ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1241/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 04.04.2018, sub nr. x/2018, reclamanta Agenția Națională de Integritate a chemat în judecată pe pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanța și A., solicitând în contradictoriu cu aceștia anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 1/16.02.2016 emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanța privind averea pârâtului A.. Prin întâmpinarea depusă la data de 24 05 2018, pârâtul A. a invocat, în principal, apărări pe care le-a intitulat excepții. Astfel, pârâtul a susținut: excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată; excepția nelegalei sesizări a Comisiei de cercetare a Averilor prin încălcarea principiului neretroactivității legii civile, referitor la evaluarea averii pârâtului A. pentru perioada 2005 - 04.09.2010; excepția prescripției extinctive a răspunderii administrative a pârâtului pentru presupusele fapte reținute prin Raportul de evaluare în anii 2007 și 2010, prin împlinirea la 31.12.2010, respectiv la 31.12.2013, a termenului de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii acestora; excepția decăderii ANI din dreptul de a efectua evaluarea averii pârâtului după trecerea unui termen de 3 ani de la încetarea fiecărei funcții publice ocupate de acesta, conform art. 28 alin. (3) din Legea nr. 115/1996, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 176/2010; excepția nelegalității procedurii de evaluare a averii; excepția nelegalei sesizări a Comisiei de Cercetare a Averilor de către ANI cu un singur Raport de evaluare, în timp ce pârâtul a deținut 8 (opt) funcții publice în perioada la care se referă Raportul (18.12.2005 - 31.12.2015); excepția nulității absolute a tuturor actelor efectuate de reclamanta ANI în lucrarea nr. x/02.11.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/21.12.2016, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea 176/2010, solicitând admiterea acestora. Prin încheierea de ședință din data de 18.06.2018, curtea de apel a calificat excepțiile invocate de pârât prin întâmpinare ca fiind apărări de fond, iar prin încheierea de ședință din data de 02.07.2018 a fost respinsă excepția inadmisibilității cererii ca nefondată, pentru considerentele expuse în cuprinsul respectivei încheieri. I.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 170/CA/22 10 2018, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată. Împotriva acestei sentințe, au formulat recurs atât reclamanta ANI, cât și pârâtul A.. I.

Decizia pronunțată în recurs Prin decizia civilă nr. 876/16 februarie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a admis ambele recursuri, a casat sentința recurată și a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel Constanța. Din considerentele deciziei amintite, rezultă că recursul declarat de Agenția Națională de Integritate a fost admis întrucât instanța de fond a cercetat doar parțial fondul pricinii, o serie de critici din cererea reclamantului nefiind soluționate prin sentința recurată. Înalta Curte a reținut că aprecierile instanței de fond cu privire la limitele controlului de legalitate a ordonanței de clasare a comisiei de cercetare a averilor nu au niciun suport legal, impunându-se analizarea tuturor motivelor din cadrul acțiunii, atât a celor de legalitate stricto sensu cât și a celor de netemeinicie, întrucât rolul de filtru pe care îl are Comisia de Cercetare a Averilor nu exclude controlul deplin al activității acesteia de către instanța de judecată, dată fiind calitatea de organ administrativ al acestei comisii. Înalta Curte a mai observat că analiza instanței de judecată trebuie să privească inclusiv modalitatea în care au fost apreciate probele în cadrul procedurii administrative or, instanța de fond a lăsat o serie de critici din cadrul acțiunii neanalizate. Instanța de recurs stabilește astfel că, în rejudecare după casare, instanța de fond trebuie să facă o analiză proprie a tuturor aspectelor invocate în cadrul acțiunii. Înalta Curte a constatat că și recursul declarat de pârâtul A. este întemeiat și se impune aceeași soluție de casare cu trimitere, având în vedere că aspectele invocate prin întâmpinare cu titlu de excepții reprezintă chestiuni procedurale prealabile analizei în fond și, atât timp cât Comisia de Cercetare a Averilor a omis să analizeze chestiunile respective, revine instanței de judecată sarcina verificării temeiniciei acestora, întrucât o soluție în fondul sesizării nu este posibilă în situația în care există impedimente legale de natura celor susținute de pârât. II. Al doilea ciclu procesual Pe rolul Curții de Apel Constanța, în rejudecare, cauza s-a reînregistrat la data de 30.03.2022 sub numărul de dosar x/2018 II.1. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 124 din 14 iunie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate de pârâtul A. ca nefondate; a admis în parte cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta ANI în contradictoriu cu pârâta Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanța și pârâtul A.; a anulat Ordonanța nr. 1/16.02.2018 emisă de Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanța și a dispus trimiterea dosarului Comisiei de Verificare a Averilor în vederea reevaluării și sesizării instanței de judecată - Curtea de Apel Constanța. II.2. Calea de atac exercitată în cauză Intimatul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și în urma rejudecării cauzei sub toate aspectele: în principal, admiterea excepțiilor referitoare la nelegala sesizare a Comisiei de Cercetare a Averilor, prin încălcarea principiului neretroactivității legii civile prin evaluarea averii intimatului pentru perioada 2005 - 04.09.2010; împlinirea termenului de prescripție a răspunderii administrative (3 ani) a intimatului pentru presupusele fapte reținute prin Raportul de evaluare în anii 2007 și 2010, la 31.12.2010, respectiv la 31.12.2013; decăderea ANI din dreptul de a efectua evaluarea averii intimatului după trecerea unui termen de 3 ani de la încetarea fiecărei funcții publice ocupate de acesta, conform art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 176/2010; nelegalitatea procedurii de evaluare a averii; nelegala sesizare a Comisiei de Cercetare a Averilor de către Agenția Națională de Integritate (ANI) cu un singur Raport de evaluare; nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de reclamanta Agenția Națională de Integritate - ANI în lucrarea nr. x/02.11.