Decizia nr. 1009/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal, la data de 07.07.2022, sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, Ministerul Antreprenoriatului și Turismului și Agenția pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Atragere de Investiții și Promovarea Exportului, a solicitat instanței să dispună obligarea paratelor, în solidar, la plata sumei de 450.000 RON reprezentând paguba cauzată prin actele administrative nelegale emise în privința cererii de finanțare pe care a formulat-o în cadrul Programului național multianual de microindustrializare 2018, la plata dobânzii legale aferente sumei de 450.000 RON, calculată conform O.G. nr. 13/2011, de la data respingerii cererii de finanțare (21.09.2018) și până la data plății efective a acestei sume, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 349 din 24 februarie 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității acțiunii, a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins acțiunea ca prescrisă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 349 din 24 februarie 2023 a Curții de Apel București a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta- reclamantă a arătat, în esență, că instanța a admis în mod nelegal excepția prescripției dreptului material la acțiune, aplicând greșit decizia de recurs în interesul legii nr. 22/2019, fără a indica în concret în ce constă chestiunea de fapt în legătură cu care s-a reținut data de 21.09.2018 ca moment al cunoașterii prejudiciului reclamat. După o expunere rezumativă a istoricului procedurilor administrative și a litigiilor judiciare dintre părți, recurenta- reclalamantă a conchis, contrar celor reținute în sentința atacată, că prejudiciul suferit a devenit cert abia la 14.04.2022, când a fost înștiințată că finanțarea nu mai poate fi acordată din cauza lipsei fondurilor necesare. Subsumat motivului de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., s-a susținut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nerespectând cerințele impuse prin art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că nu arată raționamentul urmărit pentru a se ajunge la concluzia că termenul de prescripție prevăzut pentru acțiunea în despăgubire a început să curgă, iar argumentele reclamantei nu au fost analizate și înlăturate cu o argumentație clară.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata-pârâtă Agenția pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Atragere de Investiții și Promovarea Exportului a formulat întâmpinare prin intermediul căreia a susținut, în primul rând, că modalitatea de redactare a memoriului de recurs nu se circumscrie exigențelor art. 488 C. proc. civ., în sensul că nu conține motive de nelegalitate, iar în al doilea rând că motivele de recurs formulate de reclamantă sunt nefondate, solicitând respingerea recursului și menținerea sentinței atacate. 4.2. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a arătat că antecesorul său Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri a fost desființat prin O.U.G. nr. 212/2020 și a solicitat, cu titlu prealabil, introducerea în cauză a succesorilor acestui minister sau admiterea excepției lipsei capacității procesuale pasive și scoaterea acestuia din cauză. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței atacate. 4.3. Intimata-reclamantă a depus note scrise prin intermediul cărora a combătut excepția nulității recursului și apărările formulate de părțile intimate-pârâte, solicitând respingerea excepției ca neîntemeiată. Totodată, în ceea ce privește cadrul procesual, a precizat că urmarea reorganizării prin absorbție, Ministerul Economiei și-a schimbat denumirea în Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, a cărui introducere în cauză a solicitat-o, în conformitate cu actele normative indicate, atașate în extras notelor formulate (Hotărârea Parlamentului nr. 22/2003 privind acordarea încrederii Guvernului, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 533/15.06.2023 și H.G. nr. 864/2023, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 842/19.09.2023). 4.4. La termenul de dezbateri din 22 februarie 2024, Înalta Curte a soluționat aspectele referitoare la cadrul procesual și la susținerile din întâmpinarea intimatei-pârâte Agenția pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Atragere de Investiții și Promovarea Exportului privind modalitatea de redactare a memoriului de recurs,conform argumentelor consemnate în încheierea pronunțată la data menționată.

