ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5610/2023

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal la data de 04.06.2021, reclamanta A. S.A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, acțiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanței ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/23.05.2018 (4171/16.05.2018) constând în principal penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective (până în data de 02.06.2021 penalitățile fiind în cuantum de 7794.65), iar în subsidiar dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1816 de la data de 02.12.2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile inadmisibilității acțiunii modificate și tardivității introducerii acțiunii modificate, ca neîntemeiate; a fost respinsă excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16.517/27.08.2018, emisă de pârâtul FGA; s-a respins acțiunea modificată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR, ca neîntemeiată.

1.3 Calea de atac exercitată

1.3.1. Împotriva acestei sentințe, reclamanta A. S.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea sentinței civile atacate, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar pe fond să se admită acțiunea principală.

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a arătat că prin respingerea acțiunii prima instanță a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. Astfel, prezenta cerere de chemare în judecată tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor și lipsirea A. de folosința acestor sume de bani.

A susținut recurenta că angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, respectiv de refuzul FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A. S.A., așa cum a fost el exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin decizia nr. 18140/227.08.2018.

S-a prevalat partea recurentă de ceea ce a statuat ÎCCJ în cadrul deciziei RIL nr. 29/2020, respectiv de interpretarea pe care instanța supremă a dat-o art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015. Prin urmare, a apreciat recurenta-reclamantă faptul că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în cauza nr. x/2019 - anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei nr. 29/2020 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Complet pentru soluționarea recursului în interesul legii.

Pentru toate aceste considerente, a apreciat că se impune admiterea cererii de recurs formulate în cauza de față, cu desființarea sentinței civile atacate.

1.3.2. Împotriva aceleiași sentințe civile, pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR a formulat recurs incident în temeiul art. 491 C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, înlăturarea considerentelor sentinței atacate în ce privește respingerea excepției inadmisibilității, cu păstrarea soluției de respingere în tot a acțiunii reclamantei.

În esență, în motivare, a arătat recurentul-pârât că sentința pronunțata este data cu încălcarea art. 2 alin. (3), art. 11, art. 13 alin. (5) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (3) și art. 19 raportate la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

A susținut că a fost încălcată competența exclusivă si expresă a FGA de a soluționa cererile creditorilor de asigurări, potrivit procedurii administrative stabilite în cadrul Legii nr. 213/2015. Ca urmare a deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 1498 din data de 27.07.2016 privind închiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, revocarea administratorului special, stabilirea stării de insolvență, declanșarea procedurii de faliment și retragerea autorizației de funcționare a B. S.A. s-a declanșat procedura administrativa privind efectuarea plății indemnizațiilor/despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraților, din disponibilitățile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condițiilor și plafonului de garantare stabilite de Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților.

Procedura administrativa cu caracter special prevede și modalitatea de soluționare a cererilor creditorilor de asigurări, respectiv obligația comisiei speciale prevăzute de art. 23 alin. (2) din Legea nr. 503/2004, art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015 de a admite cererea de despăgubire sau de a efectua plata in limita plafonului de garantare, iar in caz de refuz de a emite o decizie de respingere. Numai după parcurgerea procedurii administrative de plata prevăzuta de Legea nr. 213/2015 care este imperativa și care este unica cale prin care se pot obține despăgubiri de la FGA, se poate formula cerere de chemare în judecată, în sens contrar acțiunea fiind inadmisibilă.

Recurenta-reclamanta nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse prin acțiune de la FGA, astfel încât prevederile Legii nr. 213/2015 au fost încălcate, solicitarea acestor accesorii la despăgubiri prin cererea de plata nr. x/26.04.2017 direct in fata instanței de judecata este inadmisibila, fiind nerespectate principiul accesorium sequitur principale și principiul separației puterilor in stat.

Totodată, recurentul-pârât a susținut că în mod greșit instanța de judecata a respins excepția inadmisibilității acțiunii în raport și de dispozițiile art. 19 și art. 8 din Legea 554/2004.

Cererea de plata disputata in prezenta cauza a fost soluționata prin decizia nr. 16517/27.08.2018, iar aceasta decizie nu a fost contestata pana la data introducerii acțiunii ce face obiectul dosarului.

În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii, acesta este stabilit de art. 11 din lege, fiind in general de minim 6 luni dar nu mai mult de 1 an de la comunicarea actului considerat vătămător. În ceea ce privește termenul de contestare al deciziilor FGA acesta este de 10 zile de la comunicarea deciziei de respingere a cererii de plată, astfel cum dispun prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 503/2004. republicata, cu modificările ulterioare.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeași lege constituie excepția, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acțiunii in despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât și un termen de prescripție aferent acestui caz special reglementat de lege, art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii in despăgubire față de acțiunea in anularea actului, dar nu in orice condiții, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acțiunii in anularea actului, or, reclamanta nu a făcut dovada promovării unei acțiuni în anularea actului administrativ considerat vătămător, aceasta indicând o alta decizie de soluționare emisa de FGA decât decizia de soluționare a cererii de plata invocata in cauza de fata.

