ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 682/2023

Ședința publică din data de 9 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/21.09.2017 reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN. și OOO. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, următoarele:

- obligarea pârâtului la revocarea cu efect retroactiv, până la momentul înființării Gărzii Forestiere prin O.U.G. nr. 32/2015 și publicării acesteia în Monitorul Oficial partea I nr. 474 adică din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu referitoare la condițiile de salarizare;

- ca urmare admiterii petitului nr. 1, să se plătească retroactiv diferențele salariale între cele cuvenite și cele efectiv încasate aferente funcțiilor, începând cu data publicării O.U.G. nr. 32/2015 în Monitorul Oficial 30.06.2015 și până la momentul ieșirii din vigoare a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu.

La data de 08.12.2017 reclamanții au formulat completare de acțiune, prin care solicită obligarea pârâtului la revocarea cu efect retroactiv, până la momentul înființării Gărzii Forestiere prin O.U.G. nr. 32/2015 și publicării acesteia în Monitorul Oficial partea I nr. 474 adică din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu referitoare la condițiile de salarizare un nou petit, respectiv obligarea pârâtului la recunoașterea dreptului reclamanților de a beneficia de un nivel de salarizare cel puțin egal cu funcționarii din cadrul Gărzii Forestiere.

Prin sentința civilă nr. 394 din data de 8 decembrie 2017 pronunțată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Cluj, a respins excepția netimbrării cererii, invocată de pârât prin întâmpinare, a admis excepția tardivității cererii invocată de pârât și s-a respins ca tardivă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți prin reprezentantul comun D., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect anulare act administrativ.

Prin decizia nr. 2349 pronunțată la 09 iunie 2020, în dosarul nr. x/2017 a Î.C.C.J. s-a admis recursul formulat de recurenții-reclamanți A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO. împotriva sentinței civile nr. 394/2017 din 8 decembrie 2017 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj la data de 03.09.2020 sub nr. dosar x/2017

Prin sentința nr. 219/2020 din data de 21 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, ca neîntemeiată, a respins modificarea de acțiune formulată la data de 16.11.2020, ca inadmisibilă și a respins cererea de chemare în judecată formulată și modificată de C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN. și OOO., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 219/2020 pronunțate la 21 decembrie 2020 de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii.

După prezentarea istoricului speței și indicarea prevederilor legale incidente, recurenții-reclamanți au precizat următoarele:

- prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității - art. 488 alin. (1) pct. 5, întrucât odată cu respingerea precizării de acțiune din 16.11.2020, ca inadmisibilă, consideră că instanța de judecată a creat o vătămare ce nu ar putea fi înlăturată.

Arată că, la solicitările instanței de fond, au formulat o precizare care avea la bază faptul că ambele acte, atât cel referitor la salarizarea funcționarilor Gărzii Naționale de Mediu - H.G. nr. 1005/2002, cât și cel referitor la salarizarea funcționarilor Gărzii Forestiere - O.U.G. nr. 32/2015 (sau în prezent Legea-cadru nr. 153/2017) sunt acte normative (în cuprinsul lor nu există destinatari determinați, ci doar determinabili și, în plus, toate actele sunt publicate în M. Of. nefiind comunicate în mod individual către salariați) și au același grad de generalizare, în sensul că, fie dacă se consultau prevederile referitoare la Garda Națională de Mediu, fie dacă se urmăreau prevederile referitoare la Garda Forestieră se ajungea, ca în final, să se indice care era salariul pentru fiecare categorie de funcționar din cadrul fiecărei instituții (păstrându-se inegalitatea pe care au evidențiat-o).

Mai apoi, au înțeles să își precizeze cererea de chemare în judecată în sensul înlocuirii unei cereri (unui petit) de realizare cu o cerere în constatare, fără să se dea termen de judecată, ci doar să se menționeze acest lucru în încheierea de ședință, modificare care poate avea loc oricând, chiar și după primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate.

Ulterior, au solicitat instanței să constate că O.U.G. nr. 32/2015 publicată în M. Of. partea I nr. 474 din 30 iunie 2015 a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 referitoare la condițiile de salarizare aferente Gărzii Naționale de Mediu și în subsidiar; să se constate că la nivel conceptual art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 a devenit nelegal prin emiterea O.U.G. nr. 32/2015.

Se susține că norma prevăzută la art. 204 alin. (2) urmărește un interes public (dreptul la apărare, principiul disponibilității), astfel că, hotărârea instanței privitoare la această chestiune este nulă absolut fiind incidente prevederile art. 174 alin. (2) C. proc. civ.

Așadar, având în vedere temeiul de drept pe care și-au formulat precizarea, reclamanții consideră că instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, în sensul că aceasta trebuia să rețină că și-au modificat un petit în realizare într-unul în constatare și să procedeze în continuare la soluționarea acestuia, iar dacă, mai apoi, ar fi considerat că petitul este inadmisibil în materia contenciosului administrativ (și nu inadmisibil pentru că s-ar fi depus tardiv). Curtea trebuia să aprecieze în considerentele hotărârii chestiunile invocate, adică dacă actul referitor la salarizarea Gărzii Forestiere a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 or, acest lucru nu s-a întâmplat.

