ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1426/2024

Ședința publică din data de 13 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 2 mai 2022, pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C. prin reprezentant legal A. și D. prin reprezentant legal A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ("Fondul", "FGA"), au solicitat:

(i) obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretențiile solicitate de reclamanți, conform art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015;

(ii) stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere;

(iii) aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

1.2. Prin încheierea de ședință din 3 noiembrie 2022, instanța de fond a luat act de modificarea cererii de chemare în judecată, în sensul introducerii în cauză, în calitate de pârât, a Directorului Fondului de Garantare a Asiguraților - E..

2.1. Prin încheierea din 20 septembrie 2022, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția de necompetență teritorială, invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

2.2. Prin sentința civilă nr. 175 din 20 decembrie 2022, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A., B., C. și D., în contradictoriu cu pârâții Fondul de Garantare a Asiguraților și Directorul Fondului de Garantare a Asiguraților - E.;

(ii) a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să soluționeze, în termen de 30 zile de la data rămânerii definitive a prezentei sentințe, cererea reclamanților întemeiată pe disp. art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015 și înregistrată la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților la data de 16.03.2022, sub sancțiunea aplicării în sarcina Fondului de Garantare a Asiguraților a unei penalități de 100 de RON pentru fiecare zi de întârziere și a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere în sarcina pârâtei E. - director general al Fondului de Garantare a Asiguraților.

Împotriva încheierii din 20 septembrie 2022 și a sentinței civile nr. 175 din 20 decembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Fondul de Garantare a Asiguraților și Directorul Fondului de Garantare a Asiguraților - E., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârilor recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâții prezintă critici referitoare la soluția pronunțată prin încheierea din 20.09.2022 asupra excepției necompetenței teritoriale a curții de apel. Invocă greșita aplicare a prevederilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu art. 8 și art. 10 din Legea nr. 554/2004, precum și art. 96 pct. 1 C. proc. civ., susținând că legea specială prevede, în noua reglementare, o competență exclusivă în favoarea instanțelor civile de la sediul Fondului și apreciază că soluția primei instanțe nu este corespunzător motivată.

În ceea ce privește primul petit al cererii reclamanților, referitor la obligarea FGA la emiterea unei decizii prin care autoritatea să soluționeze cererea de plată, recurenții-pârâți invocă greșita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 raportat la situația de fapt dedusă judecății. În esență, apreciază că, raportat la numărul excesiv de cereri de plată și dosare de daună pe care Fondul trebuie să le soluționeze în urma falimentului asigurătorului F. S.A., dar și a altor asigurători aflați în aceeași situație, în cauză nu se decelează o situație de nesoluționare a unei cereri în termenul legal.

Consideră că, în privința termenului prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, trebuie avut în vedere criteriul termenului rezonabil, dar și împrejurarea că Fondul trebuie să acționeze cu respectarea principiului nediscriminării și al egalității de tratament în procesul de soluționare a pretențiilor de despăgubire. Cererile de plată sunt soluționate în ordinea înregistrării și completării dosarelor, cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/2015 și Normei nr. 24/2019, în vederea protejării intereselor tuturor creditorilor de asigurări.

Susțin recurenții-pârâți că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen imperativ de soluționare a cererilor de plată, iar în aprecierea respectării de către Fond a termenului rezonabil, trebuie avută în vedere atât complexitatea procedurii, cât și volumul ridicat al dosarelor de daună și cererilor de plată înregistrate și instrumentate de FGA.

Mai arată că soluția instanței de fond, care, deși acceptă că legiuitorul nu a prevăzut un termen de soluționare a cererilor de plată, totuși consideră că termenul rezonabil ar fi depășit, adaugă la lege, stabilind un termen arbitrar și discriminând petenții care au depus cereri anterior intimaților-reclamanți.

