ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5603/2023

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2023 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Spitalul Municipal Râmnicu Sărat a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății - Direcția Personal și Structuri Sanitare, anularea în tot a actului administrativ emis de pârât, respectiv a avizului de diminuare a numărului de paturi a Spitalului Municipal Râmnicu Sărat, emis de către Biroul Structuri Sanitare din cadrul Direcției Personal și Structuri Sanitare a Ministrului Sănătății, nr. AR 8045/DPSS 5083/16.08.2022, comunicat Spitalului în data de 02.09.202, în temeiul art. 15 alin. (1) Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin încheierea civilă de la data de 4 aprilie 2023 Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul SPITALUL MUNICIPAL RÂMNICU SĂRAT, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII - DIRECȚIA PERSONAL ȘI STRUCTURI SANITARE, și a suspendat executarea adresei nr. x din 16 august 2022, astfel cum a fost comunicată reclamantului până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare formulată în prezentul dosar.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., să se admită calea de atac, să se caseze hotărârea primei instanțe, iar pe fondul cauzei, să se respingă cererea de suspendare executare formulată de SPITALUL MUNICIPAL RÂMNICU SĂRAT.

În esență, în motivare, a arătat că în mod eronat, instanța de fond a reținut incidența prevederilor art. XX alin. (1) din O.U.G. nr. 44/2022 privind stabilirea unor măsuri în cadrul sistemului de sănătate, precum și pentru interpretarea, modificarea și completarea unor acte normative și prevederile art. XLII alin. (1)din O.U.G. nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative.

Atât dispozițiile O.U.G. nr. 44/2021 privind stabilirea unor măsuri in cadrul sistemului de sănătate, precum și pentru interpretarea, modificarea și completarea unor acte normative, cât și ale O.U.G. nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, se referă la asigurarea condițiilor de izolare și a circuitelor funcționale care au drept scop prevenirea și controlul infecției cu virusul SARS-CoV-2.

Or, modificarea structurii organizatorice s-a realizat pentru asigurarea asistenței medicale a Spitalului de Boli Cronice Smeeni, urmare a solicitării Consiliului Local Smeeni și a Spitalul de Boli Cronice Smeeni din cursul anul 2022 pentru suplimentarea cu 5 paturi a Compartimentului îngrijiri paleative și redistribuirea a 3 paturi din cadrul secției medicină internă în Compartimentul îngrijiri paleative, care nu are legătură cu asigurarea condițiilor de izolare și a circuitelor funcționale care au drept scop prevenirea și controlul infecției cu virusul SARS-CoV-2.

Astfel, nu era necesara o solicitare din partea reclamantului pentru modificarea structurii organizatorice.

În conformitate cu prevederile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, managerul unității sanitare negociază și încheie contractele de furnizare de servicii medicale cu casa de asigurări de sănătate, precum și cu direcția de sănătate publică.

De asemenea, la nivelul anului 2022, Spitalul Municipal Râmnicu Sărat nu avea contractate cu Casa Județeană de Sănătate Buzău pentru 66 paturi din totalul de 405 paturi, conform adresei DSP Buzău nr. 69/1991/2022, în concluzie cele 3 paturi care au fost alocate altei unități nu prejudiciază veniturile spitalului.

În ceea ce privește "perturbarea gravă a activității spitalului, nu mai poate interna și trata același număr de pacienți cu afecțiuni specifice acestei patologii " (gastroenterologia), a arătat recurentul - pârât că în urma analizării documentelor transmise de către DSP Buzău prin adresa nr. x/2022 privind indicatorii de eficiență pentru fiecare unitate sanitară aferenți anilor 2021-2022 reiese faptul că Spitalul Municipal Râmnicu Sărat are utilizare zero la specialitatea gastroenterologie.

De asemenea, prin adresa nr. x/2022, Spitalul Municipal Râmnicu Sărat precizează că începând cu 01.02.2022 medicul cu specialitate gastroenterologie se află în concediu de creștere și îngrijire copil.

