ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1912/2024

Ședința publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, la data de 07.06.2022, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022 întocmit la data de 17.05.2022, în lucrarea nr. x/19.07.2022, cu obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 493 din 9 noiembrie 2022, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, dispunând anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022; de asemenea, a obligat pârâta la plata sumei de 50 RON, cheltuieli de judecată către reclamant.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei la instanța de fond pentru continuarea judecății contestației formulate de reclamant, precum și exonerarea recurentei de la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON.

În motivarea cererii de recurs, recurenta a susținut că instanța de fond a pronunțat sentința atacată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 13 alin. (2) și art. 20 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, în analiza sa, instanța de fond a pornit de o premisă greșită, și anume că anterior informării și invitării persoanei evaluate pentru exprimarea unui punct de vedere, inspectorul de integritate nu se poate raporta la informații care nu sunt publice, concluzionând, în mod nelegal, că este incidentă sancțiunea nulității prevăzută de dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În speță, această prevedere legală nu este aplicabilă, întrucât prin raportul de evaluare contestat s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese administrativ, și nu existența unei averi nejustificate, dispozițiile art. 13 din Legea nr. 176/2010 făcând parte din Titlul II, Capitolul I, Secțiunea a 2-a intitulată "Evaluarea averii".

Din analiza materialului probator-administrat în cauză, toate actele solicitate și primite de inspectorul de integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate, vizau verificarea reclamantului în raport de regimul juridic al conflictului de interese administrativ, astfel că acestor acte ale inspectorului de integritate le sunt aplicabile, sub aspect procedural, prevederile art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Spre deosebire de materia controlului averii, în ceea ce privește conflictul de interese sau incompatibilitatea, elementele privind existența acestuia pot rezulta și din registre publice, sau chiar din declarațiile de avere sau interese.

Din materialul probator administrat în cauză rezultă fără echivoc faptul că informațiile solicitate de Agenția Națională de Integritate de la instituțiile publice sunt informații nu doar publice, ci și de interes public, fiind respectată litera legii.

Sub aspect procedural au fost îndeplinite prevederile Legii nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește informarea persoanei evaluate, astfel că A. a fost informat în legătură cu declanșarea evaluării respectării regimului juridic al conflictului de interese în perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice, prin adresa nr. x/09.09.2021, (confirmarea de primire fiind semnată de către destinatar la data de 14.09.2021).

La data de 28.02.2022, prin adresa nr. x/28.02.2022, persoana evaluată A. a fost informată, la aceeași adresă de domiciliu, cu privire la identificarea elementelor de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese prevăzut de dispozițiile art. 70, art. 71 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare și art. 228 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ, sens în care au fost menționate, în detaliu, care sunt elementele care au generat apariția situației de conflict de interese prevăzută de aceste articole de lege.

Totodată, prin aceeași adresă, persoana evaluată A. a fost invitată la sediul Agenției Naționale de Integritate pentru a prezenta un punct de vedere, probe, date sau informații pe care le consideră necesare în cauză, fiind înștiințată și că are dreptul să fie asistată sau reprezentată de avocat.

Corespondența a fost returnată Agenției Naționale de Integritate cu mențiunea "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare …se aprobă înapoierea", și nicidecum cu mențiunea "destinatar mutat de la domiciliu".

Ca urmare a acestui fapt, inspectorul de integritate a procedat la o nouă informare, respectiv a emis la data de 29.03.2022 o nouă adresă înregistrată cu nr. x, care a fost, și de această dată, returnată instituției recurente cu aceeași mențiune "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare…se aprobă înapoierea".

Raționamentul instanței de fond potrivit căruia nu se poate prezuma faptul că reprezentarea la oficiul poștal reprezintă un refuz de primire a corespondenței, caz în care a arătat că nu poate fi considerată ca valabilă procedura de comunicare a informării și a invitației, este nelegal și în vădită contradicție cu dispozițiile art. 20 și art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, modalitatea de comunicare a documentelor către reclamant, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire este legală, atâta timp cât se face dovada că destinatarul, care a fost avizat/reavizat, a refuzat, prin conduita sa, primirea corespondenței.

Lipsa de diligență a reclamantului, ce constă în ignorarea de a-și ridica corespondența de la oficiul poștal, pasivitatea de care a dat dovadă încă de la momentul la care a avut cunoștință de declanșarea activității de evaluare, precum și cu privire la elementele care au generat situația de conflict de interese conform adreselor menționate mai sus, demonstrează fără echivoc faptul că scopul urmărit de acesta a fost de împiedicare a finalizării activității de evaluare.