În ceea ce privește cel de-al doilea petit al acțiunii, referitor la aplicarea unor penalități pe zi de întârziere și a unei amenzi conducătorului autorității, recurenții-pârâți susțin greșita aplicare a art. 634 alin. (1) pct. 5 și alin. (2) teza a II-a C. proc. civ., art. 18 alin. (5), art. 22 alin. (1) și art. 24 din Legea nr. 554/2004. Apreciază că penalitățile de întârziere au fost stabilite de legiuitor pentru fapta culpabilă a autorității care, fie nu și-a îndeplinit obligațiile, fie și le-a îndeplinit defectuos, însă în cauză nu s-a făcut dovada culpei FGA sub aspectul refuzului nejustificat în soluționarea cererii de plată. Sentința este pronunțată, astfel, și cu încălcarea prevederilor art. 1357 și urm. C. civ., care reglementează condițiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie. Fondul a înregistrat și soluționat cererile de plată cu respectarea ordinii de depunere și nu a refuzat soluționarea cererii reclamanților, astfel că nu există o faptă ilicită săvârșită cu vinovăție.

Referitor la cel de-al treilea petit al cererii, recurenții-pârâți susțin aplicarea greșită a art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond respingând în mod greșit excepția prematurității cererii, câtă vreme în speță nu există o hotărârea judecătorească definitivă pe care FGA să nu o fi pus în executare.

Prin întâmpinare, intimații-reclamanți au invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Referitor la criticile vizând excepția necompetenței teritoriale a primei instanțe, intimații-reclamanți au apreciat că acestea nu se circumscriu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Consideră că nu sunt incidente prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, întrucât în cauză nu se atacă o decizie de respingere a cererii de plată, ci se solicită obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se formuleze un răspuns la această cerere, fiind incidente dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie o competență teritorială exclusivă în favoarea curții de apel de la domiciliul reclamanților.

În privința criticilor referitoare la greșita aplicare a normelor de drept material, intimații-reclamanți susțin că pârâții aveau obligația de a dovedi volumul foarte mare de cereri de plată în lucru, nefiind suficient argumentul notorietății acestei împrejurări. Sunt greșite argumentele prin care se susține inexistența unui termen de soluționare a cererii de plată, întrucât, câtă vreme legea specială nu prevede un astfel de termen, atunci se aplică termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă, apreciază că sunt neîntemeiate susținerile referitoare la termenul rezonabil de soluționare a cererii de plată, însă, chiar dacă un astfel de termen ar fi luat în considerare, pârâtul tot s-ar afla în întârziere, față de timpul scurs de la data depunerii cererii de plată de către reclamanți. Recurenții nu au depus la dosar niciun înscris din care să rezulte stadiul procedurii de soluționare a cererii reclamanților, nefiind efectuat niciun act în vederea emiterii unui răspuns, iar situația juridică a asigurătorului nu poate fi imputată persoanelor păgubite.

Cât privește soluția de obligare a pârâtului FGA la plata de penalități, intimații-reclamanți consideră că a fost pronunțată cu o corectă interpretare și aplicare a art. 634 alin. (1) pct. 5 și alin. (2) teza a II-a C. proc. civ., art. 18 alin. (5), art. 22 alin. (1) și art. 24 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, în privința celui de-al treilea petit al acțiunii, intimații-reclamanți susțin, pe de-o parte, că recurenții nu au arătat care sunt prevederile legale încălcate de prima instanță, iar pe de altă parte, că soluția primei instanțe este legală și temeinică.

Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimații-reclamanți, a fost respinsă, ca neîntemeiată, pentru motivele arătate în practicaua prezentei decizii, ocazie cu care Înalta Curte a stabilit încadrarea criticilor din recurs în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 și 8 C. proc. civ.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâți este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că recurenții-pârâți au formulat critici pe trei paliere de argumentație, referindu-se la necompetența instanței de fond, nemotivarea încheierii din 22 septembrie 2022 și greșita aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, susțineri ce se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește lipsa motivării hotărârii, Înalta Curte constată că recurenții-pârâți s-au referit exclusiv la încheierea din 22 septembrie 2022, susținând că soluția de respingere a excepției necompetenței teritoriale a instanței este nemotivată. Aceste critici nu pot fi primite, din cuprinsul încheierii rezultând că, deși sumare, considerentele instanței de fond care susțin soluția de respingere a excepției sunt prezentate de o manieră suficientă, fiind ușor decelate atât raționamentul logico-juridic, cât și temeiurile de drept pe care se sprijină. Prima instanță a înfățișat obiectul cererii deduse judecății, arătând că în speță nu se contestă o decizie emisă de autoritatea pârâtă, ci se solicită obligarea acesteia la emiterea unei decizii de soluționare a cererii de plată, motiv pentru care a apreciat că nu sunt incidente dispozițiile legale de care s-a prevalat Fondul de Garantare a Asiguraților în susținerea excepției.

