ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2106/2024

Ședința publică din data de 10 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 13 aprilie 2021, sub numărul x/2021 pe rolul Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, obligarea pârâtului la despăgubiri, reclamantul susținând că ar fi suportat pe nedrept o condamnare la pedeapsa de 1 an și 7 luni, din cauza presupusului refuz al pârâtului de a respecta o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, care se bucură de autoritate de lucru judecat, respectiv decizia nr. 1835/28.05.2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Prin Decizia nr. 2805/12.05.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2021 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția de necompetență materială a acestei instanțe și s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 02.07.2021, sub același număr x/2021.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021, la data de 17.08.2021, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, reclamantul A. a solicitat admiterea plângerii formulate împotriva Inspectoratului General pentru Imigrări, și să se dispună respectarea autorității de lucru judecat stabilită prin DP nr. 1835/28.05.2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a DP nr. 151/25.09.2018 a Curții de Apel Cluj, hotărâre pe care o apreciază definitivă și irevocabilă.

Prin încheierea de ședință din data de 29.03.2022 pronunțată în dosarul înregistrat sub numărul x/2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, instanța a admis excepția de conexitate și a dispus conexarea dosarului înregistrat sub numărul x/2021 la dosarul înregistrat sub numărul x/2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

La data de 31.03.2022, în dosarul x/2021, reclamantul a depus o precizare scrisă a cererii de chemare în judecată, prin care a învederat că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie acordarea de despăgubiri în cuantum de 12 milioane de euro pentru pretinsul refuz al pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări de a respecta o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, respectiv Decizia ICCJ nr. 1835/28.05.2014.

A solicitat obligarea Inspectoratului General pentru Imigrări să respecte autoritatea de lucru judecat a înaltei Curți de Casație și Justiție prin Decizia nr. 1835/28.05.2014 constând în înlăturarea măsurii de siguranță a expulzării art. 64 lit. c) C. pen. reprezentând înlăturarea expulzării, întrucât prin hotărârea de condamnare acesta nu are interdicția de a părăsi țara sau localitatea.

Temeiul de drept art. 19 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 28 din Legea 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 1314 pronunțată la 28 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererile de chemare în judecată formulate în dosarele conexate de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General pentru Imigrări și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, ca neîntemeiate.

Împotriva sentinței civile nr. 1314 pronunțată la 28 iunie 2022 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Motivele recursului sunt expuse pe larg în cererea de exercitare a căii de atac, depusă la dosarul cauzei .

Intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

2.1 Argumente de fapt și de drept relevante

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, obligarea pârâtului la despăgubiri, reclamantul susținând că ar fi suportat pe nedrept o condamnare la pedeapsa de 1 an și 7 luni, din cauza presupusului refuz al pârâtului de a respecta o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, care se bucură de autoritate de lucru judecat, respectiv decizia nr. 1835/28.05.2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și decizia nr. 151/25.09.2018 a Curții de Apel Cluj.

Prin sentința atacată, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererile de chemare în judecată formulate în dosarele conexate de către reclamantul A..

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

În fapt, la data de 29.10.2019, cetățeanul nigerian A., a fost preluat de la Penitenciarul Bistrița, de polițiștii din cadrul Biroului pentru Imigrări al județului Bistrița-Năsăud, în vederea punerii în executare a pedepsei complementare a interzicerii dreptului de a se afla pe teritoriul României.

Reclamantul A. a fost liberat condiționat în baza sentinței penale nr. 1937/23.10.2019, a Judecătoriei Bistrița, care a rămas definitivă la data de 29.10.2019, ca urmare a neexercitării vreunei căi de atac.

Față de cetățeanul străin A., Inspectoratul General pentru Imigrări a dispus măsura îndepărtării sub escortă în vederea efectuării expulzării, potrivit dispozițiilor art. 99 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările și completările ulterioare

De asemenea, potrivit art. 68 alin. (2) din C. pen., "în cazul în care s-a dispus liberarea condiționată, interzicerea dreptului străinului de a se afla pe teritoriul României se execută la data liberării".

Conform art. 99 din O.U.G. nr. 194/2002, "(1) Expulzarea se efectuează de către Inspectoratul General pentru Imigrări prin îndepărtarea sub escortă a străinului. Prevederile art. 90-93 și 98 se aplică în mod corespunzător. (2) Dreptul de ședere al străinului încetează de drept la data începerii executării pedepsei accesorii, respectiv complementare, aplicată potrivit prevederilor art. 65 alin. (2) sau ale art. 66 alin. (1) lit. c) din C. pen..".