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/21.12.2016, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010; în subsidiar, respingerea acțiunii formulate de intimata ANI ca nefondată; obligarea intimatei ANI la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele: II.2.1. Motive de casare întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. II.2.1.1. În mod eronat, prin aplicarea greșită a dispozițiilor legale, instanța de fond a respins excepția privind nelegala sesizare a Comisiei de Cercetare a Averilor, prin încălcarea principiului neretroactivității legii civile, referitor la evaluarea averii intimatului A. pentru perioada 2005 - 04.09.2010 Așa cum a arătat și cum rezultă cu evidență din cuprinsul Raportului de evaluare întocmit de ANI, în prezenta speță, procedura de evaluare finalizată cu Raportul de evaluare nr. x/21.12.2016 s-a realizat în temeiul Legii 176/2010, act normativ intrat in vigoare la data de 5 septembrie 2010. Conform Raportului de evaluare mai sus menționat, în ceea ce-l privește pe recurent, evaluarea a fost efectuată pentru perioada 18.12.2005 -31.12.2015. Or, modificările intervenite în avere și veniturile realizate de Intimatul A. până la data de 04.09.2010 (adică înainte de data intrării în vigoare a Legii 176/2010 la 05.09.2010), reprezintă în mod evident situații juridice încheiate sub imperiul legii vechi și cărora nu li se mai poate aplica legea nouă, Legea 176/2010. Pe cale de consecință, procedând la evaluarea unor fapte săvârșite în perioada 18.12.2005 - 04.09.2010, pe baza unui act normativ intrat în vigoare la 5 septembrie 2010, intimata ANI a aplicat dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cu încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii. Motivarea instanței de fond este în primul rând incompletă; din simpla lecturare a sentinței recurate se poate observa că motivarea instanței de fond cuprinde fraze neterminate, ceea ce face greu/imposibil de înțeles raționamentul acesteia. Acest fapt echivalează cu nemotivarea hotărârii și încalcă dreptul recurentului la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată. De asemenea, acest aspect are implicații și în ceea ce privește posibilitatea instanței de recurs/control judiciar de a analiza/verifica raționamentul primei instanțe. În al doilea rând, raționamentul instanței de fond este greșit, în neconcordanță cu situația faptică/concretă a recurentului. Nu ține cont de faptul că nicăieri în cuprinsul Raportului de evaluare emis către ANI nu se face nicio referire la dispozițiile Legii nr. 115/1996 sau ale Legii nr. 147/2007, ci întregul raport de evaluare este întemeiat exclusiv pe dispozițiile Legii nr. 176/2010. În cuprinsul Raportului de evaluare, contrar motivării instanței de fond, se reține că Agenția Națională de Integritate este competentă să evalueze respectarea regimului declarării averii, pe durata exercitării funcției publice, de către A., întrucât acesta face parte din categoria de persoane prevăzute la art. 1 alin. (1) pct. 31 din legea nr. 176/2010. Astfel, rezultă în mod evident faptul că funcția publică ocupată de recurent a atras competenta de evaluare intimatei ANI prin raportare la dispozițiile Legii nr. 176/2010, iar nu prin raportare la dispozițiile Legii nr. 115/1996. Legea nr. 176/2010 nu conține exclusiv norme de procedură (așa cum reține instanța de fond), ci și norme de drept material. Normele de drept material se referă chiar la stabilirea elementului material al abaterii administrative a dobândirii nejustificate a averii, respectiv existența/inexistența unei diferențe semnificative, definită de art. 18 din Legea nr. 176/2010. Pe cale de consecință, este evident că art. 18 din Legea nr. 176/2010, norma de drept material, nu poate fi aplicată retroactiv unei situații de fapt - presupusa existență a unor diferențe semnificative, determinate în conformitate cu Legea nr. 176/2010, dar apărute înainte de 05.10.2010 - definitivate înainte de intrarea în vigoare a legii. Mai mult decât atât, referitor la recurent, ANI a fost sesizată la data de 02.11.2015, moment la care Legea nr. 115/1996 nu conținea nicio prevedere de ordin material care să noțiunea de diferență nejustificată. Astfel, singurul temei de drept material avut în vedere de ANI la momentul emiterii Raportului de evaluare este reprezentat de art. 18 din Legea 176/2010. Pe cale de consecință, în mod evident Legea nr. 176/2010 nu poate fi considerată o lege de procedura, motiv pentru care nu poate fi aplicată retroactiv. Alegația instanței de fond conform căreia modificările intervenite în avere și veniturile realizate până la data de 04.09.2010 nu pot fi considerate consolidate și în afara cadrului normativ material atât timp cât este deschisă posibilitatea exercitării controlului este nejustificată. În mod evident, diferențele presupus nejustificate reținute în ceea ce privește anii 2007 si 2010 sunt fapte/situații juridice încheiate sub imperiul legii vechi și cărora nu li se poate aplica legea nouă. Acest aspect rezultă și din raționamentul instanței de fond în sensul că o eventuală constatare a unor diferențe semnificative nu se poate stabili decât în funcție de momentul intrării unui bun sau avantaj material în patrimoniul funcționarului public și de veniturile obținute până la acea dată. Astfel, contrar raționamentului primei