ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4306/2022

Ședința publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună cenzurarea refuzului pârâtului de a-i recunoaște un drept prevăzut de lege, respectiv de a-i aproba transferul de la Spitalul de Ortopedie și Traumatologie Azuga - Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizică și Balneologie la Spitalul Municipal Ploiești, secția Recuperare Medicină Fizică și Balneologie, și, în consecință, obligarea pârâtului de a aproba transferul reclamantei, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Prin sentința civilă nr. 44 din 16 martie 2021, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, prin Ministrul Sănătății.

Împotriva sentinței civile a formulat recurs A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., învederează următoarele aspecte:

Soluția pronunțată de Curtea de Apel Ploiești este consecința încălcării unor principii fundamentale ale procesului civil, astfel cum sunt ele reglementate de legea procesuală.

Astfel, în primul rând, deși cererea a fost respinsă ca nefondată, motivarea din considerente arată că s-a urmărit o inadmisibilitate a demersului judiciar, inadmisibilitate care rezultă din două argumente ale instanței:

a. reclamanta nu ar fi dedus controlului judiciar un refuz nejustificat de a soluționa o cerere, așa cum acesta este definit de art. 1 alin. (1) pct. i din Legea nr. 554/2004.

b. instanța nu are atribuții de legiuitor, neputând să săvârșească acte care intră în atribuțiile unor organe care aparțin unei autorități constituite în stat.

Însă, acest punct de vedere reprezintă, de fapt, un fine de neprimire a acțiunii, situațiile reținute de instanță conducând la o inadmisibilitate a demersului judiciar iar nu la respingerea acestuia ca nefondat. Aceasta deși investirea instanței s-a făcut tocmai pentru ca aceasta să analizeze dacă refuzul este justificat sau nu și să cenzureze un eventual abuz.

În al doilea rând, dacă instanța aprecia că nu s-a dedus controlului judiciar un refuz nejustificat, adică un act administrativ asimilat, sau că nu are prerogativa de a adăuga la lege, era obligată să pună o astfel de împrejurare în discuția părților și să se pronunțe pe excepția inadmisibilității înainte de a dispune administrarea de probatorii pe fond.

Aceasta deoarece, potrivit dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ., instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Or, judecătorul deși a respins acțiunea cu o astfel de motivare care vizează o inadmisibilitate a demersului judiciar, a dispus probe pe fond și a respins acțiunea ca fiind nefondată.

În al treilea rând, nepunând în discuție aceste aspecte, arătate anterior, instanța a încălcat principiul rolului său activ, principiul contradictorialității, și principiul respectării dreptului la apărare.

În conformitate cu prevederile art. 22 din C. proc. civ., judecătorul este în drept să ceară părților să prezinte explicații, oral sau în scris, precum și să pună în dezbaterea lor orice împrejurări de fapt ori de drept pentru a califica, în mod corect, o cerere sau o excepție. Sub acest aspect, rolul activ al judecătorului nu trebuie să afecteze dreptul de disponibilitate al părții, ci trebuie să se armonizeze cu inițiativa părților, în scopul stabilirii adevărului.

Instanța de fond nu a înțeles să pună în discuția părților cele două situații arătate anterior, încălcând, astfel, principiul rolului său activ.

Art. 22 C. proc. civ. consacră în mod expres rolul activ al judecătorului în procesul civil, care, potrivit alin. (2) din același articol, are obligația să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, în scopul pronunțării unei hotărâri judecătorești temeinice și legale, mijloacele legale puse la dispoziția judecătorului în acest sens, sunt:

a. posibilitatea judecătorului de a solicita lămuriri și explicații părților, în scris sau oral, cu privire la starea de fapt și motivarea în drept pe care își întemeiază susținerile și de a pune în dezbaterea părților orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă acestea nu au fost menționate în cerere sau întâmpinare;

b. posibilitatea judecătorului de a dispune administrarea probelor "pe care le consideră necesare, sau de a lua orice alte măsuri legale, chiar dacă părțile se împotrivesc.

Or, instanța nu și-a manifestat rolul activ, nu a făcut niciun demers pentru aflarea adevărului în cauză, ci a respins acțiunea și a preluat motivarea pârâtului pe care a dezvoltat-o cu argumente de fapt și de drept care exced cadrului procesual, deși orice persoană fizică sau juridică, în virtutea drepturilor sale fundamentale garantate de Constituție și CEDO, are dreptul de a fi judecată în mod echitabil și să-i fie oferită posibilitatea de a-și exercita efectiv drepturile prevăzute de lege, mai ales dreptul la apărare, astfel încât acestea să constituie niște drepturi concrete și nu doar prerogative iluzorii.