Considerentele }naltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs și a apărărilor formulate prin întâmpinările și notele scrise depuse în cauză, raportat la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat și îl va admite, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare, cu precizarea că acestea vor fi grupate potrivit problemelor de drept pe care le vizează . Cu privire la motivarea sentinței Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situațiile în care hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii sau conține numai motive străine de natura cauzei, ipoteze dintre care recurentul- reclamant a indicat-o pe prima, susținând că sentința este nemotivată sub aspectul modului în care a fost stabilită data de la care curge termenul de prescripție prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004. Contrar susținerilor părții, Înalta Curte constată că sentința îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., conținând motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat soluția. Deși succinte, considerentele sentinței au fost expuse într-o manieră care face posibilă înțelegerea raționamentului urmat, iar modul în care instanța de fond a reținut și valorificat aspectele relevante ale cauzei urmează a fi examinat în contextul criticilor îndreptate împotriva soluției de admitere a excepției prescripției dreptului la acțiune. Cu privire la prescripția dreptului la acțiune Analizând criticile formulate în recurs în limitele specifice acestei căi de atac, Înalta Curte constată, cu titlu prealabil, că deși recurenta- reclamantă a indicat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în realitate ele vizează regimul juridic al acțiunii în despăgubire în contenciosul administrativ, prescripția dreptului la acțiune (instituție de drept material) și, raportat la acestea, legalitatea încadrării juridice a situației de fapt stabilite de prima instanță din perspectiva identificării datei de început al curgerii termenului de prescripție, iar nu încălcări ale principiilor fundamentale ale procesului civil sau ale unor reguli de procedură ce ar putea atrage sancțiunea nulității, care să poată fi subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. De aceea, argumentele expuse de parte vor fi grupate și analizate din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În acest context, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 instituie o cale procesuală de angajare a răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităților și instituțiilor publice, care, așa cum prevede art. 575 alin. (1) din Codul administrativ, răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau prin nesoluționarea în termen a acesteia. La baza angajării răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităților publice stă conduita culpabilă și vătămătoare în raportul de drept administrativ, conduită care constă în emiterea unui act nelegal, în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau în nerezolvarea cererii în termenul prevăzut de lege și se află în raport de cauzalitate cu prejudiciul a cărui acoperire se solicită. În speță, la 4 iulie 2022 (data expediției poștale), recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în despăgubire pentru prejudiciul produs prin respingerea nelegală a unei cereri formulate în cadrul Programului național multianual de microindustrializare 2018, pentru obținerea unei finanțări în sumă de 450 000 RON. Conform celor reținute în sentința atacată, cererea de finanțare a fost respinsă prin scrisoarea nr. 103/21.09.2018, emisă de Ministerul pentru Mediul de Afaceri Comerț și Antreprenoriat. Prin sentința civilă nr. 683/30.10.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel București a admis în parte acțiunea prin care reclamanta a solicitat anularea actelor administrative emise cu privire la respingerea cererii de finanțare, a anulat deciziile nr. 124/21.09.2018 și nr. 103 din 09.10.2018 și a obligat autoritatea pârâtă să reevalueze proiectul. Această hotărâre a devenit definitivă prin decizia nr. 804/10.02.2022 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin notificarea nr. x/25.02.2020 adresată Ministerului Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, a solicitat punerea în executare a hotărârilor pronunțate în dosarul nr. x/2018, inclusiv în ceea ce privește reevaluarea proiectului depus de către reclamanta și admiterea acestuia la finanțare, cu consecința încheierii contractului de finanțare. Prin adresa nr. x/17.03.2022, Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a comunicat faptul că la data de 14.03.2022 s-a procedat la reevaluarea proiectului, iar acesta a obținut 100 puncte. Ulterior, reclamanta a formulat Notificarea nr. x/05.04.2022 către Agenția pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Atragere de Investiții și Promovarea Exportului, prin care a solicitat să i se comunice detaliile pentru semnarea contractului de finanțare, dar prin adresa nr. x/14.04.2022, agenția i-a comunicat a fost acceptată la finanțare din punct de vedere administrativ și al exigibilității, dar în afara bugetului alocat schemei. În lipsa unor fonduri alocate schemei de la bugetul de stat prin Ministerul Antreprenoriatului și Turismului nu se pot încheia acorduri pentru finanțare. Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Prin decizia nr. 22/24.06.2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22.10.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție -Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că "data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia." În considerentele acestei decizii de recurs în interesul legii s-au reținut următoarele: "87. Prin urmare, simpla încălcare a dreptului subiectiv, deși implică nașterea dreptului la acțiune, nu atrage și începutul prescripției extinctive, dacă titularul dreptului la acțiune nu a cunoscut, în mod efectiv, actele sau faptele de care legea leagă nașterea dreptului la acțiune și nici, după împrejurări, nu trebuia să le cunoască. Dacă titularul dreptului la acțiune nu are cunoștință de elementele minime care fundamentează dreptul său, respectiv actul sau faptul juridic, licit sau ilicit, și cel care este ținut să răspundă, atunci nu poate acționa, astfel încât, dacă prescripția ar începe să curgă, curgerea ar fi nejustificată, căci aceste elemente pot să nu fie cunoscute, după cum s-a arătat, la data încălcării dreptului subiectiv. 88. În felul acesta, prin noua regulă edictată, legiuitorul încearcă să evite riscul ca prescripția să se împlinească înainte ca ea să fi început efectiv să curgă, deoarece titularului dreptului la acțiune nu i se poate reproșa inacțiunea, cât timp nu avea posibilitatea reală de a face acte întreruptive, din cauza necunoașterii existenței dreptului sau a exigibilității acestuia ori a celui care ar fi ținut să răspundă, după caz. 89. În sistemul actualului C. civ., momentul începutului prescripției extinctive, în lipsa unei reguli speciale, trebuie determinat de instanța de judecată numai pe baza unui probatoriu complex, deoarece trebuie stabilită nu numai data nașterii dreptului la acțiune, ci și dacă titularul lui avea cunoștință ori trebuia să cunoască acest fapt. 90. În concluzie, așa cum a arătat și autorul sesizării, momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită printr-un probatoriu serios, nefiind legată în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia." Așadar, în decizia amintită s-a stabilit, în termeni expliciți, că momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei nu este legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal, nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia, ci constituie o împrejurare de fapt care trebuie stabilită pe bază de probe. Cu toate acestea, în sentința atacată s-a reținut că prin decizia de recurs în interesul legii nr. 22/24.06.2019 "a fost așadar definitiv tranșată disputa jurisprudențială privind stabilirea momentului la care începe să curgă termenul de prescripție în raport de comunicarea actului administrativ nelegal sau de rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ", stabilind "cu caracter definitiv și obligatoriu validitatea uneia dintre opiniile jurisprudențiale exprimate în practica instanțelor cu privire la această problemă de drept". Valorificând în acest mod decizia de recurs în interesul legii, judecătorul fondului s-a raportat exclusiv la unul dintre cele două momente menționate (comunicarea actului administrativ nelegal sau rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ) și a stabilit că reclamantul a cunoscut prejudiciul care i-a fost cauzat încă de la data de 21.09.2018 (momentul respingerii cererii de finanțare), iar nu la momentul anulării definitive a actului administrativ, sub acest ultim aspect reținând doar că hotărârea pronunțată de Curtea Europeană de Justiție în cauza C-26/62, Plaumann & Co vechiul Comisia Comunității Economice Europene nu este aplicabilă într-un litigiu intern. Contrar concluziei instanței de fond, Înalta Curte consideră că, în circumstanțele speței, astfel cum au fost reținute și expuse în motivarea sentinței, pentru stabilirea modului de calcul al termenului de prescripție prezentau relevanță aspectele invocate și dovedite de reclamantă cu privire la împrejurările de fapt care configurau un moment subiectiv al cunoașterii întinderii pagubei, în condițiile în care, cu toate că a câștigat definitiv procesul având ca obiect anularea actelor vătămătoare, iar în urma reevaluării administrative a proiectului, care a obținut punctajul maxim, cererea de finanțare a fost declarată eligibilă, generând o așteptare legitimă de încheiere a contractului de finanțare, totuși finanțarea nu a fost acordată efectiv, nici integral, nici parțial, din motive legate de resursele bugetare ale programului, astfel cum i s-a comunicat în final prin adresa nr. x/14.04.2022. Prin urmare, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentului- reclamant în ceea ce privește aplicarea greșită a prevederilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost interpretate prin decizia de recurs în interesul legii nr. 22/24.06.2019, soluția de admitere a excepției prescripției dreptului la acțiune fiind nelegală și impunându-se a fi reformată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte va admite recursul reclamantelor și, în temeiul art. art. 496 C. proc. civ. și al art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, constatând că fondul cauzei nu a fost cercetat, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.