instanțe, modificările intervenite în avere și veniturile realizate de recurent până la data de 04.09.2010 reprezintă situații juridice încheiate/consolidate sub imperiul legii vechi, și cărora nu li se mai poate aplica legea nouă, Legea nr. 176/2010. II.2.1.2. În mod eronat, prin aplicarea greșită a dispozițiilor legale, instanța de fond a respins excepția privind nelegala sesizare a Comisiei de Cercetare a Averilor de către Agenția Națională de Integritate (ANI) cu un singur Raport de evaluare, în timp ce intimatul a deținut 8 (opt) funcții publice în perioada la care se referă Raportul (18.12.2005 -31.12.2015) și excepția privind decăderea Agenției Naționale de Integritate - ANI din dreptul de a efectua evaluarea averii după trecerea unui termen de 3 ani de la încetarea fiecărei funcții publice ocupate de intimat, conform art. 28, alin. (3) din Legea 115/1996, așa cum a fost modificat prin Legea 176/2010 A arătat in fața instanței de fond faptul că, în perioada avută în vedere de ANI la întocmirea raportului (23.08.2002 - 31.12.2015), intimatul a îndeplinit 8 (opt) funcții publice, la diferiți angajatori. Astfel, recurentul a fost pe rând angajat la I.J.P.F. Satu Mare, la S.P.F. Oradea, la S.P.F. Borș, la P.P.F. Aeroport Cluj Napoca; la P.P.F. Aeroport Constanța și la Grupul de Nave Constanța din cadrul Gărzii de Coastă. Instanța de fond a respins aceste două excepții, reținând în mod nelegal, prin preluarea punctului de vedere exprimat de ANI că cele 8 funcții publice menționate de pârât nu sunt decât etape în evoluția carierei în funcția publică cu statut special de polițist astfel, că nu se poate reține încetarea raporturilor de serviciu prin acordarea unui grad profesional superior a unei trepte de vechime și nașterea unor noi raporturi de funcție publică întrucât ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publica nu s-au schimbat esențial astfel încât sa implice o nouă funcție publica. Instanța de fond, pentru a argumenta faptul că recurentul ocupă neîntrerupt aceeași funcție (funcționar public cu statut special - polițist), face referire la ansamblul atribuțiilor și responsabilităților despre care afirmă că nu s-au schimbat esențial. Or, în lipsa unor probe (ex.: fișele de post) de la dosarul cauzei, referirile la atribuții și responsabilități sunt simple afirmații nedovedite și pe cale de consecință neîntemeiate. Instanța de fond nu ține cont și nu analizează faptul că recurentul a avut angajatori diferiți, în diferite zone geografice ale tării. Or, acest aspecte este esențial/definitoriu pentru a dovedi faptul că recurentul a deținut mai multe funcții și nu doar mai multe grade în cadrul aceleiași funcții. Mai mult decât atât acest aspect rezultă cu evidentă din Adresa nr. x/12.11.2015, emisă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră -Garda de Coastă, aflată la dosarul cauzei. Această adresă a fost emisă ca răspuns la solicitarea expresă a ANI de a comunica funcțiile deținute de recurent, dar instanța de fond nu a ținut cont, dar fără a menționa de ce. Așadar, exercitarea de către recurent, în mod consecutiv, a 8 (opt) funcții publice impunea, potrivit legii, efectuarea a 8 evaluări distincte, o evaluare corespunzătoare fiecărei funcții publice exercitate. Coroborat cu acest fapt, ANI a procedat astfel tocmai pentru a încerca să eludeze prevederile art. 28 alin. (3) teza finală din Legea 115/1996, așa cum a fost modificată prin Legea 176/2010: "3) Cererea de cercetare a averii unei persoane, care a deținut o demnitate sau o funcție publică dintre cele prevăzute în prezenta lege, poate fi făcută în termen de cel mult 3 ani de la data încheierii mandatului ori a eliberării din funcție". II.2.1.3. În mod eronat, prin aplicarea greșită a dispozițiilor legale, instanța de fond a respins excepția privind prescripția extinctivă a răspunderii administrative a Intimatului pentru presupusele fapte reținute prin Raportul de evaluare în anii 2007 și 2010, prin împlinirea la 31.12.2010, respectiv la 31.12.2013, a termenului de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii acestora. In susținerea acestei excepții, recurentul s-a întemeiat pe considerentele Deciziei nr. 449/2015 emise de Curtea Constituțională, care reține în mod neechivoc "că textul conținut de art. 11 din Legea 176/2010, potrivit căruia activitatea de evaluare a conflictelor de interese se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora", stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Raționamentul primei instanțe este eronat fiind grevat pe o interpretare și aplicare greșită atât a dispozițiilor legale incidente cât și a considerentelor cuprinse în Decizia CCR nr. 449/2015. Așa cum a arătat anterior, Curtea Constituțională a statuat expres că termenul de 3 ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 reprezintă doar un termen maxim în interiorul căruia se poate realiza activitatea de evaluare. Or, Recurentul nu a criticat aceste aspecte și nu a invocat incidența prescripției prin raportare la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 ci s-a raportat la împlinirea termenului de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 2.517 C. civ., aplicabil și în materie administrativă. Mai multe decât atât, absența unui termen de prescripție în materia procedurilor administrative a fost considerată de CEDO o încălcare a dreptului la un proces echitabil, în Cauza Volkov c. Ucrainei, nr. 21722/11, Hotărâre din 9 ianuarie 2013. În temeiul art. 20 din Constituție, drepturile cetățenilor români, cum este și recurentul, trebuie interpretate în concordanță cu CEDO, iar dacă există contrarietate, se aplică prevederile Convenției, așa cum au fost interpretate de Curte. Așadar, interpretarea validată prin încheierea recurată, prin care practic se atestă că durata cercetării ANI nu este afectată de un termen de prescripție/decădere și poate dura practic la nesfârșit, este vădit nelegală, încălcând dreptul la un proces echitabil, așa cum este garantat de CEDO prin jurisprudența Volkov. În consecință, în cauză, a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii administrative a recurentului pentru o parte din presupusele fapte avute în vedere prin procedura evaluării averii, drept pentru care Raportul de evaluare încheiat cu reținerea acestor fapte este nelegal, Comisia fiind la rândul ei nelegal sesizată. II.2.1.

