ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3888/2023

Ședința publică din data de 15 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 14.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței de judecată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/23.09.2016, constând în:

- în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, potrivit Ordinului CSA 14/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, respectiv până în data de 6/9/2021 penalitățile sunt în cuantum de 1416.22;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011;

- obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 109 de la data de 28 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților și, în consecință, respinsă excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă.

Au fost respinse excepțiile inadmisibilității și tardivității acțiunii, invocate de pârât prin întâmpinare, ca neîntemeiate.

A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

A fost respinsă cererea pârâtului de constatare a abuzului de drept procedural și de sancționare a reclamantei cu amenda judiciară în condițiile art. 187 alin. (1) pct. 1 lit. a) C. proc. civ., ca neîntemeiată.

A fost respinsă cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 109 de la data de 28 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea sentinței civile atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, iar pe fond, să se admită acțiunea principală. .

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a arătat că prin respingerea acțiunii, prima instanță a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice.

Astfel, prezenta cerere de chemare în judecată tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor și lipsirea A. de folosința acestor sume de bani.

A susținut recurenta că angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, respectiv de refuzul FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A. S.A., asa cum a fost el exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin decizia nr. 18140/227.08.2018.

S-a prevalat partea recurentă de ceea ce a statuat ÎCCJ în cadrul deciziei RIL nr. 29/2020, respectiv de interpretarea pe care instanța supremă a dat-o art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015. Prin urmare, a apreciat recurenta faptul că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în cauza nr. 809/2/2019 - anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei nr. 29/2020 împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Pentru toate aceste considerente, a apreciat că se impune admiterea cererii de recurs formulate în cauza de față, cu desființarea sentinței civile atacate.

Prin recursul incident formulat de pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și rejudecarea litigiului, în sensul respingerii acțiunii recurentei-reclamante, în principal pe cale de excepție, ca inadmisibilă sau tardivă, având în vedere că instanța de fond a soluționat cauza cu încălcarea prevederilor art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004, precum și a art. 2, art. 11, art. 12 alin. (1), (13) alin. (5) și art. 14 din Legea nr. 213/2015. De asemenea, solicită obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

A susținut că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1)., art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1)-(3) si art. 19 alin. (1)-(2) din Legea nr. 554/2004, în materia contenciosului administrativ, condiția ca o cerere in pretenții să poată fi formulata este ca reclamantul să solicite, fie prin aceeași acțiune, fie printr-o acțiune distincta, anularea actului administrativ considerat vătămător, iar acesta sa fie constatat nelegal.

Or, in prezenta cauza, actul administrativ considerat vătămător este Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, act administrativ necontestat, care se bucura de prezumția de legalitate si temeinicie, nefiind anulat pe calea procedurii judiciare, prin intervenția decăderii consolidându-se in mod definitiv stingerea raportului juridic de drept administrativ.

A apreciat că în mod greșit a respins instanța de fond excepția inadmisibilității cererii de chemare in judecata, câtă vreme reclamanta nu a probat anularea, prin hotărâre definitiva, a actului administrativ vătămător. Astfel, a precizat că nu exista hotărâre judecătoreasca definitiva prin care instanța de judecata sa fi constatat, în prealabil, obligația FGA de a soluționa cererea de plata intr-un anume termen, iar acesta să nu fi procedat la soluționare.

Regula instituita de legea contenciosului administrativ este ca acțiunea in anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător cat si "repararea pagubei cauzate" .

Prin urmare, legea contenciosului administrativ da posibilitatea exercitării separate a acțiunii in despăgubire fata de acțiunea in anularea actului, dar nu in orice condiții, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acțiunii in anularea actului, deci potrivit regulii instituita in cadrul art. 8 din lege, respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii principale împotriva actului vătămător.

Prin raportare la dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, având in vedere ca acest articol are un caracter de excepție fata de regula instituita de art. 8 din aceeași lege, excepție ce consta in condiționarea exercitării separate a acțiunii in despăgubire fata de acțiunea in anularea actului administrativ numai in cazul in care persoana vătămata ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibila stabilirea întinderii prejudiciului, cererea A. este inadmisibila. A. a solicitat penalități sau dobânzi in temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu.

FGA nu a contestat calitatea de creditor de asigurare a reclamantei, prin actul administrativ emis fiind invocate dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 referitoare la plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al unui asigurător in faliment, aspect de drept pentru care a fost necesara investirea ICCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin Decizia 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plata cu motivarea atingerii plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea in faliment B., nicidecum pentru motive ce țin de calitatea de creditor de asigurare.