În conformitate cu prevederile Ordinului ministrului sănătății nr. 1224/2010 privind aprobarea normativelor de personal pentru asistenta medicală spitalicească, precum și pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului sănătății publice nr. 1.778/2006 privind aprobarea normativelor de personal, cu modificările și completările ulterioare, pentru asistența la paturi se normează un medic la minimum 5 paturi. In perioada suspendării contractului individual de muncă al medicului cu specialitatea gastroenterologie, aceste servicii medicale nu pot fi acordate și contractate, fapt pentru care a arătat că Ministerul Sănătății nu a prejudiciat spitalul de venituri.

În ceea ce privește micșorarea numărului de paturi de la 405 la 402 a susținut că spitalul nu este prejudiciat din punct de vedere al clasificării în funcție de competență, având în vedere prevederile Ordinului ministrului sănătății nr. 323/2011 privind aprobarea metodologiei și a criteriilor minime obligatorii pentru clasificarea spitalelor in funcție de competență, cu modificările și completările ulterioare.

Având în vedere faptul că spitalul a folosit paturile care nu sunt în contract cu Casa Județeană de Sănătate Buzău pentru internarea pacienților care nu sunt programați sau sunt neasigurați și care plătesc pentru serviciile medicale prestate de spital, rezultă că paturile respective nu au fost folosite pentru asigurarea condițiilor de izolare și a circuitelor funcționale care au drept scop prevenirea și controlul infecției cu virusul SARS-CoV-2.

În considerarea prevederilor art. 172 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările, actul administrativ prin care s-a dispus diminuarea numărului de paturi cu 3 paturi de la compartiment gastroenterologie, secția medicină internă, respectiv diminuarea numărul total de paturi de la 405 paturi la 402 paturi, este act emis de autoritatea administrației publice locale, iar avizul Ministerului Sănătății reprezentând un document emis anterior actului administrativ sus menționat.

A mai precizat recurentul - pârât că în mod eronat a reținut instanța de fond, cu privire la paguba iminentă, că sunt întemeiate susținerile reclamantului în sensul că diminuarea numărului de paturi afectează indicatorii de eficiență luați în considerare de comisia mixtă în anul 2023 pentru repartizarea numărului de paturi contractabile la nivel de județ și încheierea noului contract cu CAS Buzău, aspect care rezultă din analiza adresei nr. x/06.03.2023 emisă de CJAS Buzău.

Conform structurii organizatorice aprobate/avizate de Ministerul Sănătății în anul 2021, Spitalul Municipal Râmnicu Sărat beneficiază de un număr de 405 de paturi, din care 10 paturi sunt acordate compartimentului gastroenterologie.

Având în vedere necesitatea suplimentării numărului de paturi la Spitalul de Boli Cronice Smeeni, ca urmare a creșterii în ultimii 3 ani a numărului de pacienți la secția medicină interna și la compartimentul de îngrijiri paliative, cât si faptul că cele 5 paturi de îngrijiri paliative de la Spitalul de Boli Cronice Smeeni au o rație de utilizare a paturilor de 265,6, raportat la compartimentul gastroenterologie din cadrul Spitalul Municipal Râmnicu Sărat care are o rată de utilizare a paturilor zero, constatându-se că nu s-a făcut nicio internare, măsura adoptata este corectă, redistribuind un număr mic de paturi unităților sanitare care au nevoie, măsura fiind luată în interesul pacienților.

O pagubă iminentă s-ar putea produce la Spitalul de Boli Cronice Smeeni care are nevoie de paturi pentru îngrijirea bolnavilor, mărind astfel accesul pacienților care au nevoie de îngrijiri paliative la Spitalul de Boli Cronice Smeeni.

Așadar, este mult mai importat ca pacienții să aibă acces pentru tratament în unitățile sanitare, decât atingerea indicatorilor de eficiență, respectiv veniturile spitalului, în condițiile în care nu s-a făcut nicio internare pe aceste paturi și nici nu au un medic gastroenterolog, iar în perioada suspendării contractului individual de muncă al medicului cu specialitatea gastroenterologie, aceste servicii medicale nu pot fi acordate și contractate, fapt pentru care Ministerul Sănătății nu a prejudiciat spitalul de venituri.

Mai mult, prin redistribuirea paturilor s-a deblocat accesul pacienților la serviciile medicale din Spitalul de Boli Cronice Smeeni, fiind posibilă internarea unui număr mai mare de pacienți, neputând fi pusă în discuție perturbarea previzibilă gravă a funcționării reclamantului Spitalul Municipal Râmnicu Sărat.

