ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2417/2025

Ședința publică din data de 8 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.07.2024, sub nr. x/2024, reclamantul A. a solicitat instanței să stabilească cuantumul definitiv al penalităților datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2015.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1979 din 6 decembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile procesuale invocate de pârât, ca neîntemeiate.

Totodată, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1979 din 6 decembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În esență, a considerat că instanța de executare a înțeles greșit soluția de principiu statuată de ÎCCJ în Decizia nr. 2/2023 (HP). Astfel, în opinia sa, prin Decizia nr. 2/2023 s-a statuat că penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) și, respectiv de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 au același scop și natură juridică. Dacă nu a uzat de posibilitatea de a cere aplicarea penalităților de întârziere prin însăși hotărârea judecătorească de contencios administrativ în temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (5), creditorul le poate cere în cadrul executării silite, în temeiul dispozițiilor art. 24 alin. (3) din lege, iar dacă a uzat de posibilitatea arătată și a obținut penalități de întârziere în baza art. 18 alin. (5), creditorul poate (dar nu este obligat) să sesizeze instanța de executare și în condițiile art. 24 alin. (3) din lege.

A mai arătat că executarea cu întârziere a obligației de către autoritatea publică debitoare este considerată o executare necorespunzătoare, care dă dreptul la aplicarea măsurilor de constrângere, în particular la acordarea către creditor a penalităților de întârziere. Dacă după aplicarea penalităților de întârziere fie potrivit art. 24 alin. (3), fie potrivit art. 18 alin. (5), debitorul autoritate publică refuză (și, evident, întârzie) executarea obligației la care a fost condamnat prin hotărârea judecătorească, instanța de executare calculează cuantumul definitiv al penalităților de întârziere datorate creditorului, în procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din lege.

Ca urmare, executarea silită în contencios administrativ se poate face în două modalități alternative, după cum penalitățile de întârziere au fost acordate sau nu prin însuși titlul executoriu în temeiul art. 18 alin. (5), fie procedura reglementată de art. 24 alin. (3) combinată cu procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

După aplicarea penalităților în oricare din variante, executarea obligației trebuie considerată necorespunzătoare (cel puțin sub aspectul executării la timp) și autoritatea publică va fi constrânsă în mod obligatoriu la plata de penalități de întârziere către creditor, în procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din lege.

Guvernul nu era ținut să respecte Legea nr. 173/2020 și trebuia să își execute obligația de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești. Procedând altfel, Guvernul este vinovat de refuzul/ignorarea/întârzierea executării și, în mod nelegal, instanța de executare a reținut lipsa culpei acestuia în executarea obligației.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat nulitatea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 08 mai 2025, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamantul a încadrat recursul în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu sunt invocate motive referitoare la încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare să atragă sancțiunea nulității hotărârii atacate, criticile expuse subsumându-se, de fapt, cazului de casare prevăzut de pct. 8 din acest text de lege.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, urmând a analiza recursul prin prisma motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (8) C. proc. civ. referitoare la interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.

Recurentul-reclamant a apreciat că raportat la motivele invocate de instanța de executare cererea sa a fost respinsă ca inadmisibilă, iar nu ca neîntemeiată, motiv pentru care a solicitat instanței de control judiciar să admită recursul, să constate că în mod nelegal instanța de executare a admis excepția inadmisibilității cererii și a respins cererea ca inadmisibilă, să caseze în tot sentința recurată și să trimită cauza primei instanțe pentru a fi judecată pe fond.

Examinând sentința recurată, Înalta Curte reține că instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocate de pârât prin întâmpinare și a analizat pe fond cererea de chemare în judecată constatând că este neîntemeiată, astfel că instanța de recurs se va rezuma la analiza criticilor care privesc raționamentul instanței cu privire la analiza pe fond a acțiunii.

În speță, recurentul-reclamant deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv decizia nr. 2370 din 08 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, prin care pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Debitorul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-a stabilit o cotă procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, precum și faptul că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023.

Reclamantul a investit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 prin care a solicitat stabilirea cuantumului definitiv al penalităților datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015, definitivă de la pronunțare.

