Decizia nr. 4978/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 161/2022 a Curții de Apel Galați

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 24.08.2022, pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A., prin reprezentant convențional, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretențiile solicitate de către reclamant, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul sa emită decizia, sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere și aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 161 din data de 21 noiembrie 2022, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să soluționeze cererea de plată înaintată de reclamantul A. la data de 23.12.2021 și, înregistrată în evidența pârâtului sub nr. x/18.03.2022, potrivit art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015 și a respins restul pretențiilor formulate, ca nefondate.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 161 din data de 21 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, susținând că, sentința a fost pronunțată cu greșita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la situația de fapt dedusă judecății, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că, potrivit art. 11 din Legea nr. 213/2015 "Fondul asigură efectuarea plății indemnizațiilor/despăgubirilor din disponibilitățile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condițiilor și plafonului de garantare stabilite de prezenta lege." Fondul procedează la plata indemnizațiilor/despăgubirilor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorului în faliment, cu respectarea prevederilor Legii nr. 213/2015 și a Normei ASF de aplicare, a condițiilor de asigurare generale și specifice prevăzute în contractele de asigurare și a normelor aplicabile în materie. Fondul a fost inființat prin lege cu scopul de a garanta plata despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare, în cazul falimentului unui asigurător, acest organism fiind creat în vederea realizării unui interes public. Acesta este și motivul pentru care Legea nr. 213/2015, ca lege specială în materie, reglementează în mod expres procedura de urmat pentru creditorii de asigurări în vederea obținerii despăgubirilor de la Fond. Pornind de la principalul scop al Fondului, acela de protejare a creditorilor de asigurări de consecințele insolventei asigurătorilor, Fondul este obligat să acționeze ca un profesionist, fiind în cunoștință de cauză în ceea ce privește riscurile diminuării nejustificate a resurselor sale financiare prin acordarea de despăgubiri fără o analiză completă, temeinică și pertinentă a cererilor depuse de petenți la Fond. Așa cum în mod corect s-a reținut în sentința recurată, FGA a făcut dovada primului demers prin înregistrarea cererii de plată în ordinea depunerii acestora, având în vedere numărului foarte mare de cereri depuse, urmare a retragerii autorizației de funcționare față de B. Astfel, conform prevederilor art. 20 alin. (7) din Norma 24/2015, Fondul, pe măsura înregistrării și analizării cererilor de plată ale petenților și a documentației justificative aferente și ulterior avizării dosarelor de daună de către direcțiile sale de specialitate, întocmește listele creditorilor de asigurări ale căror creanțe certe, lichide și exigibile urmează a se plăti din disponibilitățile sale. Listele creditorilor de asigurări sunt supuse aprobării comisiei speciale, plata indemnizațiilor/despăgubirilor urmând a se face ulterior acestei aprobări. Legea nr. 554/2004 reglementează două categorii de acte administrative asimilate: (i) refuzul unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, conform art. 2 alin. (2) din lege și (ii) contractele administrative, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c). În opoziție cu nesolutionarea cererii în termenul legal, refuzul nejustificat semnifică voința autorității de a nu rezolva cererea, exprimată explicit prin exces de putere, putându-se acredita ideea lipsei actului administrativ. În ceea ce privește nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, jurisprudența a interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în sensul că atunci când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, dar complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorității publice urmează a se analiza prin prisma criteriului termenului rezonabil. Până la 30.04.2022 au fost primite doar pentru societatea B. cea 196.000 cereri de plată, din care au fost analizate până în prezent 23.893 cereri de plată. Până la 02.05.2022 au fost primite cea 41.422 cereri de deschidere dosar de daună și FGA a deschis, cu constatare făcută de FGA, cca 31.824 dosare daună [la 30.04.2022]. În contextul în care intrarea în procedura falimentului a Societății B. S.A. a determinat