În condițiile in care reclamanta nu a contestat actul administrativ prin care i-a fost respinsa cererea de plata, cererea de chemare in judecata privind obligarea recurentului - pârât in temeiul art. 19 in Legea nr. 554/2004 este inadmisibila, astfel ca instanța de fond in mod eronat a reținut ca excepția inadmisibilității este neîntemeiata.

În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii, cu cele doua capete de cerere menționate, acesta este stabilit de art. 11 din lege, fiind in general de 6 luni dar nu mai mult de 1 an de la comunicarea actului considerat vătămător, iar in ce privește deciziile emise de FGA, termenul reglementat de Legea nr. 213/2015, lege speciala, este de 10 zile de la comunicare.

Concluzionând, recurentul-pârât solicită admiterea recursului incident și înlăturarea considerentelor sentinței criticate, urmând care cererea de chemare în judecată să fie respinsă ca inadmisibilă sau ca tardivă, iar nu ca neîntemeiată.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, recurentul - pârât FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR a solicitat respingerea recursului A., pe cale de excepție, ca fiind nul, iar pe fond, ca neîntemeiat.

II. Soluția instanței de recurs.

Examinând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările expuse în cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

A. Considerentele Înaltei Curți cu privire la cererea de recurs a reclamantei A.

În recurs, criticile reclamantei vizează soluția de respingere a acțiunii în despăgubire iar pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/23.09.2016, A. S.A. a solicitat plata sumei de 838lei, pe care era îndreptățită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A..

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 838 RON, ce constituie obiectul dosarului de daună nr. x, este menționată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 242 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 3 septembrie 2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat și de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/23.09.2016,.

Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 838lei a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă, precum și celelalte excepții invocate prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată.

Cu privire la criticile expuse de recurenta-reclamantă ce au vizat soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte a apreciat că aceste argumente se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 1 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de ÎCCJ-SCAF în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtului FGA să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

B. Considerentele Înaltei Curți cu privire la cererea de recurs incident formulată de pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR

Înalta Curte va respinge critica referitoare la nelegalitatea soluției de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii, prin raportare la reglementarea cuprinsă în dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care permit persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri și din care rezultă caracterul său admisibil.

Din cuprinsul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" rezultă faptul că nu există nicio cauză de inadmisibilitate a acțiunii în daune formulată separat de acțiunea în anulare, singura condiție impusă fiind respectarea termenului de prescripție de un an de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Așa fiind, Înalta Curte constată că respingerea unei cereri de chemare în judecată ca inadmisibilă intervine doar în acele ipoteze în care, prin lege, este în mod expres interzisă formularea unei acțiuni ori în acele situații în care este stabilită o anumită procedură pentru exercitarea unui drept, iar partea nu a urmat-o, formulând direct acțiunea în fața instanței de judecată.

Concluzionând, Înalta Curte va respinge motivul de recurs prin care se invocă inadmisibilitatea cererii deduse judecății, ca nefondat.

Referitor la cea de-a doua critică a recurentului-pârât prin care susține că în mod greșit prima instanță a respins excepția tardivității, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile Deciziei nr. 22/2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin care s-a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.".

Totodată, instanța supremă a reținut că "80. Trimiterea pe care alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 554/2004 o face la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2), printr-o tehnică legislativă ce poate genera confuzii, poate fi interpretată numai ca referindu-se la durata de un an a termenului de prescripție și nicidecum extinsă la natura juridică și la punctul de plecare. În caz contrar, s-ar ajunge la o contradicție cu alin. (1) al art. 19, care stabilește natura termenului ca fiind de prescripție, în timp ce art. 11 alin. (2) reglementează un termen substanțial de decădere, care curge de la data comunicării actului administrativ.".

În acest context, Înalta Curte constată că atât din textul art. 19 din Legea nr. 554/2004, cât și din decizia ÎCCJ - RIL nr. 22/219 reiese cu evidență faptul că termenul de formulare a acțiunii în despăgubiri este unul de prescripție, iar nu de decădere, motiv pentru care în cauză nu poate interveni sancțiunea tardivității.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de recurs incident formulată în cauză de pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR prin care s-a solicitat respingerea, ca inadmisibilă sau ca tardivă, a cererii de chemare în judecată, considerând eronată soluția de respingere a acțiunii ca neîntemeiate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursul principal formulat de reclamantă dar și pe cel incident formulat de pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. și recursul incident declarat recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 109 din 28 ianuarie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 septembrie 2023.