După cum s-a reținut și în jurisprudența constantă a acestei instanțe, hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, prezentarea considerentelor care susțin soluția nefiind o chestiune de volum, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că este nefondat motivul de casare/nelegalitate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În continuare, Înalta Curte apreciază că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurenții-pârâți în privința soluției de respingere a excepției necompetenței instanței de fond din cuprinsul încheierii din 20 septembrie 2022, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., în condițiile în care eventuala validare a acestor critici ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios, din perspectiva criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că instanța de fond a analizat și s-a pronunțat asupra excepției necompetenței teritoriale a curții de apel, pe care a respins-o cu motivarea expusă în paragrafele anterioare. Totuși, apărările expuse de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților nu vizau exclusiv problema teritorialității instanței, ci și competența materială a secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Galați, aspect omis de instanța de fond.

Lecturând notele formulate de pârât, se observă că, deși imprecisă, argumentația Fondului se întemeiază pe dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin intrarea în vigoare la 24.09.2021 a O.U.G. nr. 102/2021, care, în cuprinsul art. I pct. 23, au statuat următoarele:

"La articolul 13, alin. (4) și (5) se modifică și vor avea următorul cuprins: (...) (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare.". Totodată, pârâtul a făcut repetate trimiteri la competența instanțelor civile de la sediul Fondului (a se vedea, cu titlu de exemplu, penultimul paragraf al celei de-a 11-a pagini a concluziilor scrise - dosar fond), astfel că, deși expuse în cadrul unei excepții vizând necompetența teritorială a instanței de contencios administrativ, apărările pârâtului, raportat la temeiul de drept invocat, trebuiau analizate și din perspectiva competenței materiale a instanței.

Examinând competența primei instanțe, din punct de vedere material și teritorial, Înalta Curte constată că norma de procedură ce reglementează competența este cea în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispozițiile art. 24 C. proc. civ.. Întrucât cererea a fost formulată la data de 02.05.2022, sunt incidente dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată conform art. I pct. 23 din O.U.G. nr. 102/2021, care conferă instanțelor civile de la sediul Fondului competența soluționării acțiunilor în anularea deciziilor motivate de respingere a cererilor de plată.

Înalta Curte constată că, în stabilirea competenței instanței de judecată, nu are relevanță împrejurarea reținută de prima instanță în sensul că în speță nu se atacă o decizie a FGA de respingere a cererii de plată, ci se critică nesoluționarea acestei cereri în termenul legal.

În acest context, competența materială a instanței de contencios administrativ nu poate fi reținută prin raportare la definiția actului administrativ cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform căreia act administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Se observă că legiuitorul a intenționat să atribuie instanțelor civile competența materială de soluționare a cererilor referitoare la plata indemnizațiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, în considerarea naturii raportului juridic creat, ce este unul civil.

Pe cale de consecință, pentru rațiuni de analogie, inclusiv cererile formulate în obligarea FGA la soluționarea cererilor privind despăgubirile pretinse trebuie adresate tot acestor instanțe, în considerarea raporturilor juridice de ordine privată ce se impun a fi analizate.

Din perspectivă teleologică, dar și logică scopul O.U.G. nr. 102/2021 a fost de a modifica în mod efectiv competența materială de judecată a proceselor vizând activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților, prin atribuirea sa în favoarea altei categorii de instanțe judecătorești, anume cele civile de drept comun, în raport de esența chestiunilor litigioase vizând drepturi subiective civile.