Astfel, întrucât împotriva reclamantului a fost dispusă pedeapsa complementară a interzicerii dreptului de a se afla pe teritoriul României pentru o perioadă de 4 ani, conform art. 66 alin. (1) lit. c) din C. pen., în cazul acestuia nefiind incidente prevederile art. 82 și 96 (referitoare la interzicerea returnării sau suspendarea executării obligației de returnare) din O.U.G. nr. 194/2002, pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări va efectua expulzarea, în temeiul art. 99 din același act normativ, prin îndepărtarea sub escortă a străinului de pe teritoriul României.

Având în vedere că cetățeanul străin nu poseda documentele de călătorie necesare îndepărtării de pe teritoriul României în termen de 24 de ore (art. 90 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002 la solicitarea motivată a Inspectoratului General pentru Imigrări, procurorul anume desemnat din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București a dispus luarea în custodie publică a pârâtului, pentru o perioadă de 30 de zile, de la data de 29.10.2019, până la data de 27.11.2019.

În urma verificărilor efectuate în evidențele specifice, a rezultat că cetățeanul nigerian figura ca fiind intrat în România la data de 26.09.2008, prin P.T.F. Otopeni - Aeroport H. Coandă, acesta fiind posesor al unui drept de ședere pe teritoriul României în scop de studii, valabil în perioada 2006-2008.

La data de 30.11.2010, pârâtul A. a fost arestat preventiv pentru săvârșirea infracțiunii de trafic ilicit de droguri de mare risc, în baza mandatului de arestare preventivă nr. x din 04.11.2010, emis de Tribunalul București, secția I Penală. Cetățeanul nigerian A. a fost condamnat la o pedeapsă de 14 ani închisoare pentru săvârșirea de infracțiuni prevăzute de Legea nr. 143/2000 privind combaterea traficului și consumului ilicit de droguri, prin sentința penală nr. 138/03.05.2018 a Tribunalului Cluj, în baza căreia a fost emis mandatul de executare a pedepsei închisorii nr. 186/26.09.2018.

Prin sentința penală nr. 138/03.05.2018, rămasă definitivă la data de 25.09.2018, s-au contopit următoarele pedepse: pedeapsa de 8 ani închisoare aplicată prin sentința penală nr. 625/07.09.2011, pedeapsa de 13 ani închisoare aplicată prin sentința penală nr. 236/27.03.2012 și pedeapsa de 5 ani de închisoare aplicată prin sentința penală nr. 541/28.06.2013, toate pronunțate de Tribunalul București, iar pe lângă pedeapsa principală aplicată inculpatului, a fost aplicată și pedeapsa complementară prevăzută de art. 66 alin. (1) lit. c) din C. pen., ("Pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi constă în interzicerea exercitării, pe o perioadă de la unu la 5 ani, a unuia sau mai multora dintre următoarele drepturi: c) dreptul străinului de a se afla pe teritoriul României"), instanța stabilind că "în final, condamnatului i se va interzice ca pedeapsă complementară ca timp de 4 ani să exercite drepturile prevăzute de art. 66 alin. (1) lit. a), b), c) C. pen. Se interzic aceleași drepturi ca pedeapsă accesorie pe durata executării pedepsei principale".

În vederea punerii în executare a pedepsei complementare a interzicerii dreptului de a se afla pe teritoriul României stabilită în sarcina cetățeanului nigerian A., prin intermediul adresei cu nr. x, din data 30.10.2019, Inspectoratul General pentru Imigrări a notificat Ambasada Republicii Federale Nigeria la București despre situația pârâtului, solicitând totodată sprijinul misiunii diplomatice în vederea eliberării unui document de călătorie necesar îndepărtării de pe teritoriul României. Nefiind primit un răspuns oficial din partea ambasadei până la momentul în care expirarea măsurii custodiei publice a devenit iminentă, la solicitarea pârâtei, Curtea de Apel București a dispus, prin SC nr. 840/2019, pronunțată la data de 26 noiembrie 2019, prelungirea duratei măsurii de luare în custodie publică față de pârâtul A. pentru o perioadă de 5 luni, începând cu data de 28.11.2019.

Având în vedere că nu a primit un răspuns oficial din partea misiunii diplomatice până când expirarea măsurii de luare în custodie publică a devenit iminentă, pârâtul Insectoratul General pentru Imigrări a solicitat instanței de judecată competente prelungirea acestei măsuri.

Astfel, prin sentința civilă cu nr. 92 din data de 23.04.2020, Curtea de Apel Timișoara a dispus prelungirea duratei măsurii de luare în custodie publică a pârâtului A. pentru o perioadă de 3 luni, până la data de 27.07.2020 inclusiv.

Prin sentința civilă nr. 202 din data de 23.07.2020, Curtea de Apel Timișoara a admis acțiunea, măsura custodiei publice a pârâtului A. fiind prelungită pentru o perioadă de 3 luni, până la data de 27.10.2020 inclusiv.