- Hotărârea s-a dat cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

a) Contrar celor reținute de către instanța de fond, recurenții nu au susținut niciodată faptul că Parlamentul, respectiv Guvernul (în calitatea lor de leguitori) ar realiza politica salarială a personalului din fonduri publice, ci doar au solicitat instanței să constate că, prin emiterea unui nou act normativ -O.U.G. nr. 32/2015 și publicarea sa în M. Of. -, art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 cu privire la salarizarea personalului din Garda Națională de Mediu a fost abrogat sau a devenit nelegal la nivel conceptual (a se vedea precizarea de acțiune depusă în 16.11.2020). Așadar, nu au solicitat instanței de judecată ca aceasta să intervină și să stabilească ea singură politica salarială a personalului din fonduri publice.

Curtea nu trebuia să creeze alte norme în locul celor abrogate/nelegale sau să le substituite cu altele, ci doar trebuia să facă o simplă constatare. Ulterior, Guvernul sau Parlamentul (leguitorul) ar fi avut rolul să stabilească politica salarială, Curtea neîncălcând principiul separației puterilor în stat.

b) instanța a aplicat greșit și normele referitoare la egalitatea în drepturi, respectiv la existența unei discriminări între funcționarii GNM și Gărzii Forestiere. Raportat la atribuțiile fiecărei instituții, apreciază că nu ar fi incident doar un privilegiu pentru funcționarii GF, ci există o discriminare clară întrucât, reclamanții au atribuții mult mai vaste și mai largi și un salariu net inferior.

Decizia CCR nr. 794/2016 are în vedere "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare", care trebuie să includă și drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile/definitive, urmează să se stabilească prin raportare la aceeași funcție, grad, gradație, vechime în muncă și în specialitate, aceleași condiții de studii, din cadrul înfregii categorii profesionale, respectiv familii ocupaționale, indiferent de instituție sau autoritate publică, motiv pentru care salariile din GNM și GF trebuie să fie la același nivel.

În concluzie, pentru toate aspectele invocate solicită instanței de control judiciar pronunțarea unei soluții de admitere a prezentului recurs, cu consecința schimbării în parte a hotărârii recurate și admiterii cererii de chemare în judecată așa cum a fost completată și precizată.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Recurenții-reclamanți au depus răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de criticile formulate prin cererea de recurs, apărările invocate prin întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În cauză, reclamanții au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, obligarea pârâtului la revocarea cu efect retroactiv, până la momentul înființării Gărzii Forestiere prin O.U.G. nr. 32/2015 și publicării acesteia în Monitorul Oficial, partea I, nr. 474 din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu referitoare la condițiile de și obligarea pârâtului la recunoașterea dreptului reclamanților de a beneficia de un nivel de salarizare cel puțin egal cu funcționarii din cadrul Gărzii Forestiere.

Ulterior, în rejudecare, după casare, reclamanții au depus precizare la acțiune solicitând a se constata că O.U.G. nr. 32/2015 publicată în M. Of. partea I nr. 474 din 30 iunie 2015 a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 referitoare la condițiile de salarizare aferente Gărzii Naționale de Mediu și în subsidiar; să se constate că la nivel conceptual art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 a devenit nelegal prin emiterea O.U.G. nr. 32/2015.

Înalta Curte constată că soluția de respingere a acțiunii este corectă, impunându-se doar substituirea motivării sentinței atacate pentru argumentele în continuare arătate.

Prin cererea de chemare în judecată depusă în data de 21 septembrie 2017, reclamanții a solicitat revocarea cu efect retroactiv, adică din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012. Ulterior, au solicitat să se constate că O.U.G. nr. 32/2015 publicată în M. Of. partea I nr. 474 din 30 iunie 2015 a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 referitoare la condițiile de salarizare aferente Gărzii Naționale de Mediu.

Înalta Curtea constată că acțiunea este inadmisibilă, având în vedere dispozițiile art. 1,8 din Legea 554/2004.

Astfel, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilește că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice…", iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol sunt asimilate actelor administrative unilaterale "și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înțelege "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Se constată că art. 8 din Legea nr. 554/2004 (cu denumirea marginală "Obiectul actiunii judiciare") impune limitele cu privire la acțiunea în contencios administrativ.

Prin urmare persoana poate fi vătămată fie prin emiterea unui act administrativ, fie prin nesoluționarea unei cereri sau prin neefectuarea unei operațiuni. Or, niciuna din aceste ipoteze nu se regăsește în cauză. Nu se contestă un act administrativ și nici un refuz nejustificat al autorității, ci se solicită constatarea abrogării unui act administrativ.

Trebuie precizat că Legea contenciosului administrativ nu permite constatarea abrogării unui act normativ și nici obligarea autorității la revocarea actului, cu efect retroactiv.

În consecință, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat, menținând soluția primei instanțe de respingere a acțiunii, însă conform considerentelor arătate mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A., E., M., U., Y., CC., GG., KK., SS., WW., AAA., EEE., III., MMM., B., F., Z., DD., HH., LL., PP., TT., XX., BBB., FFF., JJJ., NNN., S., W., AA., EE., II., MM., QQ., UU., CCC., GGG., KKK., OOO., D., H., T., X., BB., FF., JJ., NN., RR., VV., ZZ., G., HHH., LLL. împotriva sentinței civile nr. 219/2020 din 21 decembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 09 februarie 2023.