Printr-o primă critică adusă sentinței recurate, s-a susținut că instanța a înțeles greșit soluția de principiu statuată de ÎCCJ în Decizia nr. 2/2023 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. În opinia recurentului-reclamant, dacă creditorul nu a uzat de posibilitatea de a cere aplicarea penalităților de întârziere prin însăși hotărârea judecătorească de contencios administrativ în temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (5), le poate cere în cadrul executării silite, în temeiul dispozițiilor art. 24 alin. (3) din lege, iar dacă a uzat de posibilitatea arătată și a obținut penalități de întârziere în baza art. 18 alin. (5), creditorul poate (dar nu este obligat) să sesizeze instanța de executare și în condițiile art. 24 alin. (3) din lege.

Contrar opiniei recurentului-reclamant, instanța de recurs constată că prin Decizia nr. 2/2023, ÎCCJ nu a exclus în nicio circumstanță parcurgerea etapei prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în acest sens devenind relevante considerentele expuse la pct. 124 al deciziei, în sensul în care stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, fără o cerere întemeiată pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu există executare silită în contencios administrativ. Interpretarea potrivit căreia art. 18 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ ar elimina aplicabilitatea art. 24 alin. (3) se întemeiază pe o confuzie (după cum reține chiar ÎCCJ prin decizia anterior menționată la pct. 128) în ceea ce privește obiectul executării silite, deoarece obiectul executării nu constă în penalități, ci obiectul executării este dat de obligația de a face.

Or, numai procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 poate declanșa etapa executării silite în contencios administrativ. Instanța sesizată cu o astfel de cerere, în condițiile în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, are obligația de a constata dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: obligația nu a fost îndeplinită sau nu a fost îndeplinită întocmai ori a fost îndeplinită cu întârziere. Numai dacă debitorul refuză executarea obligațiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanța revine printr-o nouă hotărâre și fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalități și din acest moment, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispozițiile art. 18 alin. (5) din același act normativ.

Totodată, instanța supremă a subliniat că prevederile art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (în speță, penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile.

Referitor la fixarea cuantumului penalităților de întârziere, instanța de recurs reține că, prin Decizia nr. 2370/2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit în sarcina pârâtului obligația de adoptare a hotărârii de guvern sub sancțiunea unor penalități de 1000 de RON pe fiecare zi întârziere, de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației, prin aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) raportate la art. 18 alin. (1) teza finala din Legea nr. 554/2004.

Penalitățile pe fiecare zi întârziere prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 au fost concepute tot ca un mijloc de constrângere la adresa autorității publice pârâte.

Potrivit Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

"71. De altfel, dacă s-ar accepta interpretarea enunțată mai sus, în sensul că termenul de 3 luni este un termen de decădere, ar rezulta că legea nu prevede niciun termen prohibitiv pentru creditor, acesta fiind îndreptățit să solicite stabilirea amenzii definitive și a penalităților imediat după pronunțarea (eventual rămânerea definitivă) a încheierii de aplicare a acestor sancțiuni. Prin aceste consecințe s-ar nega însăși rațiunea reglementării în două etape a procedurii de aplicare a măsurilor coercitive, care este aceea de a pune, într-o primă etapă, presiune pe debitor pentru ca acesta să execute hotărârea judecătorească și doar dacă această presiune se dovedește ineficientă se trece, în a doua etapă, la stabilirea unor sume concrete și a unor despăgubiri pentru neexecutare. Negându-se existența unui termen prohibitiv înăuntrul căruia să se aștepte ca măsurile coercitive să dea rezultate, întreaga procedură devine doar o procedură de stabilire a unor sancțiuni, fără nicio finalitate practică în planul executării silite".

Or, în cauza dedusă judecății, recurentul-reclamantul a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate.

De asemenea, textul face referire la "data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților" (cumulativ), iar recurentul-reclamant nu a îndeplinit condițiile cumulative prevăzute de lege, neexistând nicio hotărâre care să fi produs efecte juridice în acest sens.

În mod corect a stabilit instanța de fond că în sarcina pârâtului Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, având în vedere prevederile art. (1) din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020:

"Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută".

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, intimatul-pârât avea obligația de a respecta prevederile Legii nr. 173/2020, în condițiile în care aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor OMV Petrom S.A.

Cum prin hotărârea judecătorească menționată anterior nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, criticile invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1979 din 6 decembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.