ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1353/2024

Ședința publică din data de 21 mai 2024

Asupra conflictului negativ de competență:

I. Circumstanțele cauzei:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Neamț, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, din data de 17 februarie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Dămuc, anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021 și a anexei nr. 1 la aceasta-Lista de inventar cu bunurile care alcătuiesc domeniul privat al comunei Dămuc, printre care sunt menționate și terenurile care sunt proprietatea familiei reclamantului și care au fost atestate în mod abuziv și fără să existe documente anterioare referitoare la proprietatea comunei ca fiind proprietatea acestora, respectiv pentru: a) suprafața de 830 mp nr. topo și nr. CF x Dămuc, b) suprafața de 853 mp nr. topo. și nr. CF x Dămuc, c) suprafața de 887 mp nr. topo și nr. CF x Dămuc, d) suprafața de 837 mp nr. Topo și nr. CF x Dămuc, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamantul a invocat art. 8 - 18 din Legea nr. 554/2004, art. 643 C. civ. art. 38 și art. 40 din Legea nr. 7/1996.

Prin sentința civilă nr. 938/C din 26 octombrie 2023, Tribunalul Neamț, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale absolute a Tribunalului Neamț, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 08 noiembrie 2023.

2.1. Prin sentința civilă nr. 839 din 14 decembrie 2023, Tribunalul Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a instanței și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Piatra Neamț.

În fundamentarea acestei soluții, față de obiectul cererii de chemare în judecată și definiția dată actului administrativ de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ a constatat că a fost sesizată cu o veritabilă acțiune în revendicare care presupune o comparare a titlurilor celor două părți în cauză.

Prin HP nr. 11/2015, care a avut ca obiect categoriile de acte care pot fi atacate de prefect în fața instanței de contencios administrativ, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că, exceptând actele administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, toate celelalte acte ale autoritățile administrației publice locale (cum sunt, de exemplu, cele aferente unor raporturi juridice civile ori de muncă) încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept excedează dreptului și contenciosului administrativ. În privința acestor acte încheiate sau emise de autoritățile administrației publice locale sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanțial și procedural, iar nu dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Interpretarea conform căreia, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a contesta în fața instanței de contencios administrativ toate actele autorităților administrației publice locale, indiferent de natura juridică a acestora, reprezintă, chiar în sensul celor reținute de Curtea Constituțională, o îndepărtare "de la normele și principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituția contenciosului administrativ și, pe de altă parte, instituția tutelei administrative".

O asemenea interpretare ar conduce la ipoteza contrară dispozițiilor de ordine publică referitoare la competența instanțelor judecătorești, ipoteză în care instanța de contencios administrativ ar urma să se pronunțe asupra unor raporturi juridice în privința cărora competența aparține jurisdicției de drept comun ori jurisdicției muncii.

Procedând la interpretarea prin analogie, instanța a apreciat că raționamentul Înaltei Curți de Casație și Justiție este aplicabil și în cauza dedusă judecății, în sensul că, dincolo de denumirea formală a actului, prezintă relevanță raportul juridic vizat, de vreme ce hotărârea Consiliului Local Dămuc contestată nu are ca obiect bunuri din domeniul public la comunei (care ar fi atras competențe materială a instanței de contencios administrativ), ci bunuri din domeniul privat.

Totodată, a reținut că admiterea/respingerea acțiunii având ca obiect hotărârea Consiliului Local Dămuc ar fi o consecință firească a admiterii/respingerii acțiunii în revendicare, iar acțiunile în contencios administrativ nu pot avea ca obiect decât un act administrativ în accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, a apreciat că, în speță, este vorba de un litigiu de natură civilă, astfel încât, prin raportare la art. 94 C. proc. civ. prin raportare la art. 107 alin. (1) C. proc. civ., competența de soluționare a cauzei revine Judecătoriei Piatra Neamț.

2.2. Învestită cu soluționarea cauzei prin declinare de competență, Judecătoria Piatra Neamț, secția civilă, prin sentința civilă nr. 1010 din 26 martie 2024, a admis excepția necompetenței materiale a Judecătoriei Piatra Neamț, invocată de reclamant; a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava; a constatat ivit conflictul negativ de competență între Judecătoria Piatra Neamț și Tribunalul Suceava; a suspendat din oficiu judecata și a înaintat cauza către Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea hotărârii Consiliului Local Dămuc, reținut ca atare la înregistrarea dosarului pe rolul Tribunalului Neamț, concluzie întărită prin precizările depuse la data de 25 martie 2024, prin care s-a invocat excepția necompetenței materiale de către reclamant.

Așadar, nu s-a făcut referire la o acțiune în revendicare astfel încât cererea de anulare să aibă caracter subsidiar, cum eronat s-a reținut în sentința pronunțată de Tribunalul Suceava, care a calificat astfel obiectul cererii doar în cuprinsul considerentelor hotărârii de declinare.