Având în vedere dispozițiile legale aplicabile în cauza dedusă judecății, și ținând seama de modalitatea de comunicare a actelor menționate mai sus, rezultă că reclamantul a fost informat, în mod legal, cu privire la declanșarea activității de evaluare a situației de conflict de interese sesizată și, respectiv, în legătură cu identificarea elementelor care au generat apariția situației de conflict de interese.

Faptul că inspectorul de integritate a considerat în continuare, în lipsa punctului de vedere al persoanei evaluate, raportat și la prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, că sunt elemente în sensul existenței unei situații de conflict de interese, nu poate forma convingerea instanței de judecată că, procedând la emiterea raportului de evaluare, inspectorul de integritate nu ar fi respectat dispozițiile acestui text de lege, și respectiv că ar fi încălcat dreptul la apărare al reclamantului.

La emiterea raportului de evaluare inspectorul de integritate are în vedere, nu numai argumentele formulate de persoana evaluată (pentru situația în care își exprimă, în scris, un punct de vedere), cât și datele și informațiile comunicate de autoritățile si instituțiile publice.

Prin urmare, raportul de evaluare nr. x/17.05.2022 nu este viciat de cauze de nulitate, evaluarea regimului juridic al conflictului de interese fiind realizată de inspectorul de integritate cu respectarea termenelor și a procedurii de informare prevăzute în Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Dreptul la apărare, la care face referire instanța de fond, este și poate fi complinit în fata instanței de judecată. nefiind prevăzută, de altfel, în lege o nulitate absolută în acest sens, persoana evaluată valorificându-și apărările în procedura derulată în fața instanței de judecată învestită cu soluționarea litigiului.

Intimatul - reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond fiind legală și temeinică.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma dispozițiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurenta-pârâtă și de apărările formulate de intimatul-reclamant prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cât privește contextul factual, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului de anulare a Raportul de evaluare nr. x/17.05.2022 prin care Agenția Națională de Integritate a constatat s-au încălcat dispozițiile legale privind conflictul de interese prevăzut de art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 228 alin. (1) lit. e) din Codul administrativ, deoarece persoana evaluată A., în calitate de consilier local, a participat și a votat "pentru" adoptarea HCL nr. 80/29.04.2021, prin care s-a transmis în folosință gratuită terenul înscris în CF x Caransebeș în suprafață de 13.522 mp proprietatea municipiului Caransebeș., domeniul public, către Clubul Sportiv Școlar Caransebeș, în cadrul căruia deține funcția contractuală de profesor titular pe catedra de atletism.

Prima instanță a admis acțiunea reclamantului și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022, reținând că, în raport cu dispozițiile art. 20, art. 21 și art. 13 din Legea nr. 176/2010, anterior informării și invitării persoanei pentru exprimarea unui punct de vedere, inspectorul de integritate nu se poate raporta la informații care nu sunt publice, sancțiunea nerespectării acestei proceduri și întocmirea de acte de inspectorul de integritate, fără ca persoana să fie invitată și informată, fiind cea a nulității absolute.

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor formulate în cererea de recurs, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurenta - pârâtă Agenția Națională de Integritate, este fondat în limitele care vor fi indicate în cele ce urmează.

Contrar susținerilor recurentei- pârâte, nu poate fi reținută de plano inaplicabilitatea prevederilor art. 13 în cadrul procedurii de evaluare a conflictelor de interese, pe motiv că acest articol ar fi plasat în secțiunea referitoare la evaluarea averii, pentru că legea trebuie interpretată sistematic, ținând seama de corelațiile dintre instituțiile juridice și dintre tipurile de evaluare reglementate, precum și de trimiterile care se fac între diferitele articole ale actului normativ în discuție.

Astfel, potrivit art. 20 din Secțiunea a 3-a - Evaluarea conflictelor de interese și a incompatibilităților, "(1) Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere. (...) (5) Prevederile art. 13 și 15 se aplică în mod corespunzător."

Potrivit art. 13 din lege, "(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Art. 15 din același act normativ dispune:

"(1) Pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității."

Prin urmare, Înalta Curte reține că, în procedura de evaluare a conflictelor de interese, reglementată în Secțiunea a 3-a din Legea nr. 176/2010, art. 13 și art. 15 se aplică "în mod corespunzător", adică în acord cu dispozițiile specifice pentru fiecare dintre proceduri, iar din interpretarea coroborată a textelor reiese că legiuitorul a permis inspectorilor de integritate să demareze activitatea de evaluare chiar anterior informării persoanei în cauză, această activitate implicând evaluarea declarațiilor de interese, dar și "a altor date și informații" cu caracter public.