formularea unui număr de ordinul zecilor de mii de cereri de plată, apreciază că este vădit nerealist și nerezonabil un termen de 30 de zile pentru soluționarea unei cereri de plată. Așadar, situațiile concrete cu care Fondul s-a confruntat și se confruntă face ca în mod obiectiv să nu se poată aplica automat Legii speciale nr. 213/2015 termenul de 30 de zile prevăzut de Legea 554/2004, soluția fiind aplicarea unui "termen rezonabil" de soluționare cererilor care îi sunt adresate, soluție confirmată atât de practica CEDO, cât și de soluțiile ÎCCJ ce privesc soluționarea administrativă a anumitor cereri ce presupun un demers administrativ laborios de analiză și documentare. În argumentarea aplicării termenului rezonabil de soluționare recurentul-pârât a menționat recomandarea privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă. Ca urmare a aderării României la U.E. și intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de cetățeni europeni. Astfel, potrivit art. 41.1 din Carta, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil. De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil, ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. (1) din C.E.D.O., este pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluționarea oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau locale. În continuare, recurentul-pârât susține că, singurul criteriu pe care îl poate aplica în activitatea administrativă pe care o desfășoară este analiza petițiilor în ordinea lor cronologică, or a institui un termen pentru unii dintre petenți - care au depus cererea ulterior altora, ar încalcă dreptul celor care au sesizat anterior intimaților-reclamanți, generându-se astfel, prin intermediul instanței de judecată, o discriminare care nu-și poate găsi nici o rațiune de ordin legal și nici moral. Având în vedere faptul că prin soluția pronunțată în dosar se neagă practic existența termenului rezonabil - care înseamnă în primul rând a nu soluționa o cerere depusă la o dată ulterioară înaintea altor cereri depuse la date anterioare cererii în discuție, însemnă că instanța de fond a adăugat la lege. Așa fiind, instanța de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen (implicit) și discriminând petenții care au depus cereri anterior intimaților din cauză, dar care nu s-au adresat instanței de judecată pentru soluționarea cererii. A se supune legii înseamnă că judecătorul trebuie să aplice legea, în măsura în care nu o consideră nevalabilă, chiar dacă apreciază că legea sau hotărârea rezultată în urma aplicării legii este nedreaptă. Supunerea față de lege nu exclude posibilitatea ca judecătorul să dezvolte legea prin însăși activitatea de aflare a dreptății, prin intermediul completării lacunelor legislative. În acest context este în special vorba despre cazul când norma juridică nu vizează o anumită situație de fapt, pe care ar trebui s-o aibă în vedere pentru a fi justă. Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 legitimează în mod expres activitatea judecătorului de completare a lacunelor legislative, stipulând că "Judecătorii nu pot refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă". Condiția pentru a presupune că există o lacună legislativă este ca situația din realitate, cu privire la care trebuie să decidă judecătorul, să nu poată fi prinsă de norma juridică relevantă, chiar dacă judecătorul depune toate diligentele posibile pentru interpretarea acesteia. Chiar dacă sunt întrunite condițiile pentru a aprecia că legea nu cuprinde o normă aplicabilă situației din realitate, asupra căreia trebuie luată o hotărâre, nu se poate spune că există o lacună legislativă. Nu poate fi vorba despre o lacună legislativă dacă se poate aprecia că legiuitorul nu a avut în vedere, în mod conștient, situația din realitate, atunci când a elaborat Legea nr. 213/2015. În acest context, învederează că la momentul adoptării Legii nr. 213/2015, în cadrul forului legislativ au existat discuții privind aplicarea unui termen de soluționare a petițiilor ce sunt adresate Fondului de Garantare a Asiguraților și, având în vedere instituirea unui termenul restrictiv de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului asigurătorului înlăuntrul căruia creditorii de asigurări pot formula cereri de plată, precum și diversitatea de situații concrete legate de numărul de polițe emise de asigurătorii faliți, s-a preferat, în mod conștient, să nu se stabilescă un termen de soluționare a cererilor de către Fond. Dovadă în acest sens sunt prevederile art. 13 alin. (6) din lege, care stipulează: "Dreptul la acțiune contra Fondului pentru plata indemnizațiilor/despăgubirilor se prescrie în termen de 5 ani calculați de la data nașterii dreptului, dar nu înainte de rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment."