De asemenea, instanța de fond a respins în mod greșit excepția prescripției acțiunii, având in vedere faptul ca durata de timp scursa intre a 31-a zi de la data depunerii cererii de plata reclamata in cauza si data depunerii acțiunii se poate stabili in mod clar, ca acesta este mult mai mare de un an, si, prin urmare, termenul impus de lege s-a împlinit de mai bine de 2 ani, situație care este sancționată de lege cu prescripția.

S-a solicitat admiterea cererii de recurs incident, înlăturarea considerentelor Curții în măsura criticilor aduse și menținerea soluției de respingere a cererii.

Prin întâmpinarea de la dosar, pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR a solicitat respingerea cererii de recurs ca fiind nefondată, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în prezenta cauză.

II. Soluția instanței de recurs.

Examinând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, Înalta Curte constată că cererile de recurs formulate în cauză, respectiv cererea de recurs principal a reclamantei, dar și cererea de recurs incident sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/16.05.2018, A. S.A. a solicitat plata sumei de 3.595,32lei, pretinsă în raport de asigurătorul RCA în faliment B. S.A..

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin decizia nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 3.595,32lei, ce constituie obiectul dosarului de daună nr. x, este menționată în borderoul nr. 2, anexă la decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 265 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 3 septembrie 2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat de existența deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.05.2018.

Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 3.595,32 RON a fost respinsă prin decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, precum și celelalte excepții invocate prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată.

Cu privire la criticile expuse de recurenta-reclamantă ce au vizat soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte constată că aceste argumente se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate în consecință.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte arată că, atât timp cât decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată, potrivit dispozitivului acestei decizii, că FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 1 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată nr. x/16.05.2018 ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și cum în mod corect a reținut și prima instanță, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei FGA nr. 18140/28.01.2019 și obligării pârâtului FGA să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată expres indicate, iar nu și pe cele respinse la plată prin decizia FGA nr. 16517/2018.

În drept, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (...) (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)", iar potrivit art. 19 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Din analiza sistematică a textelor citate reiese că legiuitorul a recunoscut persoanei vătămate dreptul de a pretinde despăgubiri în fața instanței de contencios administrativ pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiționat de constatarea, în prealabil, a nelegalității actului vătămător prin anularea sa.

Prin decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.. 78. Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 8, art. 11 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituția României, se conturează regula acțiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicție, conținând și capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei și înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepție, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speța oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.".[s.n.]

Or, după cum s-a arătat deja, decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost respinsă inclusiv cererea de plată a sumei litigioase nu a fost contestată în instanță, nefiind anulată în urma controlului judecătoresc, astfel că actul se bucură de prezumția de legalitate, în timp ce decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu este relevantă pentru cererea de plată litigioasă, întrucât aceasta nu a fost soluționată prin acel act administrativ.

Așadar, la momentul introducerii acțiunii în despăgubire, partea reclamantă nu probează existența unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de o instanță de contencios administrativ, care să dea naștere dreptului de a pretinde despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de emiterea acestuia.

În cauză nu era îndeplinită deci condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, deoarece prin raportare la art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004, exercitarea dreptului de a pretinde în fața instanței de contencios administrativ despăgubiri este condiționată de constatarea nelegalității actului administrativ vătămător.

Conchizând, în raport de argumentația anterior expusă în motivare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs a reclamantei A. nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

În concret, Curtea de Apel București a respins excepțiile invocate de partea pârâtă, pentru ca mai apoi să respingă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Potrivit art. 491 rap. la art. 472 C. proc. civ. intimatul este în drept, după împlinirea termenului de recurs, să formuleze recurs incident în scris, în cadrul procesului în care se judecă recursul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe.

Totodată, art. 461 alin. (2) C. proc. civ. prevede posibilitatea părții interesate de a formula cale de atac cu privire la considerente.

În aceste condiții, recursul incident prezintă caracter admisibil, tinzând la schimbarea anumitor considerente din conținutul sentinței recurate.

Cu toate acestea, recursul incident nu poate fi admis, întrucât, în contextul respingerii recursului principal și confirmării soluției de respingere a acțiunii ca neîntemeiată, ar interveni o incompatibilitate în conținutul considerentelor prin care, pe de o parte, s-ar ajunge să se afirme inadmisibilitatea acțiunii sau prescrierea dreptului material la acțiunea, potrivit solicitării recurentului-pârât, iar, pe de altă parte, s-ar arăta o lipsă de temei a cererii de chemare în judecată pe fondul acesteia.

În orice caz, prin menținerea soluției de respingere a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, urmare a invalidării recursului principal, tranșându-se astfel în mod definitiv în raportul juridic dintre părți că recurentul-pârât nu datorează sumele pretinse de recurenta-reclamantă, o concluzie în sensul că acțiunea ar fi inadmisibilă sau că ar fi intervenit prescripția dreptului material la acțiune nu conferă niciun folos practic Fondului de Garantare a Asiguraților.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. și recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. și recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 1816 din 02 decembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.