Ulterior informării persoanei evaluate, dacă în urma primei etape a procedurii se identifică o situație de încălcare a regimului conflictelor de interese, inspectorul de integritate este obligat să solicite punctul de vedere scris al acesteia și poate solicita, suplimentar, informații nepublice, iar în condițiile art. 20 alin. (5) raportat la art. 15 din lege, solicitarea, de la orice instituții și autorități publice, persoane juridice de drept public sau privat și persoane fizice, de documente și informații necesare desfășurării activității de evaluare, se face cu obligația păstrării confidențialității.

În speță, contrar celor reținute de judecătorul fondului, procedura de informare a fost îndeplinită de către inspectorul de integritate, fiind respectate toate etapele și procedurile de evaluare, așa cum sunt acestea prevăzute de Legea nr. 176/2010.

Astfel, prima informare a persoanei evaluate în legătură cu declanșarea evaluării a avut loc cu adresa nr. x/09.09.2021, confirmarea de primire fiind semnată de intimatul-reclamant la 14.09.2021 .

La data de 28.02.2022, prin adresa nr. x/28.02.2022, persoana evaluată a fost informată, la aceeași adresă de domiciliu, cu privire la identificarea elementelor de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese prevăzut de dispozițiile art. 70, art. 71 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare și art. 228 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ, adresa cuprinzând și invitația de a depune un punct de vedere scris și chiar mențiunea că poate fi asistată ori reprezentată de un avocat. Faptele imputate au fost și ele descrise suficient în cuprinsul informării, pentru ca persoana evaluată să își poată formula apărările pe care le considera necesare.

Corespondența a fost returnată Agenției Naționale de Integritate cu mențiunea "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare …se aprobă înapoierea", și nicidecum cu mențiunea "destinatar mutat de la domiciliu" .

Ca urmare a acestui fapt, inspectorul de integritate a procedat la o nouă informare, respectiv a emis la data de 29.03.2022 o nouă adresă înregistrată cu nr. x Fila x, care a fost, și de această dată, returnată instituției recurente cu aceeași mențiune "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare…se aprobă înapoierea" .

Faptul că recurentul-reclamant nu a depus diligențele pentru a-și ridica corespondența nu poate conduce în nici un fel la reținerea vreunei culpe a autorității pârâte, care a dovedit efectuarea demersurilor pentru respectarea dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei.

Interpretările date de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin decizia nr. 10/2013 nu sunt aplicabile ca atare în cauza de față, pentru că acestea vizau stabilirea caracterului alternativ sau subsidiar și a ordinii de prioritate a unor modalități de comunicare a procesul-verbal de contravenție, prevăzute expres în art. alin. (1) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 (prin poștă, cu aviz de primire, sau prin afișare la domiciliul sau la sediul contravenientului), pentru care nu există similitudine în Legea nr. 176/2010.

Prin decizia respectivă, instanța supremă a urmărit să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenționale, într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancționate contravențional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus această măsură, într-unul pur formal și care, în același timp, să nu greveze obligația autorității cu o sarcină imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voința persoanei sancționate, de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv.

Deși în termeni generali situația neprezentării destinatarului la oficiul poștal pentru ridicarea corespondenței după avizare și reavizare ar putea induce un dubiu asupra îndeplinirii scopului de informare, în cauza de față prezintă relevanță împrejurarea că Agenția Națională de Integritate a încercat de două ori transmiterea notificării în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, iar adresa de comunicare a fost aceeași, utilizată atât anterior, pentru transmiterea cu succes a primei notificări din 9.09.2021, referitoare la declanșarea activității de evaluare, cât și ulterior, pentru comunicarea raportului de evaluare.

Or, art. 21 din Legea nr. 176/2010 prevede că după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate întocmește un raport de evaluare dacă apreciază în continuare că sunt elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități. În lipsa confirmării de primire a informării, inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

Totodată, trebuie observat faptul că art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 prevede sancțiunea nulității doar pentru acele acte întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice. În speță, instanța de fond nu a indicat, în concret, care sunt informațiile nepublice a căror folosire la întocmirea raportului de evaluare atrage sancțiunea nulității, după cum nici intimatul-reclamant nu a arătat acest lucru, nici prin acțiune și nici prin întâmpinarea depusă la dosarul de recurs.

Pentru argumentele expuse mai sus, Înalta Curte, reținând că sunt întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării cauzei se va proceda la analizarea criticilor invocate de reclamant în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările formulate de pârâtă și la alte eventuale mijloace de probă necesare a fi administrate în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond esențiale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 493 din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.