ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1915/2024

Ședința publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 08.04.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea prevederilor art. II din H.G. nr. 518/20.07.2017, având în vedere că acestea au fost adoptate cu încălcarea unor prevederi din acte normative din dreptul intern, respectiv Legea nr. 24/2000, precum și cu încălcarea principiului supremației dreptului Uniunii, față de reglementarea din art. 4 din Decizia CE nr. 5811/22.11.2007:

"finanțarea publică acordată în cadrul programului operațional trebuie să fie în conformitate cu regulile de procedură și de fond aplicabile ajutoarelor de stat la data când finanțarea publică este acordată."

La data de 16.08.2022, reclamanta a depus cerere completatoare, prin care a solicitat să se constate că a operat fapta ilicită în materia prelucrării ilegale a datelor sale personale în perioada 08.08.2017 - 16.08.2022 și obligarea pârâtului Guvernul României la repararea prejudiciului ce decurge din această faptă în cuantum de 1.000.000 Euro.

Prin sentința civilă nr. 1234 din 7 iulie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei plângerii prealabile ca neîntemeiată; a admis excepția tardivității și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca tardiv formulată.

Împotriva acestei sentințe a formulat apel reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 470, art. 471 alin. (1) și art. 460 alin. (1) și alin. (3) teza inițială din C. proc. civ.

Recurenta - reclamantă a susținut, în esență, că prin acțiunea introductivă de instanță a formulat două capete de cerere: unul principal privind anularea prevederilor art. II din H.G. nr. 518/20.07.2017, întemeiat pe dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, față de care este reglementată calea de atac a recursului prevăzută de dispozițiile art. 20 din lege, și al doilea capăt de cerere, întemeiat pe dispozițiile Legii nr. 129/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 102/2005, precum și pentru abrogarea Legii nr. 677/2001 pentru protecția datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date, prin care reclamanta a solicitat să se constate că operat fapta ilicită în materia prelucrării ilegale a datelor mele personale în perioada 08.08.2017 - 16.08.2022 și obligarea pârâtului Guvernul României la repararea prejudiciului ce decurge din această faptă în cuantum de 1.000.000 Euro. În opinia recurentei, în privința acestui capăt de cerere sunt incidente prevederile art. 99 alin. (2) din C. proc. civ., fiind, astfel, greșite mențiunile din dispozitivul sentinței recurate, întrucât calea de atac deschisă împotriva acesteia este cea a apelului, conform reglementarii art. 460 alin. (3) teza inițială din C. proc. civ.

În continuare, recurenta - reclamantă a susținut că sentința primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește capătul principal de cerere, intitulat acțiune în anularea prevederilor art. II alin. (1) din H.G. nr. 518/2017, capăt principal de cerere care este întemeiat exclusiv pe prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, față de împrejurarea că H.G. nr. 518/2017 este calificată în mod exclusiv ca fiind act administrativ cu caracter normativ și nu act administrativ cu caracter individual, astfel cum în mod greșit a reținut instanța de fond.

În susținerea calificării acestei hotărâri de Guvern ca fiind act administrativ cu caracter normativ s-a raportat la atribuțiile Consiliului Legislativ, față de împrejurarea că aceasta instituție de rang constituțional a dat avizul de legalitate nr. x/24.07.2017 în referire la adoptarea actului normativ intitulat H.G. nr. 518/2017. În acest sens, a indicat demersul înregistrat la Consiliul legislativ sub nr. x/25.07.2023, care vine în completarea demersului R1521/21.07.2023.

Prin urmare, a apreciat că hotărârea recurată a fost dată și cu aplicarea greșită a prevederilor art. 335 din TFUE, față de împrejurarea că instanța de fond nu a intrat în judecarea fondului.