A invocat Decizia nr. 442 a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 30 ianuarie 2013 prin care instanța a hotărât că suspendarea executării actului administrativ se poate dispune numai în situația îndeplinirii cumulative a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin, fi) din Legea nr. 554/2004: existenta unui caz bine justificat si necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului și, în rejudecare, să se dispună respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - reclamant Spitalul Municipal Râmnicu Sărat a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul - pârât Ministerul Sănătății, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente speței.

A arătat că a dovedit condiția cazului bine justificat cu precizarea că norma legală de la art. 172 alin. (7) din Legea nr. 95/2006, care prevede că orice modificare in structura unității sanitare se face la propunerea motivata a managerului acesteia cu aprobarea autorității administrației publice locale in subordinea căreia se afla si cu avizul Ministrului Sănătății, a fost încălcată de prima instanță la emiterea soluției pe fondul cauzei.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății - Direcția Personal și Structuri Sanitare se impune a fi admis, pentru următoarele considerente:

Prima instanță de judecată a fost învestită cu o cerere de anulare a avizului de diminuare a numărului de paturi formulată de Spitalul Municipal Râmnicu Sărat, act emis de către Biroul Structuri Sanitare din cadrul Direcției Personal și Structuri Sanitare a Ministrului Sănătății nr. AR 8045/DPSS 5083/16.08.2022, precum și cu o cerere de suspendare a executării aceluiași act administrativ, întemeiată pe disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin hotărârea de la fond a fost admisă cererea de chemare în judecată și s-a dispus suspendarea executării actului administrativ reprezentat de avizul nr. AR 8045/DPSS 5083/16.08.2022, fiind reținut în motivare că sunt îndeplinite ambele condiții cumulative de la art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Împotriva acestei soluții, a formulat cerere de recurs pârâtul invocând motivul de nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita aplicare a dispozițiilor legale de la art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se putea dispune în cauză suspendarea actului administrativ atacat.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curtea reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Totodată, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei."

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse și coroborate cu actele și înscrisurile existente la dosar, la o cercetare în aparență, reiese, așa cum a constatat și prima instanță de judecată, că susținerile reclamantei referitoare la nerespectarea prevederilor legale aplicabile în materia modificării structurii organizatorice a Spitalului Municipal Râmnicu Sărat sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității adresei nr. AR 8045/DPSS 5083/16.08.2022.

În raport de prevederile legale cuprinse în Legea nr. 95/2006, procedura de modificare a structurii organizatorice a spitalului public aflat în subordinea autorităților administrației publice locale impune parcurgerea următoarelor etape: propunerea managerului spitalului formulată în temeiul art. 180 alin. (1) lit. d); înaintarea propunerii de către autoritatea administrației publice locale; acordarea avizului de către Ministerul Sănătății la solicitarea administrației publice locale; aprobarea noii structuri organizatorice de către administrația publică locală.

În speță, se constată că, nici Spitalul Municipal Râmnicu Sărat și nici Consiliul Local al Mun. Râmnicu Sărat nu au formulat vreo solicitare de avizare a modificării structurii organizatorice. Avizul nr. x/12.08.2022 a fost emis de către pârât la solicitarea formulată de Consiliul Local Smeeni și Spitalul de Boli Cronice Smeeni, înregistrată sub nr. x/2022 privind avizarea suplimentării cu 5 paturi a Compartimentului îngrijiri paliative și redistribuirea a trei paturi din cadrul secției medicină internă în compartimentul îngrijiri paliative.

Una din criticile recurentului are în vedere reținerea eronată a incidenței în cauză a prevederilor art. XX alin. (1) din O.U.G. nr. 44/2022. Înalta Curte apreciază că această normă legală nu se aplică speței de față deoarece vizează numai acele modificări de structuri organizatorice care privesc asistența medicală pentru pacienți, cazuri confirmate și suspecte de COVID-19, or, în cauza de față, se urmărea modificarea structurii organizatorice a unei secții cu specializare de gastroenterologie astfel că norma de drept specială nu era incidentă situației de fapt deduse judecății.