Instituția pârâtă a continuat demersurile în vederea îndepărtării acestuia de pe teritoriul României.

Astfel, prin adresa nr. x/15.09.2020 a solicitat Ambasadei Republicii Federale Nigeria la București să emită un document de călătorie pentru pârât, în considerarea intenției de a participa la o operațiune de returnare comună organizată de autoritățile germane, sub coordonarea Frontex, programată inițial a se desfășura la data de 22.10.2020. La data de 20.10.2020, a fost informată prin intermediul aplicației FAR (Frontex Application for Return) cu privire la faptul că operațiunea de returnare a fost anulată, având în vedere izbucnirea unor revolte în Lagos, care au periclitat siguranța misiunii.

În acest context, având în vedere imposibilitatea îndepărtării sub escortă a străinului, prin SC cu nr. x din data de 27.10.2020, Curtea de Apel București a dispus, la solicitarea Inspectoratului General pentru Imigrări, prelungirea duratei măsurii de luare în custodie publică în mod excepțional a pârâtului A., pentru o perioadă de 3 luni, începând cu 28.10.2020.

În continuare, la data de 26.11.2020, în considerarea Ordinului comun nr. 811/25.05.2006, al Ministerului Afacerilor Externe și nr. 1321 din 01.05.2006, al Ministerului Afacerilor Interne, Inspectoratul General pentru Imigrări a notificat M.A.E. prin adresa nr. x, cu privire la situația pe linie de cooperare cu Ambasada Republicii Federale Nigeria la București, solicitând sprijin în sensul deblocării mecanismului de cooperare, având drept scop obținerea unui document de călătorie pentru străin, instituția pârâtă având obligația de a pune în executare sentința penală prin care instanța a dispus pedeapsa complementară prevăzută de art. 66 alin. (1) lit. c) din C. pen., constând în constă în interzicerea dreptul străinului de a se afla pe teritoriul României

Pe linie de azil, la data de 30.10.2019, cetățeanul nigerian a depus o cerere de protecție internațională pe teritoriul României, care a fost analizată în procedură accelerată și respinsă de I.G.I. la data de 01.11.2019 iar la data de 04.11.2019, străinul a depus plângere împotriva acesteia, ocazie cu care la data de 27.11.2019, în dosarul civil cu nr. x/2019, Judecătoria Timișoara a dispus menținerea hotărârii I.G.I. de respingere a cererii de azil, hotărârea judecătorească fiind definitivă.

În considerarea acestor aspecte, la solicitarea motivată a Inspectoratului General pentru Imigrări, Curtea de Apel Timișoara a dispus, prin intermediul sentinței civile nr. 30 din data de 27 ianuarie 2021, prelungirea duratei măsurii de luare în custodie publică a reclamantului din prezenta cauză, pentru o perioadă de 3 luni, începând cu data de 28.01.2021, până la data de 27.04.2021, inclusiv.

În prezent, reclamantul din prezenta cauză este tolerat pe teritoriul României, începând cu data de 26.03.2021 (conform art. 1061, alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002, cu denumirea marginală "Acordarea tolerării", "Inspectoratul General pentru Imigrări acordă, din oficiu sau la cerere, tolerarea rămânerii pe teritoriul României, denumită în continuare tolerare, străinilor care nu au drept de ședere și care, din motive obiective, nu părăsesc teritoriul României").

În drept, potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).

Analizând prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004, curtea de apel a reținut că cererea de acordare a despăgubirilor formulată pe cale separată este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești definitive, prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului admnistrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.

Instanța fondului a reținut că cererea de despăgubire pentru vătămarea produsa prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulata în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, este condiționată de îndeplinirea cumulativa a următoarelor condiții: existenta unui act administrativ nelegal anulat de instanța, producerea unui prejudiciu si dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal si prejudiciul suferit de reclamant.

În lipsa dovedirii legăturii de cauzalitate dintre emiterea actului constatat nelegal si producerea pretinsului prejudiciu, răspunderea patrimoniala a autorității publice parate nu poate fi angajată

Judecătorul fondului a reținut că cererea de despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004, este neîntemeiată, urmând a fi respinsă ca atare, întrucât nu este îndeplinită situația premisă a cererii privind acordarea de despăgubiri, respectiv existența unui act administrativ anulat, care să genereze prejudiciul material a cărui reparare se solicită în prezenta cauză.

Raportând considerentele menționate anterior la situația de fapt din litigiul dedus judecății, nu sunt îndeplimite condițiile prevăzute de art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât reclamantul nu a făcut dovada anulării unui act admistrativ emis de pârâta Inspectoratul General pentru Imigrări cu privire la acesta din urmă, care să genereze prejudiciul material a cărui reparare se solicită în prezenta cauză.