În mod eronat, prin aplicarea greșită a dispozițiilor legale, instanța de fond a respins excepția privind nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de reclamanta Agenția Națională de Integritate - ANI în lucrarea nr. x/02.11.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/21.12.2016, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. Instanța de fond a pronunțat sentința recurată fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfășurare a evaluării ANI în privința averilor, împărțind-o în două etape: înainte și respectiv după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a formula un punct de vedere. În cuprinsul sentinței recurate, instanța a reținut că, prin adresa nr. x/21.11.2015, paratul a fost înștiințat despre declanșarea procedurii de evaluare a averii si i s-a solicitat formularea unui punct de vedere, depunerea de documente justificative sau orice altei informații pe care acesta le consideră necesare în vederea clarificării aspectelor semnalate in lucrare. Pentru a ajunge la această concluzie, prima instanță, în cuprinsul sentinței recurate, pe baza unui raționament eronat se raportează strict la informarea inițiala formulată de ANI, prin care se aduce la cunoștința recurentului faptul că s-a declanșat procedura de evaluare. Prin aceeași adresă i s-a solicitat recurentului formularea unui punct de vedere, depunerea de documente justificative sau orice informații pe care acesta le consideră necesare în vederea clarificării aspectelor semnalate în lucrare. Cu toate acestea, adresa la care face referire instanța de fond nu reprezintă o informare și o invitare în sensul prevăzute de art. 13 din Legea nr. 176/2010, respectiv o aducere la cunoștință a faptului că există o diferență semnificativă (individualizată în concret) și o acordare a posibilității reale de a se apăra, ci strict o încunoștiințare că va urma o procedura de evaluare. Astfel, deși aparent ANI l-a invitat pe recurent să formuleze un punct de vedere, nu l-a informat în mod concret cu privire la ce să formuleze acest punct de vedere. Din acest motiv, fără putință de tăgadă se poate concluziona că invitarea pentru a formula un punct de vedere cuprinsă în adresa din 21.11.2015 este una pur formala și care nu se circumscrie dispozițiilor legale incidente. Mai mult decât atât, aspectele invocate anterior sunt confirmate chiar de către intimata ANI, care în cuprinsul raportului de evaluare, la secțiunea "Punctul de vedere al persoanei evaluare", se raportează la o altă adresă, respectiv adresa din 18.10.2016 prin care se menționează: "din activitățile de evaluare (...) a rezultat că există diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18 din legea 176/2010, între modificările intervenite în averea dobândită pe durata exercitării funcției publice și veniturile realizate în aceeași perioadă (...) vă invităm să prezentați un punct de vedere, orice date sau informații pe care le considerați necesare (...)". Astfel, în mod evident, obligația de a proceda la o "informare și invitare" în sensul art. 13 din Legea 176/2010 a fost îndeplinită prin emiterea adrese din data de 18.10.2016. Pe cale de consecință, înainte de această adresă ANI trebuia să desfășoare procedura de evaluare prin raportare strict la informațiile publice. Cu toate acestea, chiar dacă se raportează la adresa din data de 21.11.2015, așa cum a reținut instanța, nici prin raportare la aceasta, intimata ANI nu a respectat dispozițiile legale, respectiv nu s-a limitat la a efectua evaluarea doar prin raportare la informațiile publice, ci a solicitat și colectat date și informații private referitoare la persoana evaluată. În acest sens, recurenta ANI a solicitat date și informații de la diverse entități de drept public și de drept privat, după cum urmează: Direcția Generală Regionala a Finanțelor Publice Galați, Garda de Coastă, Oficiul Național al Registrului Comerțului, Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, Direcția Generală Regim Permise Auto și Înmatriculare a Vehiculelor, Biroul de Credite S.A.. Datele despre veniturile obținute și impozitate, datele despre modificarea raporturilor de serviciu sau fișele postului sau datele deținute de către ANAF - Direcția Generală Regionala a Finanțelor Publice Galați nu sunt publice, pentru că nu pot fi obținute de către orice persoană din surse publice, ci au fost obținute de ANI în temeiul prerogativelor sale legale privind solicitarea de informații nepublice. În legătură cu informațiile obținute de ANI de la Biroul de Credit S.A., informații nepublice, instanța în mod greșit consideră că nu se impune aplicarea sancțiunii nulității absolute motivat de faptul că acestea nu au fost folosite la întocmirea raportului de evaluare; aceasta este o pura speculație/simpla afirmație a instanței de fond; din moment ce intimata a solicitat aceste informații, indiferent de conținutul acestora, informațiile au făcut parte din procedura de evaluare, iar motivat de faptul că au fost obținute cu încălcarea dispozițiilor nelegale, se impunea aplicarea sancțiunii prevăzuta de lege, respectiv nulitatea absolută. În concluzie, în prezenta speță interpretarea corectă a dispozițiilor legale care reglementează procedura evaluării averilor este cea data de recurent și anume că pentru obținerea oricăror informații personale/nepublice era necesară informarea prealabilă și invitarea Recurentului să formuleze un punct de vedere, iar în prezenta speță această obligație a fost îndeplinită de intimata ANI a fost îndeplinită prin adresa din 18.06.2016. II.2.1.