Cu toate acestea, aplicabil speței este art. 172 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 care prevede:

"Structura organizatorică, reorganizarea, restructurarea, schimbarea sediului și a denumirilor pentru spitalele publice din rețeaua proprie a altor ministere și instituții publice cu rețea sanitară proprie se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv prin act administrativ al conducătorului instituției, la propunerea managerului spitalului, cu avizul Ministerului Sănătății." În aceste condiții, este neîntemeiată susținerea recurentului - pârât în sensul că pentru modificarea structurii organizatorice nu era necesară o solicitare din partea intimatului - reclamant.

În ceea ce privește critica privind diminuarea numărului de paturi, dispozițiile legale cuprinse în Legea nr. 95/2006 nu reglementează situația în care avizarea structurii organizatorice a spitalului public aflat în subordinea autorităților administrației publice locale se realizează prin diminuarea numărului de paturi aprobat unui alt spital public aflat în subordinea altei autorități publice locale, adică prin modificarea structurii organizatorice a unui alt spital public, în privința căruia nu s-a formulat nicio solicitare de avizare. Cu toate acestea, Înalta Curte constată că lipsa unor asemenea prevederi legale poate conduce la aparenta nelegalitate a avizului ce cuprinde soluția reducerii numărului de paturi de la alte spitale publice.

Într-o asemenea situație, deși recurentul tinde la a demonstra caracterul legal al actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că prima instanță, la analiza de aparență a dreptului, efectuată în cadrul unei cercetări sumare specifice acțiunii prin care se solicită suspendarea actului administrativ, a stabilit în mod corect că este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Mai mult decât atât, acțiunea în anularea actului administrativ ce face obiect aș cauzei de față a fost admisă iar această soluție prezintă relevantă în cadrul dosarului în care se soluționează cererea de suspendare a executării aceluiași act deoarece judecătorul învestit cu acțiunea pe fond, ca urmare a unei analize detaliate și a administrării unui probatoriu complex, a statuat că actul criticat este nelegal, fiind, așadar, confirmată condiția existenței unui caz bine justificat.

Alta este însă discuția în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, condiție pe care Înalta Curte o apreciază ca nefiind probată în cauză de către reclamant și inaptă a atrage suspendarea actului administrativ criticat în cauză, în situația în care art. 14 din Legea Contenciosului Administrativ nr. 554/2004 prevede că cele două condiții sunt cumulative.

Astfel, prima instanță a reținut că diminuarea numărului de paturi afectează indicatorii de eficiență luați în considerare de comisia mixtă în anul 2023 pentru repartizarea numărului de paturi contractabile la nivel de județ și încheierea noului contract cu CAS Buzău.

Or, dimpotrivă, Înalta Curte apreciază că, date fiind elementele subsumate situației de fapt din care rezultă că la nivelul spitalului reclamant nu exista un medic cu specialitate gastroenterologie, acesta având contractul de muncă suspenda pentru că se află în concediu de creștere a copilului, în cadrul secției nu se puteau acorda îngrijiri medicale în regim de prestare servicii medicale contra cost pe paturile care au fost atribuite prin actul administrativ contestat unei alte unități medicale, gradul de utilizare al paturilor aferente secției cu specialitatea gastroenterologie fiind zero.

Mai mult decât atât, așa cum a decis Înalta Curte de Casație și Justiție Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 442/2013: "Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată."

Existența prejudiciului material, condiție pentru reținerea unei pagube iminente, trebuie să fie dovedită.

Paguba iminentă "după cum a susținut partea reclamantă" nu este certă; instanța a concluzionat ilegal că "s-au produs dovezi în sensul iminenței producerii unei pagube".

Pretinsa pagubă reținută de către instanța de fond nu este certă, nu au fost administrate probe din care să rezulte certitudinea producerii sale și faptul că această pretinsă pagubă ar fi rezultatul executării actului administrativ atacat în cauză, respectiv avizul nr. x/12.08.2022.

Pentru toate aceste motive, apreciind că nu este îndeplinită una din condițiile cumulative pentru a se dispune suspendarea actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea căii de atac, casarea sentinței civile recurate și, pe cale de consecință, respingerea cererii de chemare în judecată.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, fiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății, va casa sentința civilă recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății-Direcția Personal și Structuri Sanitare împotriva încheierii de ședință din 4 aprilie 2023 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2023.

Casează sentința civilă recurată și, în rejudecare:

Respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.