ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2987/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în: 1. în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 1928.88, 2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 835 din data de 03.05.2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare; a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 și a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă. A admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 835 din data de 03.05.2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. susținând că, prin soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității iar hotărârea este nemotivată, (motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ.). În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că în susținerea excepției de nelegalitate am arătat că prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 potrivit cărora plata de către FGA a creanțelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. În baza acestor, FGA a apreciat că plafonul trebuie aplicat pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare. Mai mult, A. depunând cereri pentru mai multe creanțe de asigurare a fost considerat drept creditor unic de asigurare, fără a se ține cont de mecanismul specific subrogației - instituție juridică prin care A. a devenit titular al respectivelor creanțe de asigurare. Or, modul de interpretare pe care FGA 1-a adus prevederilor Legii 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept. Astfel, prin Decizia 29/2020 se arată: "în interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment." și "în interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creață de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment." Așadar, rezultă că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptățită să solicite Fondului desdăunarea iar noțiunea de "creanță de asigurare" cuprinde și creanța transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogației legale și cu privire la care se exercită dreptul de regres. Prin urmare, susținerea Fondului cu privire la faptul că plafonul de 450.000 RON ar fi prevăzut de lege prin raportare la creditor și nu la creanță este eronată. Obligația de garantare ia naștere odată cu încheierea contractului de asigurare și devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment. Așadar, obligația de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare, ceea ce înseamnă că numărul obligațiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate. Prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite și obligația de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale, iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege prin raportare la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecția oferită de lege. O atare situația ar încălca principiul egalității (principiu constituțional și principiu general al dreptului civil) și ar fi contrară chiar scopului urmărit de legiuitor (i.e. ca fiecărui risc asigurat să i se asigure, într-o limită stabilită de lege, repararea). Prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. În speță, prima instanță consideră că de vreme ce Decizia 16517 nu a fost contestată, deci nu a fost declarată nelegală, acțiunea în despăgubiri este inadmisibilă. în susținerea poziției sale instanța invocă și prevederile art. 18 din Legea 554/2004 potrivit cărora în cazul soluționării cererii în anularea actului, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. în speță, actul administrativ nelegal este refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018. În condițiile pronunțării și publicării deciziei ICCJ 29/2020 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, caracterul nelegal al Deciziei 16.517 este evident. Mai mult, prin invocarea excepției de nelegalitate, chiar prima instanță a fost investită cu verificarea pe cale incidentală a legalității Deciziei 16517. Prin urmare, prima instanță ar fi trebuit să procedeze la analizarea și admiterea excepției de nelegalitate și astfel este evident că și condiția existenței actului administrativ nelegal - pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită. Mai mult, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de către FGA și prin Decizia 18.140/28.01.2019. Decizia nr. 18140/28.01.2029 conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menționate în anexa 2. în plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii 213/2015 și mai ales a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor. Or, Decizia nr. 18140/28.01.2019 decizie ce a fost atacată și desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de ICCJ în data de 19.11.2021 în dosarul x/2021 Prin urmare, nelegalitatea refuzului de a dat curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină ca îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate de ICCJ în dosarul x/2019 - respectiv anularea Deciziei 18.140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei 16.517/27.08.2018. Condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea Deciziei 16.517 printr-o hotărâre anterioară, apreciază că prima instanță încalcă normele de drept materiale care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 04 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 31 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat obligarea intimatului-pârât la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.06.2017 reprezentând în principal, penalități de întârziere în cuantum de 1928.88 RON, stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective și, în subsidiar, dobânda legată penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Prima instanță a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 și a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă; a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Astfel, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se invocă incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. Înalta Curte reține că potrivit motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere, când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum si nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători, nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată, încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată, efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ., încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii si asupra fondului, încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților, lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia, respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii. Înalta Curte observă că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă" se regăsește în Capitolul III din titlul IV al Cărții I din același act normativ, care reglementează atât nulitatea absolută, cât și pe cea relativă, nulitatea condiționată și nulitatea necondiționată de existența unei vătămări, statuând totodată asupra modului în care nulitățile pot fi invocate și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii. Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii. De asemenea, instanța de control judiciar amintește că unul dintre principiile fundamentale ale dreptului este rolul judecătorului în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., potrivit căruia: "(1) Judecătorul soluționează litigiul conform normelor de drept aplicabile; (2) Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc. (…) (7) Ori de câte ori legea îi rezervă judecătorului puterea de apreciere sau îi cere să țină seama de toate circumstanțele cauzei, judecătorul va ține seama, între altele, de principiile generale ale dreptului, de cerințele echității și de buna-credință". Reține Înalta Curte că respectarea acestor dispoziții procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie și obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituția României și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel fiind, dreptul la un proces echitabil constituie o componentă a principiului preeminenței dreptului într-o societate democratică, nefiind suficient ca legea să recunoască persoanelor drepturi substanțiale în măsura în care acestea nu sunt însoțite de garanții fundamentale de ordin procedural, de natură a le pune în valoare. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă susține că, prin respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate pentru singurul motiv că legalitatea Deciziei nr. 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, instanța de fond a încălcat liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Înalta Curte constată că sunt nefondate aceste critici și vor fi respinse. Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege." Din textele de mai sus reiese că excepția de nelegalitate constituie în sine un mijloc de apărare ce poate fi folosit pentru a contracara pretențiile părții adverse sau pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții ce înțelege să se prevaleze de aceasta, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare, pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ. Înalta Curte va avea în vedere că excepția de nelegalitate este una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal ce are incidență într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual. Așa cum corect a reținut și judecătorul fondului, în prezenta cauză, Decizia nr. 16.517/27.08.2019, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de despăgubiri cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Or, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în același timp, în cadrul aceluiași litigiu pe calea acțiunii directe în contenciosul administrativ cât și pe cale incidentă a excepției de nelegalitate, în virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram". În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reține că examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiași act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalității actelor administrative excluzându-se reciproc. În ceea ce privește critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căreia instanța de fond nu a indicat care sunt argumentele juridice și care este raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției, Înalta Curte constată că și aceasta este nefondată. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepției de nelegalitate invocată de reclamantă în privința Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă. În ceea ce privește inadmisibilitatea acțiunii, câtă vreme Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată, nefiind anulată, actul bucurându-se de prezumția de legalitate, în mod corect a reținut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 18 alin. (3) și art. 19 Legea 554/2004. De altfel, sub acest aspect, recurenta-reclamantă nici nu a dezvoltat veritabile critici care să poată fi încadrate în vreunul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., susținerile acesteia reprezentând simple nemulțumirile legate de angajarea răspunderii patrimoniale a FGA. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurena-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.