În mod eronat, prin aplicarea greșită a dispozițiilor legale, instanța de fond a respins excepția privind nelegalitatea procedurii de evaluare a averii, având în vedere faptul că întreaga procedură de cercetare a averii intimatului, în urma căreia Agenția Națională de Integritate (ANI) a determinat existența unor diferențe semnificative în averea acestuia s-a desfășurat în mod nelegal. În susținerea acestei excepții, recurentul a invocat considerentele deciziei CCR nr. 596/2016, considerente care în mod evident sunt obligatorii indiferent de soluția pronunțată de instanța constituțională cu privire la respectiva excepție de neconstituționalitate. Instanța de fond a respins această excepție, reținând că aceste considerente citate nu sugerează nulitatea procedurii de evaluare efectuată de Agenție premergător sesizării Comisiei de cercetare a Averilor, cu atât mai mult cu cât declarațiile de avere, în mod evident, au stat la baza investigației reclamantului. Nicăieri în cuprinsul Raportului de evaluare nu se menționează faptul că inspectorul de integritate ANI a analizat declarațiile de avere depuse de recurent, deși acesta avea cunoștință despre acestea. Cu privire la declarațiile de avere se menționează doar că în perioada supusă evaluării, persoana evaluată a depus declarații de avere și de interese cu respectarea termenelor legale de depunere. Mai mult decât atât, din cuprinsul raportului de evaluare rezultă cu evidență actele/înscrisurile avute în vedere de inspectorul de integritate pentru a emite Raportul de evaluare, iar in această enumerare nu se regăsesc declarațiile de avere. Faptul că ANI a sărit peste etapa analizării/comparării declarațiilor de avere a Intimatului (etapă obligatorie în activitatea de cercetare a averilor) și a procedat direct la solicitarea de date și informații de la instituții, autorități publice, persoane de drept public și de drept privat, reprezintă fără putință de tăgadă o eludare a dispozițiilor legale și conduce în mod evident la nelegalitatea întregii procedurii de evaluare, iar instanța de fond avea obligația să sancționeze această conduită nelegală prin sentința recurată. Astfel, în contradicție cu motivarea instanței (care reprezintă și o denegare de dreptate, instanța refuzând intenționat să analizeze aspectele invocate) din interpretarea textelor de lege menționate anterior, rezultă fără nici un dubiu procedura pe care inspectorii de integritate din cadrul ANI trebuie să o respecte în ceea ce privește activitatea de cercetare a averilor. Astfel, aceștia trebuie mai întâi să analizeze/să compare declarațiile de avere completate și depuse de către intimat și doar în ipoteza în care din analiza acestora se identifică diferențe semnificative, în sensul art. 18 din Legea 176/2010, aceștia urmează să solicite lămuriri de la intimat sau informații și documente cu privire la aceasta de la instituții, autorități publice, persoane de drept public sau de drept privat. II.2.2. Sentința recurată este nelegală prin raportare la soluția dispusă în cauză, soluție care nu este prevăzută de nicio dispoziție legală (art. 488 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. și art. 6 paragraf 1 CEDO) Procedura de control a averilor este o procedură căreia i se aplică principiile și garanțiile prevăzute de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin raportare și la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, între care și dreptul la de a fi judecat de către o instanță instituită de lege conform unei proceduri legale. Soluția pronunțată de prima instanța de fond nu are temei juridic legal, neexistând în dreptul național nicio prevedere legală în baza căreia o instanță de judecată să poată dispune trimiterea dosarului Comisiei de Verificare a Averilor în vederea reevaluării și sesizării instanței de judecată - Curtea de Apel Constanța. Instituția juridică a trimiterii spre rejudecare, conform dreptului național, poate fi dispusă de către o instanța de apel sau de recurs. Așadar, prima instanță a soluționat cauza pronunțând o soluție care nu este prevăzută de lege. Concluzia logică este că recurentul nu a beneficiat la judecarea cauzei sale, de o instanță independentă și imparțială, instituită de lege în conformitate cu dispozițiile art. 6 paragraf 1 din Convenție. Potrivit art. 6 paragraf 1 CEDO, instanța trebuie să fie întotdeauna "instituită de lege", iar această expresie nu se referă doar la temeiul legal al însăși existenței "instanței", ci și la respectarea de către instanță a normelor specifice după care se desfășoară procedura în fața sa (cauza Gorgiladzé împotriva Georgiei, nr. 4313/04, 20 octombrie 2009 și cauza Sokurenko și Strygun împotriva Ucrainei nr. 29458/04 și 29465/04, 20 iulie 2006). Mai mult decât atât, chiar dacă, prin absurd, ar accepta posibilitatea trimiterii cauzei înapoi la Comisia de Verificare a Averilor în vederea reevaluării, soluția instanței de fond tot este nelegală, având în vedere că prin acesta se pune în vedere Comisiei în mod expres sesizarea instanței de judecată - Curtea de Apel Constanța. Pe cale de consecință, prin aplicarea directă în dreptul intern a dispozițiilor art. 6 din CEDO, raportat la art. 53 din Cartă și la jurisprudența Curții, se solicită admiterea recursurlui și casarea sentinței, având în vedere că soluția pronunțată este nelegală, reprezentând în fapt o interferență a instanței de judecată în activitatea Comisie. Or, nu există nicio dispoziție legală care să permită instanței să oblige un organism jurisdicțional așa cum este Comisia de cercetare a averilor să adopte o anumită soluție. Cel mult, instanța de fond putea să dispună trimiterea cauzei inapoi la Comisie în scopul reevaluării (soluție de asemenea nelegală, prin raportare la argumentele anterioare), reevaluare care urmează să se facă de către Comisie în conformitate cu dispozițiile legale și lăsând acesteia libertatea de a dispune după propria convingere. In mod evident, comisia este/trebuie să fie suverană pe soluțiile pe care le dispune. O interpretare contrară în sensul celei făcute de către instanța de fond duce la eludarea rolului comisiei (de filtru), respectiv la sesizarea instanței de judecată în orice situație, aspect în mod evident nelegal. II.2.3. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. II.2.3.1. Sentința recurată este pronunțată pe baza unor motivări contradictorii care afectează, în integralitate, raționamentul instanței de fond și, totodată, elementele ce au stat la baza constatării abaterii disciplinare a dobândirii nejustificate a averii Din analiza obiectivă a sentinței recurate rezultă cu evidență faptul că prima instanță oferă o motivare contradictorie pe care și-a întemeiat soluția pronunțată. Această motivare contradictorie vizează chiar dispozițiile legale aplicabile evaluării averilor și atribuțiile/scopul comisie de evaluare. Astfel, într-o primă fază, prima instanță reține că, potrivit prevederilor art. 10 4 alin. (1) lit. a) și b) din Legea 115/1996, comisia dispune trimiterea cauzei spre soluționare Curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se costată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat și clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată. Așadar, inițial, instanța de fond identifica textele legale care reglementează soluțiile pe care le poate pronunța Comisia, precum și modalitatea de soluționare a cauzelor, respectiv "pe baza probelor administrate". Ulterior, în cuprinsul aceleiași sentințe recurate, prima instanță reține contrariul, și anume că, având în vedere că rolul comisiei in calitate de autoritate publica administrativa care nu «spune dreptul» (juris dictio) nu dă un verdict și nu îndeplinește o activitate de înfăptuire a justiției, prin acte proprii cu efecte jurisdicționale specifice (...) instanța de judecată trebuie sesizată pentru ca aceasta, în conformitate cu principiile ce guvernează procesul civil, în condiții de contradictorialitate, să poată aprecia atât în fapt cât și în drept asupra instituțiilor de drept aplicabile în cauză. Prima instanța continuă seria contradicțiilor și, după ce afirma că modificările intervenite în avere și veniturile realizate până la un anumit moment nu pot fi considerate consolidate, revine și arată că "dobândirea în proprietate a unui bun la un moment dat nu se poate justifica cu veniturile obținute ulterior, ci se apreciază în funcție de veniturile obținute până la data respectivă". De asemenea, instanța reține că "este greșită o abordare în sensul cumulării tuturor veniturilor obținute pe toată durata exercitării funcției până la momentul declanșării evaluării averii și compararea acestora cu valoarea bunurilor sau sumelor dobândite în afara raporturilor de funcție publică indiferent de fata intrării lor în patrimoniul celui cercetat" pentru ca apoi să rețină în sens opus că "identificarea unei diferențe semnificative în sensul prevederilor art. 18 din Legea nr. 176/2010 este (...) suficientă pentru analizarea tuturor operațiunilor ulterioare în cadrul cărora, și în raport de fiecare în parte chiar dacă nu s-a putea reține de fiecare dată existența unei disproporții semnificative, orice diferență se adaugă celei stabilite inițiat". Altfel spus, instanța de fond reține pe de o parte că nu se pot cumula veniturile pe întreaga perioadă de evaluare, iar pe de altă parte că diferențele nejustificate se cumulează indiferent de cuantumul lor. II.2.3.2. Sentința recurată este motivată pe baza unor motive străine de natura cauzei In esență, prin acțiunea în anulare formulată de intimata ANI, acesta solicită anulare Ordonanței de clasare motivat de faptul că acesta este netemeinică și nelegală întrucât s-a raportat la susțineri orale ale persoanei evaluate și martorilor audiați fără ca acestea să fie coroborate cu alte mijloace de probă. Așadar, ANI susține că în fața comisiei s-au administrat probe (de altfel face referire expresă la acestea în cuprinsul acțiunii), dar critică activitatea de interpretare a acestora. Instanța de fond se pronunță în sensul admiterii acțiunii, dar întreaga motivare vizează alte aspecte, neinvocate în prezenta cauză. Elementul central al motivării instanței de fond este reprezentat de faptul că, în accepțiunea acesteia, probele administrate în fața Comisiei nu au valoare juridică, nefiind administrate în conformitate cu dispozițiile C. proc. civ., Comisia neavând căderea să aprecieze jurisdicțional asupra chestiunilor de drept constatate, interpretabile ce presupun dificultate în executarea în concret a legii. In același sens, în cuprinsul sentinței recurate, instanța de fond reține că incidența unor instituții de drept cum ar fi darul manual sau imposibilitatea morală de a întocmi înscrisuri doveditoare trebuie evaluată de asemenea de instanța de judecată. Ceea ce omite însă să constate instanța de fond este faptul că toate aceste aspecte au fost lămurite în fata comisiei prin probele administrate, dar pe care instanța de fond nu le-a analizat. În fața Comisiei de cercetare a averilor, au fost administrate în contradictoriu toate probele solicitate atât de către recurent cât și de intimata ANI, respectiv: ascultarea recurentului și a soției acestuia, probă la administrarea căreia a participat și intimata ANI, având posibilitatea (pe care de altfel a și exercitat-o) de a adresa întrebări; proba testimonială - toți martorii au dac declarație sub prestare de jurământ, iar intimata Ani a participat activ la audierea acestora, adresând întrebări și solicitând informații; înscrisuri - ambele părți au depus la dosarul cauzei înscrisurile pe care le-au considerat necesare; expertiza contabilă - atât recurentul, cât și intimata au formulat obiective, iar ulterior depunerii raportului de expertiză au formulat obiecțiuni ce au fost discutate în contradictoriu. Așadar, în antiteză cu motivarea instanței de