Instanța a apreciat că activitatea consiliilor locale, în calitatea lor de autorități locale deliberative, se concretizează în emiterea de hotărâri ce reprezintă acte administrative, întrucât prin adoptarea lor consiliile locale își exercită atribuțiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale sau în alte legi.

De asemenea, a considerat că atât denumirea formală, cât și raportul juridic existent în cauză denotă existența unui act administrativ cu toate atributele indicate în definiția prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv HCL Dămuc nr. 47/31.08.2021, fiind lipsit de relevanță faptul că această hotărâre are ca obiect bunuri din domeniul public sau privat al comunei.

Prin urmare, având în vedere că acțiunea vizează un act administrativ în accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ținând cont și de prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004, a apreciat că revine Tribunalului Suceava competența de soluționare a cauzei.

II. Înalta Curte, competentă să soluționeze conflictul în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, în considerarea argumentelor ce succed:

Prin cererea introductivă, înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Neamț, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 17 februarie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Dămuc, a solicitat anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021 și a anexei nr. 1 "lista de inventar" cu bunurile care alcătuiesc domeniul privat al comunei Dămuc.

Prin precizările depuse la data de 25 martie 2024, în fața Judecătoriei Piatra Neamț, reclamantul a menționat că obiectul cererii privește anularea unui act administrativ, adică cel care face obiectul cererii de chemare în judecată.

Referitor la obiectul cererii, din dispozițiile art. 397 alin. (1) C. proc. civ., care reflectă principiul disponibilității consacrat de art. 9 C. proc. civ. și reia dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., care stabilesc că instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății și nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel, Înalta Curte reține că obiectul procesului este determinat de pretențiile exprimate prin cererea de chemare în judecată, așa cum rezultă din dispozițiile art. 29 alin. (1) C. proc. civ., iar în respectarea principiului disponibilității ce guvernează procesul civil, instanța nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel.

Având în vedere motivarea cererii de chemare în judecată cu care a învestit inițial instanța de judecată și precizarea expresă a obiectului acesteia, așa cum rezultă din înscrisul depus la dosarul nr. x/2023 al Judecătoriei Piatra-Neamț, secția civilă, pretenția dedusă judecății constă în anularea actului administrativ explicit menționat.

Definiția actului administrativ este dată de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care stabilește cadrul legal al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu, categoriile de subiecte ce pot avea calitate procesuală activă, persoanele și entitățile care pot sta în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative ce reprezintă forma juridică principală a activității structurilor administrației publice.

Astfel, potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Or, această definiție legală confirmă natura de act administrativ a Hotărârii Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021.

În acest sens, Înalta Curte constată că hotărârea menționată este emisă de o autoritate a administrației publice locale, așa cum apare calificată instituția consiliului local în art. 23 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată.

Totodată, Hotărârea Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021, prin care s-a aprobat însușirea inventarului bunurilor aparținând domeniului privat al comunei Dămuc, județul Neamț, conform Anexei nr. 1 și Anexei nr. 2, constituie un act emis în regim de putere publică. Actul este dat în vederea executării legii, mai concret în vederea executării atribuțiilor de administrare a domeniului public și privat al comunei, atribuții conferite de legiuitor consiliilor locale prin art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001, republicată.

Prin urmare, Hotărârea Consiliului Local Dămuc nr. 47/31.08.2021 îndeplinește toate condițiile actului administrativ, astfel cum este acesta definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ceea ce determină incidența dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, care prevăd în mod expres, la art. 1 alin. (1), competența instanței de contencios administrativ în soluționarea acțiunilor introduse de către persoana vătămată împotriva actelor administrative emise de autoritățile publice.

Aceeași posibilitate este reglementată la alin. (2) al aceluiași articol și în privința terțului vătămat în dreptul sau interesul său legitim printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept.

Ca atare, în condițiile în care legislația specifică dreptului administrativ nu califică o hotărâre de consiliu local, dată în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin. (1) pct. c) din Legea nr. 215/2001, republicată, ca fiind act administrativ ori, dimpotrivă, act juridic civil, după cum se referă la proprietatea public sau la proprietatea privată a unității administrativ-teritoriale, concluzia care se impune este aceea că instanța chemată să verifice legalitatea hotărârii respective este doar cea de contencios administrativ.

Această interpretare corespunde, de altfel, regulii de interpretare logică a normei de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, regulă potrivit căreia unei formulări generale a textului legal trebuie să-i corespundă o aplicare generală, fără distincții pe care acel text legal nu le conține.

În consecință, în contextul în care reclamantul a arătat în mod expres că a înțeles să conteste legalitatea actului administrativ care, în opinia sa, este afectat de nulitate, având în vedere imperativul respectării principiului disponibilității mai sus enunțat, competența materială de soluționare a cauzei aparține, în aplicarea prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Tribunalului Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, urmând a dispune în acest sens, pe calea regulatorului de competență, conform art. 135 alin. (4) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 21 mai 2024.