Necesitatea întrunirii cumulative a acestor condiții se deduce nu numai din considerente de ordin logic dar și din modalitatea de redactare a textului art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind de observat faptul că, dacă la primul aliniat al acestui articol legiuitorul prefigurează soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ pe marginea cererii specifice controlului de legalitate exercitat în contenciosul administrativ, la aliniatul trei al aceluiași articol legiuitorul arată că în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Or, este fără putință de tăgadă condiționalitatea dintre soluția pronunțată pe marginea cererii de anulare și cea de despăgubire, astfel că nu poate fi concepută angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice în absența constatării nelegalității actului administrativ generator de prejudicii, nelegalitate ce constituie înseși izvorul obligației de dezdăunare.

Sintetizând, judecătorul fondului a reținut că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât nu a fost pronunțată o hotărâre judecătorească definitivă a instanței de contencios administrativ, care să anuleze actele administrative emise de către pârâta Inspectoratul General pentru Imigrări cu privire la reglementarea dreptului de ședere a reclamantului pe teritoriul României, în perioada de referință indicată de către reclamant prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, în lipsa unei hotărâri judecătorești prin care să fie constatată nelegalitatea actului administrativ pretins prejudiciabil, este evident că nu poate fi primită nici cererea patrimonială în dezdăunare, întrucât nu este demonstrată conduita ilicită a autorității publice.

Nefondată este și critica reclamantului circumscrisă omisiunii de analizare a condițiilor de angajare a răspunderii civile a pârâtei din perspectiva dreptului civil, întrucât acțiunea cu care a fost învestită instanța fondului este, așa cum s-a arătat mai sus, o cerere de chemare în judecată formulată în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, condițiile contenciosului subiectiv, având ca premisă invocată de reclamantă nelegalitatea actelor administrative emise de către pârâta Inspectoratul General pentru Imigrări cu privire la reglementarea dreptului de ședere a reclamantului pe teritoriul României, în perioada de referință indicată de către reclamant prin cererea de chemare în judecată.

Prin urmare, nu există niciun temei pentru a ignora condițiile prevăzute de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 554/2004 pentru angajarea obligației de despăgubire a subiectului de sezină, vătămat prin actul administrativ criticat, cât timp chiar reclamantul a înțeles să uzeze de acțiunea în contencios administrativ pentru realizarea dreptului pretins.

Nu poate fi reținută un refuz nejustificat al pârâtei Inspectoratul General pentru Imigrări, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c), I) și n) din Legea contenciosului admnistartiv nr 554/2004 cu privire la executarea Deciziei nr. 1835/28.05.2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-a dispus, printre altele, înlăturarea măsurii de siguranță a expulzării față de inculpatul A., întrucât față de acesta nu a fost pusă în executare de către pârâta Inspectoratul General pentru Imigrări o astfel de măsură de siguranță.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu și-a exercitat rolul activ în condițiile impuse de art. 22 alin. (4) din C. proc. civ.

Înalta Curte are în vedere că, astfel cum rezultă din analiza cererilor de chemare în judecată formulate de reclamant, astfel cum au fost modificate prin cererile precizatoare, în pofida invocării art. 19 din Legea nr. 554/2004, obiectul principal al acțiunii sale îl constituie constatarea refuzului nejustificat al pârâtului Inspectoratul General de Imigrări de a respecta autoritatea de lucru judecat a stabilită prin decizia penală nr. 1835/28.05.2014 a ICCJ, secția penală și prin decizia penală nr. 151/25.09.2018 a Curții de Apel Cluj, în sensul că, atâta timp cât în privința sa a fost înlăturată măsura de siguranță a expulzării, Inspectoratul General de Imigrări nu avea posibilitatea legală de a-l îndepărta sub escortă de pe teritoriul României.

Or, din examinarea considerentelor sentinței atacate rezultă că soluția de respingere a acțiunii a fost întemeiată pe neîndeplinirea situației premisă prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru acordarea despăgubirilor, respectiv existența unui act administrativ anulat, dar și pe faptul că Inspectoratul General de Imigrări nu a pus în executare expulzarea.

Aceasta înseamnă că instanța de fond s-a pronunțat pe altceva decât în realitate s-a cerut, conform celor mai sus arătate, ceea ce echivalează cu nesoluționarea fondului cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Față de considerentele mai sus expuse, în temeiul art. 496, 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 1314 pronunțate la 28 iunie 2022 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 1314 pronunțate la 28 iunie 2022 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 10 aprilie 2024.