda la evaluarea actului juridic cu forță juridică superioară în baza căruia a fost emis prin comparare cu alte acte normative, având forța legii, ce au un obiect de reglementare diferit. Înalta Curte constată că nu se mai impune analiza criticilor de nelegalitate referitoare la al doilea petit al acțiunii (obligarea A.N.S.V.S.A. să ia în administrare și funcționare Registrul de evidență a câinilor cu stăpân (R.E.C.S.) și să organizeze o licitație transparentă, prin care acest serviciu public să poată fi atribuit oricărei entități private), câtă vreme acesta este formulat în subsidiar, doar ca o consecință a admiterii primului petit, ceea ce nu este cazul în speță. Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.