În acest sens, Înalta Curte reține prin analogie soluțiile și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite din deciziile nr. 9/2006 și nr. 20/2007 pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii. Astfel, în măsura în care cel îndreptățit potrivit Legii nr. 213/2015 urmărește dobândirea unui drept subiectiv civil patrimonial, anume despăgubirile litigioase, iar actele aflate sub incidența acestei legi se atacă la instanța de drept comun, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competență procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Competența instanței de contencios administrativ nu este una intuitu personae, iar calitatea de instituție/autoritate publică a uneia din părți nu atrage în mod automat aplicarea jurisdicției contenciosului administrativ.

Înalta Curte mai arată că nu este relevant pentru stabilirea competenței materiale de judecată a instanței judecătorești art. V din O.U.G. nr. 102/2021, text potrivit căruia "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraților pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora.". Astfel, norma amintită prezintă importanță pentru dreptul substanțial, vizând procedura administrativă desfășurată de Fondul de Garantare a Asiguraților, iar nu procedura de judecată desfășurată de instanță. Așadar, trebuie deosebită procedura administrativă de procedura jurisdicțională, aceasta din urmă nefiind inclusă în procedura administrativă, ci separată și ulterioară acesteia, putând interveni doar dacă partea reclamantă este nemulțumită de măsurile de plată dispuse de Fondul de Garantare a Asiguraților. Or, legiuitorul nu a înțeles să instituie vreo normă tranzitorie și în materie procesuală, ci doar în cea administrativă, vizând competența de analiză a FGA, iar nu competența de judecată a instanței.

Noțiunea de "instanțele civile de la sediul Fondului" nu este menită a realiza o delimitare între cele două mari categorii de instanțe judecătorești, respectiv instanțe civile lato sensu și instanțe penale în raport de normele juridice de procedură specifice (anume C. proc. civ. și C. proc. pen.), ci de a exclude din competența instanței specializate de contencios administrativ această categorie de procese, a căror esență se regăsește în soluționarea unor conflicte în legătură cu drepturi patrimoniale și/sau nepatrimoniale civile, având consecința firească a atribuirii competenței de soluționare în favoarea judecătorului de drept comun. Așadar, nu art. 96 pct. 1 C. proc. civ. este relevant pentru înțelesul art. 13 din Legea nr. 213/2015, modificată și completată prin O.U.G. nr. 102/2021, ci relevante sunt în acest sens art. 94 și art. 95 C. proc. civ.

În sfârșit, art. 94 lit. k) C. proc. civ. prevede că revin în competența materială a judecătoriei "orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părților, profesioniști sau neprofesioniști", astfel că, per a contrario, orice pretenții în cuantum superior plafonului amintit determină o competență materială a tribunalului.

Pentru toate aceste aspecte, făcând aplicarea în speță a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu dispozițiile 95 pct. 1 și art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în speță, competența de soluționare a cauzei în fond revine, din punct de vedere material, teritorial și material procesual, secției civile a Tribunalului București, în raport de valoarea obiectului cererii, care depășește 200.000 RON (având în vedere sumele solicitate cu titlu de despăgubiri conform cererii de plată formulate de reclamanți) și de sediul pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, situat în circumscripția teritorială a acestei instanțe.

În consecință, constatând că hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., văzând și prevederile art. 129 alin. (2) pct. 2 și 3 și art. 130 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâții Fondul de Garantare a Asiguraților și Directorul Fondului de Garantare a Asiguraților - E., va casa sentința și în parte încheierea recurate, va admite excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Galați și va trimite cauza spre competență soluționare, în primă instanță, Tribunalului București, secția civilă.

Soluția de casare în parte a încheierii se raportează doar la dezlegarea dată asupra excepției necompetenței, cu menținerea celorlalte considerente, nerecurate în cauză. Totodată, soluția de casare a sentinței se impune ca o consecință a constatării pronunțării sale de către o instanță necompetentă, fără a mai fi necesară analizarea criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., argumentele recurenților-pârâți și apărările intimaților-reclamanți urmând a fi avute în vedere la rejudecarea cauzei de către instanța competentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâții Fondul de Garantare a Asiguraților și Directorul Fondului de Garantare a Asiguraților - E. împotriva încheierii din 20 septembrie 2022 și a sentinței civile nr. 175 din 20 decembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința și în parte încheierea recurate.

Rejudecând, admite excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Galați.

Trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului București, secția civilă.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.