fond, absolut toate probele au fost administrate în condiții de contradictorialitate deplină, motiv pentru care instanța de fond trebuia să țină cont de ele și să le analizeze în concret la momentul verificării legalității Ordonanței de clasare. In schimb, instanța s-a raportat doar la conținutul Raportului de evaluare emis de Intimata ANI și la conținutul dosarului administrativ, întreaga motivare a sentinței recurate fiind întemeiată pe aceste înscrisuri. Revenind la motivarea sentinței recurate, instanța de fond, deși afirma/recunoaște rolul de filtru al comisiei, nu face altceva decât să-l golească de conținut, negând practic toate atribuțiile/obligațiile pe care această le are în virtutea legii, precum și activitatea efectivă a acesteia desfășurată în prezenta cauză. Instanța de fond apreciază că activitatea comisiei (care de altfel este alcătuită din trei magistrați) ar trebui să se limiteze doar la o analiză sumară pe baza dovezilor "scriptice"/"documentare", iar la prima diferență constatată în acest mod se impune sesizarea instanței de judecată care are rolul de a verifica/analiza și totalitatea operațiunilor ulterioare. În mod evident, recurentul respinge această modalitate de interpretare și de raportare la activitatea comisiei, pe care o apreciază nelegală și nejustificată. În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. II.3. Apărările invocate în cauză Intimata AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele: II.3.1. În ceea ce privește criticile privind încălcarea principiului neretroactivității legii În ceea ce privește excepția nelegalei sesizări a instanței pentru perioada 2005 - 2010, aceasta a fost invocata de persoana cercetată prin prisma art. 15 alin. (2) din Constituția României referitor la neretroactivitatea legii, raportat la faptul că Legea nr. 176/2010 a intrat in vigoare la data de 05.09.2010. În speță, conform informațiilor transmise de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră Române, persoana cercetată deține funcția publică cu statut special de ofițer de poliție de la data de 18.12.2005-31.12.2015 Astfel, din interpretarea coroborată a celor două texte de lege menționate anterior, rezultă faptul că Agenția Națională de Integritate este competentă să evalueze modificările patrimoniale intervenite în averea persoanelor care exercită funcții/demnități publice (categorie din care face parte și persoana cercetată) evaluarea cuprinzând întreaga perioadă în care respectivele functii/demnități sunt exercitate, iar această activitate poate fi declanșată oricând în perioada exercitării lor sau în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Ca urmare, aplicând dispozițiile menționate anterior la speța de față, rezultă în mod evident competența Agenției Naționale de Integritate de a evalua modificările patrimoniale intervenite în averea recurentului, începând cu anul 18.12.2005 - 31.12.2015 (data încheierii anului fiscal). Prevederile Legii nr. 176/2010 reglementează competentele Agenției Naționale de Integritate și procedura de evaluare administrativă în ceea ce privește averea persoanei cercetate și sesizarea Comisiei. În conformitate cu dispozițiile art. 17 alin. (4) și art. 19 din Legea nr. 176/2010, reiese foarte clar faptul că, activitatea de evaluare propiu-zisă, este efectuată de Comisia de Cercetare a Averilor care funcționează în baza Legii nr. 115/1996. Contrar susținerilor persoanei cercetate, în cauză nu se află în prezenta unei aplicări retroactive a Legii nr. 176/2010 sau a Legii nr. 144/2007, atâta timp cât evaluarea averii se raportează la dispozițiile Legii nr. 115/1996, iar aceste dispoziții au fost respectate în cursul evaluării efectuate în prezenta cauză. Potrivit dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea si funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum si pentru modificarea și completarea altor acte normative, "dispozițiile prezentei legi se completează cu cele ale Legii nr. 115/1996, cu modificările si completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege, ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, ale C. proc. civ., ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu dispozițiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilități sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi și Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare." Totodată, in conformitate cu dispozițiile art. 35 din Legea nr. 176/2010, Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficiat al României, Partea I, nr. 263 din 28 octombrie 1996, cu modificările și completările ulterioare, a fost modificată și completată, astfel încât, pe lângă fiecare curte de apel a fost prevăzută funcționarea unei comisii de cercetare a averilor. Această concluzie reiese din dorința legiuitorului, exprimată foarte clar și precis în dispozițiile art. 32 și art. 35 din Legea nr. 176/2010, în care s-a prevăzut că dispozițiile acestei legi, care privesc competențele Agenției Naționale de Integritate de a efectua o evaluare administrativă, să fie completate cu prevederile Legii nr. 115/1996, în baza căreia, pe paliere mai largi și cu instrumente mai complexe, Comisia de Cercetare a Averilor efectuează evaluarea averii persoanelor prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010. Din analiza preverilor legale precitate, consideră că în mod corect s-a reținut că perioada de evaluare a averii putea începe cu anul 1996 - data apariției Legii nr. 115/1996. Prin prevederile art. 1 din Legea nr. 115/1996 - astfel cum a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 28 octombrie 1996 - s-a instituit "procedura controlului averilor acestora în cazul în care există dovezi certe ca unele bunuri ori valori nu au fost dobândite în mod licit". Rezultă faptul că obligația declarării averii și dreptul de control al averii funcționarilor publici a fost reglementată încă din anul 1996, anterior numirii recurentului în funcția