De asemenea, a arătat că instanța de fond nu s-a pronunțat nici asupra excepției lipsei dovezii calității de reprezentant convențional pentru cel care a întocmit acte cu caracter juridic în numele pârâtului Guvernul României, persoană juridică de drept public, în sensul că semnatarul actelor cu caracter juridic nu a făcut dovada autorizării în profesia de consilier juridic, astfel cum a fost notificată profesia la Comisia Europeană încă din anul 2008.

A precizat că admiterea excepției lipsei dovezii calității de reprezentant convențional pentru cel care a acționat în numele pârâtului Guvernul României ar fi avut consecință directă asupra anularii întâmpinării semnată în numele pârâtului și respingerii excepției tardivității.

Prin cererea de recurs, recurenta - reclamantă a formulat și cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

Ulterior, la 01.08.2023 și, respectiv, la 17.08.2023, recurenta a depus completări la motivele de apel, prin care a invocat sancțiunea nulității absolute a actelor cu caracter juridic depuse la dosar de intimat și semnate de o persoană care nu este autorizată în profesia de consilier juridic, conform notificării făcută de Statul Român Comisiei Europene încă din 2008, în sensul că profesia de consilier juridic este o profesie reglementată în conformitate cu Directiva 2005/36/CE, transpusă în dreptul intern prin Legea nr. 200/2004.

La primul termen de judecată din 22 februarie 2024, Înalta Curte a calificat drept recurs calea de atac exercitată de reclamantă, pentru motivele reținute în încheierea de ședință de la acea dată.

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, la termenul de judecată din 4 aprilie 2024, Înalta Curte a luat act de renunțarea recurentei-reclamante la cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Acțiunea în contencios administrativ dedusă judecății vizează anularea prevederilor art. II din H.G. nr. 518/20.07.2017.

Astfel cum rezultă din sentința recurată, instanța de fond a apreciat că hotărârea de Guvern menționată, reprezintă un act administrativ cu caracter individual și, în consecință, acțiunea în anularea acestuia este supusă termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Urmare a acestei interpretări, instanța de fond a constatat acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă ca fiind tardivă.

Pentru a ajunge la această concluzie, instanța de fond și-a întemeiat raționamentul juridic pe argumentul juridic circumscris trăsăturilor actului administrativ, și anume întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, instanța de fond a reținut că H.G. nr. 518/20.07.2017 a fost adoptat pentru modificarea H.G. nr. 26/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației Naționale, fiind aplicabil personalului din cadrul acestui minister, deci unei situații determinate și producând efecte juridice în raport cu un număr determinat/determinabil de persoane.

Pornind de la teoria clasificării actului administrativ în funcție de conținutul său, reprezentat de obiectul de reglementare, precum și în raport de întinderea efectelor juridice, reflectată în destinatarii avuți în vedere de emitentul actului administrativ, Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond este greșit, fiind întemeiat pe o interpretare eronată a reglementării conținute în H.G. nr. 518/20.07.2017.

Împărțirea dihotomică între actul administrativ individual și actul administrativ normativ a fost amplu dezbătută în doctrină, precum și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, cele două criterii esențiale de departajare fiind, astfel cum a constatat și prima instanță: conținutul actului sau obiectul de reglementare și întinderea efectelor sale, raportat la modalitatea de stabilire a destinatarilor cărora urmează a li se aplica prevederile respectivului act administrativ.

Din perspectiva criteriilor prezentate anterior, actul administrativ normativ reprezintă un act juridic al administrației, adoptat în regim de putere publică, care conține dispoziții normative, formulate cu un anumit grad de abstractizare și aplicabile cu caracter de repetabilitate, fiind supus regulilor de publicitate pentru a fi adus la cunoștința subiectelor de drept.

Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabilește reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceștia ori între raporturile dintre destinatari și societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite și identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabilește conduite, respectiv impune acțiuni sau inacțiuni, conferind drepturi și obligații subiectelor raporturilor de drept administrativ.

Dispozițiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiectelor și situațiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual conține dispoziții concrete, care nu au caracter de repetabilitate, în sensul că, odată aduse la îndeplinire, se epuizează.