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 03 aprilie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 01 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretențiile solicitate de către reclamant, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul sa emită decizia, sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere și aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA. Prima instanță a admis în parte cererea dedusă judecății, a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să soluționeze cererea de plată înaintată de reclamantul A. la data de 23.12.2021 și, înregistrată în evidența pârâtului sub nr. x/18.03.2022, potrivit art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015 și a respins restul pretențiilor formulate, ca nefondate. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut în esență că, în lipsa unui alt termen special reglementat pentru situația particulară dedusă judecății, rămâne aplicabil termenul general de 30 de zile, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, termen care în situația în care este depășit datorită etapelor care trebuie parcurse în analiza și soluționarea unor astfel de cereri, dat fiind și numărul mare de cereri înregistrate într-un timp relativ scurt, nu justifică lipsa unui răspuns comunicat solicitantului și a unor precizări cu privire la stadiul cererii formulate. În condițiile în care cererea este înregistrată la mai bine de 60 de zile de la depunerea acesteia precum și în lipsa unei informări cu privire la stadiul de soluționare a cererii, amânarea soluționării cererii apare ca fiind sine die (fără o dată precisă), doar în funcție de voința exclusivă a autorității publice pârâte, fiind așadar necesar ca raportarea să se facă la un termen rezonabil, în conformitate cu practica CEDO și recomandările europene în materie. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Subsumat acestui motiv de recurs se invocă greșita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la situația de fapt dedusă judecății. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prin refuzul nejustificat de a soluționa o cerere se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea. Dispozițiile art. 8 alin. (1) din același act normativ se referă la obiectul acțiunii judiciare și menționează în mod expres că: "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii." Or, în mod corect a reținut prima instanță că în cazul de față, se solicită controlul judecătoresc asupra actului administrativ asimilat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, constând în tăcerea administrației, respectiv nesoluționarea în termen legal a unei cereri, definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, având în vedere că cererea de plată formulată de reclamant a fost înaintată autorității pârâte la data de 23.12.2021, înregistrată la data de 18.03.2022 și fără a se cunoaște stadiul de soluționare în care se află cererea. De asemenea, Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurentului-pârât conform căreia "situațiile concrete cu care s-a confruntat și se confruntă Fondul de Garantare a Asiguraților face ca în mod obiectiv să nu se poată aplica termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004", iar aplicarea unui "termen rezonabil" de soluționare a cererilor care îi sunt adresate, trebuie realizată în concordanță cu recomandarea privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă. Într-adevăr, potrivit art. 11 din Legea nr. 213/2015: "Fondul asigură efectuarea plății indemnizațiilor/despăgubirilor din disponibilitățile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condițiilor și plafonului de garantare stabilite de prezenta lege.", iar dispozițiile art. 15 alin. (1) din același act normativ, menționează că: "(1) Pe măsura înregistrării și analizării cererilor de plată ale petenților, împreună cu documentele anexate, se întocmește lista creditorilor de asigurări ale căror creanțe certe, lichide și exigibile urmează să fie plătite din disponibilitățile Fondului, precum și lista cererilor de plată care urmează să fie respinse parțial sau total; listele se înaintează comisiei speciale, cu propunerea de aprobare sau respingere la plată a sumelor solicitate, iar după aprobarea acestor liste de către comisia specială se efectuează plățile creanțelor de asigurări către creditorii de asigurări." Înalta Curte constată că, aceste dispoziții reglementează "procedura și condițiile de efectuare a plăților din disponibilitățile Fondului", din care rezultă că Fondul de Garantare a Asiguraților este ținut să efectueze, în limita plafonului de garantare, plăți ale indemnizațiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, în timp ce prima instanță a dispus obligarea la soluționarea pe fond a unei cereri de plată, context în care criticile formulate sunt nefondate. În acest context, în mod corect a reținut prima instanță că legea nu fixează un termen de soluționare a cererilor de plată, însă accesul părților interesate, inițial, la o procedură administrativă și, ulterior, dacă este necesar, la o procedură contencioasă, rămâne teoretic și iluzoriu, în condițiile în care autoritatea pârâtă nu justifică modalitatea în care parcurge etapele de verificare și aprobare a cererilor, prevalându-se de faptul că nu sunt circumscrise vreunui termen, lăsând solicitantul fără niciun răspuns, cu atât mai mult cu cât înregistrarea cererii se face mult ulterior datei depunerii acesteia. Prin ultima critică, recurentul-pârât susține că, instanța de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen (implicit) și discriminând petenții care au depus cereri anterior intimaților din cauză, dar care nu s-au adresat instanței de judecată pentru soluționarea cererii. Înalta Curte constată că nu poate fi primită această critică având în vedere că dispozițiile Legii speciale nr. 213/2015 nu menționează un anumit termen în care Fondul de Garantare a Asiguraților să fie obligat a răspunde petiționarilor, ci instituie un mecanism de garantare a asiguraților împotriva riscului de faliment al asigurătorului, respectiv un termen de 90 de zile de la data pronunțării hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, iar O.U.G. nr. 102/2021 prevede un termen de 60 de zile de la care Fondul de garantare a asiguraților este îndreptățit să efectueze plăți către creditorii de asigurări, de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei de retragere a autorizației de funcționare a asigurătorului, în mod corect a reținut prima instanță că pentru nesoluționarea unei cereri, dispozițiile legii speciale se completează cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, fără a atrage concluzia că termenul stabilit de instanța de fond ar fi un termen arbitrar sau că prin soluția pronunțată s-a adăugat la lege. Așa fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.