publică, acest control nefiind instituit prin Legea nr. 176/2010. Cu toate acestea, chiar dacă prevederile privind modul de efectuare a activităților de cercetare a averilor s-au modificat succesiv, inclusiv unele dintre cele prevăzute de legea nr. 115/1996, obligația declarării averii pentru demnitari, magistrați, persoane cu funcții de conducere și funcționari publici și necesitatea efectuării controlului averilor acestora atunci când există indiciile unor diferențe considerabile între avere și veniturile declarate au rămas constante în fondul legislativ. Prin urmare, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 115/1996 procedura de control a averilor se putea declanșa oricând și se putea desfășura în concordanță cu prevederile legale procedurale instituite în acest scop în vigoare la data inițierii procedurii de verificare față de orice persoană care are obligația declarării averii și, atât timp cât nu există o dispoziție legală contrară, procedura în vigoare la data sesizării se aplică și perioadei în care persoana cercetată a deținut o funcție sau o demnitate publică anterior intrării în vigoare a noilor norme procedurale. În mod corect, instanța de fond a reținut faptul că, în perioada supusă evaluării, recurentul a exercitat o funcție publică ce intră în domeniul de aplicare a Legii nr. 115/1996 și că pe întreaga durată a exercitării funcției publice acestuia i s-au aplicat prevederile Legii nr. 115/1996, atât din punct de vedere material cât și procedural, iar de la data intrării lor în vigoare, prevederile legilor nr. 144/2007 și nr. 176/2010 s-au aplicat/se aplică deopotrivă. Pentru considerentele expuse, temeinic instanța de fond a reținut că procedura de evaluare a averii recurentului nu s-a realizat cu încălcarea principiului neretroactivității legii civile. II.3.2. În ceea ce privește criticile recurentului potrivit cărora Comisia de Cercetare a Averilor ar fi fost nelegal sesizată cu un singur Raport de evaluare, întrucât persoana cercetată ar fi deținut 8 funcții publice în perioada supusă evaluării În speță, recurentul exercită profesia de polițist, deținând statutul de funcționar public cu statut special începând cu data de 18.12.2005, în cadrul Gărzii de Coastă - Inspectoratul General al Poliției de Frontieră; Contrar criticilor recurentului, în speță nu este vorba de mai multe funcții publice distincte (cărora să le corespundă fiecăreia câte un raport de evaluare) ci de o singură funcție publică cu statut special de polițist. Cele 8 așa zise "funcții publice" invocate de către persoana cercetată nu sunt decât etape în evoluția funcției publice cu statut special de polițist deținute de recurent, respectiv ridicări în grad profesional (dispuse în funcție de stagiul în gradul profesional inferior) sau creșteri ale coeficientului de ierarhizare salarială (calculat în funcție de vechimea totală în muncă). Ca urmare, în mod corect inspectorul de integritate a emis un singur raport de evaluare fiind vorba de o singură funcție cu statut special - de polițist - exercitată de către recurent neîntrerupt, începând încă din anul 1999, funcție în care, de-a lungul timpului, în baza dispozițiilor Legii 360/2002, a urcat în grad profesional si salarial. Temeinic instanța de fond a reținut că, în raport de susținerile recurentului, acesta nu a îndeplinit mai multe funcții publice distincte, iar în decursul carierei sale profesionale nu a trecut din funcții de execuție în funcții de conducere $i nici nu a încetat la un moment dat raporturile de serviciu născute prin actul de numire în funcție cu Inspectoratul de General al Poliției de Frontieră. II.3.3. În ceea ce privește criticile recurentului privind încălcarea dispozițiilor legale referitoare la prescripția extinctivă In ceea ce privește excepția prescripției extinctive a răspunderii administrative invocate de recurent în fața instanței de fond, aceasta a avut în vedere împrejurarea că a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii administrative a acestuia pentru faptele imputate până la data de 31.12.2010 inclusiv, prin împlinirea termenului de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii acestora. Analizând susținerile recurentului, este de reținut că prin Decizia nr. 449/2015 Curtea Constituțională a avut în vedere dispozițiile referitoare la un pretins conflict de interese, iar nu cele referitoare la controlul averii, instanța de contencios constituțional a făcut o distincție clară între procedura de verificare efectuată de Agenția Națională de Integritate și alte consecințe legale decurgând din acest control și alte dispozițiicare ar putea determina stabilirea eventuala a răspunderii penale, administrative sau civile a persoanei cercetate. Astfel, referirea Curții Constituționale la o prescripție distinctă a răspunderii administrative nu viza însăși procedura reglementată de Legea nr. 115/1996 și Legea nr. 176/2010 - care stau la baza evaluării averii - ci acele forme ale răspunderii administrative aplicabile încălcării regimului juridic al conflictului de interese. În mod corect s-a reținut faptul că, spre deosebire de aceste forme ale răspunderii, Legea nr. 115/1996 și Legea nr. 176/2010 instituie o procedura de control al averii a persoanei cercetate, procedură care nu implică anularea unor acte juridice, ci confiscarea diferenței considerate nejustificate din averea acelei persoane. Legea nr. 176/2010 și Legea nr. 115/1996 reprezintă cadrul legal privind evaluarea averii persoanelor prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, cât si procedurile de evaluare si sancțiunile aplicabile in situația indentificării unor diferente ce nu pot fi justificate. În conformitate cu dispozițiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, astfel cum aceasta a fost completată prin Legea nr. 54/20.03.2019: "Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputand fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republica