În schimb, în cazul actului administrativ normativ, indiferent de conjuncturi sau cazuri juridice specifice, acesta se va aplica tuturor acelor persoane care cad sub incidența normei. Actul administrativ normativ nu trebuie în mod obligatoriu și necesar să se aplice mai multor destinatari pentru a fi caracterizat drept normativ. El trebuie să fie doar susceptibil de aplicare unor persoane nedeterminabile, adică să conțină doar regula sau mecanismul de aplicare. Actul administrativ normativ, indiferent că se aplică succesiv sau concomitent unui destinatar sau mai multora, nu se diferențiază de cel individual prin numărul de persoane sau situații juridice unice sau multiple în care se aplică, ci prin natura normelor pe care le conține.

Prin urmare, definirea și delimitarea actului administrativ normativ de cel individual nu trebuie să se realizeze exclusiv prin prisma efectelor, ci și în raport cu conținutul fiecărui act în parte, cu substanța juridică a acestora, ce determină în final efecte juridice distincte.

În contextul acestor considerații de ordin teoretic, raportate la situația concretă a prezentei spețe, Înalta Curte reține că relevantă în stabilirea caracterului de act normativ este chiar titulatura acestuia, respectiv H.G. nr. 518/20.07.2017 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 26/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației Naționale, această hotărâre fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată și al art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, actul administrativ reprezentat de H.G. nr. 518/20.07.2017, prin conținutul său, instituie în mod evident reguli de conduită pentru destinatarii actului, având caracter impersonal.

Mai mult decât atât, caracterul de act normativ al H.G. nr. 518/20.07.2017 rezultă și din emiterea de către Consiliul Legislativ a Avizului nr. x/24.07.2017 (aflat la dosarul de fond, vol. I).

Astfel, Consiliul Legislativ a avizat favorabil proiectul de Hotărâre pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 26/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației Naționale, avizul fiind emis în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993, potrivit căruia "1) Consiliul Legislativ are următoarele atribuții: a) analizează și avizează proiectele de legi, propunerile legislative și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz".

În baza argumentelor juridice prezentate, Înalta Curte constată că H.G. nr. 518/20.07.2017 este un act administrativ cu caracter normativ, cu toate consecințele regimului juridic aplicabil acestuia.

În acest context, instanța de control judiciar constată că, în urma calificării juridice greșite a hotărârii de guvern contestate ca fiind act administrativ individual, instanța de fond a dezlegat eronat excepția tardivității formulării acțiunii în contencios administrativ.

Prin urmare, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamante nu este tardivă, fiind incidente dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(4) Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând".

În concluzie, din perspectiva considerentelor expuse anterior, Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond exprimat în sentința recurată este afectat de viciul nelegalității, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluția de respingere ca tardivă a acțiunii formulată de reclamante fiind nelegală.

Având în vedere că instanța de fond nu a efectuat o cercetare pe fond a pretențiilor deduse judecății, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va proceda la cercetarea pe fond a cererii de chemare în judecată, respectând limitele învestirii, prin analizarea capetelor de cerere pe care a înțeles să le formuleze reclamanta, prin raportare la apărările formulate de pârât, urmând a proceda inclusiv la soluționarea excepției lipsei calității de reprezentant a semnatarului întâmpinării, excepție ce nu a fost soluționată la fond, aspect criticat de recurentă prin prezentul recurs, dar în privința căruia instanța de recurs reține că analizarea acestuia ar fi lipsită de eficacitate juridică, având în vedere soluția de casare a sentinței și de trimitere a cauzei spre rejudecare.

De asemenea, Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă a solicitat obligarea intimatului - pârât la plata cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru, dar având în vedere soluția de casare și trimitere a cauzei spre rejudecare, care are un caracter intermediar în parcursul procesual, chestiunea culpei procesuale și, implicit, a obligației de plată a taxei judiciare de timbru va fi tranșată la momentul soluționării cauzei pe fond.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) din C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1234 din 7 iulie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.