De aceea, prin respingerea acțiunii ca nefondată după invocarea unui fine de neprimire nepus în discuția părților, instanța de fond a pronunțat o hotărâre afectată de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Față de aceste precizări, se solicită casarea hotărârii, trimiterea cauzei la instanța de fond și rejudecarea acesteia cu respectarea tuturor principiilor de drept procesual care guvernează procesul civil.

În susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., învederează următoarele aspecte:

Recurenta apreciază că instanța de fond a interpretat și a aplicat eronat dispozițiile legale incidente, respectiv: art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 31 din Constituție, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, art. 32 din Legea nr. 153/2017.

a. în primul rând, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 31 din Constituție și art. 14 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene întrucât nu a reținut împrejurarea că actul administrativ supus controlului judiciar nu este motivat.

Constituția României, în art. 31, consacră dreptul la informație care implică și obligativitatea motivării actelor administrative individuale, motivarea ca principiu al procedurii administrative, fiind o condiție de fond a actului administrativ.

În baza acestei consacrări constituționale, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, o motivare greșită sau insuficientă fiind echivalentă cu nemotivarea, atrăgând nevalabilitatea actului respectiv.

A admite posibilitatea autorității administrative de a emite acte nemotivate ar însemna lăsarea posibilității pentru aceasta de a eluda legea și imposibilitatea instanței de judecată de a verifica legalitatea actului în speță.

Mai mult, așa cum se arată în jurisprudență:

"Simpla trimitere la prevederile legale, fără nicio referire la existența și natura situației temeinic justificate, nu acoperă cerința motivării actului administrativ pentru că nu permite verificarea liniei de demarcație între puterea discreționară și arbitrarii. (Înalta Curte de Casație și Jusiție - decizie nr. 2919/6.06.2007)

Curtea de Apel București a hotărât că motivarea unui act administrativ trebuie să conțină și elemente de fapt care să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei...nemotivarea deciziei reprezintă o cauza de nulitate a acesteia întrucât obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate, acceptată atât pe plan intern cât și la nivel comunitar, constituind o garanție împotriva arbitrariului. (Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal, decizia nr. 2973/10.09.2012)

Astfel, nemotivarea actului nu vizează doar dimensiunea formală a legalității ci vizează însăși existența acestuia, fiind o condiție de fond. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-și motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației și a statului de drept bazat pe principiul legalității. Cu alte cuvinte, autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a particularilor asupra drepturilor și intereselor acestora și în condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a acestuia este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate decela care au fost motivele care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absența acestei motivări favorizează blocarea accesului liber la justiție. Prin urmare, motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiție de legalitate externă, care face obiectul unei aprecieri in concreto iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției.

Și Instanța Europeană insistă pe această cerință fundamentală, în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene potrivit cu care:

Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

Acest drept include în principal:

(a) dreptul oricărei persoane de a fi. ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;

(b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial;

(c) obligația administrației de a-și motiva deciziile.

Or, în prezenta speță, refuzul Ministerului Sănătății de a aproba transferul reclamantei nu a fost motivat deloc. În cuprinsul actului nu se arată niciun motiv de fapt sau de drept care să justifice refuzul, acestea sunt prezentate pentru prima dată în întâmpinarea depusă în fața instanței de fond, însă o astfel de împrejurare nu acoperă cerința nemotivării.

Acesta împrejurare nu a fost cenzurată de către instanța de fond, care a tratat-o cu superficialitate, împrejurare care atrage nelegalitatea hotărârii pronunțate.

În al doilea rând, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 2 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestor dispoziții legale:

Se asimilează actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Deși nu a pus în discuție o astfel de împrejurare, instanța a apreciat că actul dedus judecății nu reprezintă un refuz nejustificat, un abuz de putere din partea autorității pârâte și că nu se referă la un raport de drept administrativ ci la un raport civil.

Însă, reclamanta nu se află într-un raport de muncă cu autoritatea pârâtă, pentru a se susține existența unui raport juridic civil.

Aceasta a solicitat cenzurarea refuzului Ministerului Sănătății de a-i recunoaște un drept prevăzut de lege, respectiv acela de a se transfera, de a schimba locul muncii, atunci când există acordul celor două unități sanitare implicate.

Legiuitorul nu impune ca dreptul încălcat să fie reglementat de o lege administrativă, ci de orice act normativ. Legea nr. 554/2004 nu distinge care este natura dreptului încălcat și unde este el prevăzut.

Or, reclamanta are un drept prevăzut de Codul Muncii, dar nu îl poate exercita în lipsa unei confirmări a Ministerului Sănătății.

Această confirmare ar trebui să îmbrace forma unui act administrativ pe care ministerul refuză să îl emită și astfel reclamanta este prejudiciată într-un drept prevăzut de lege.

Acest act administrativ asimilat este supus controlului judiciar. Aceasta deoarece refuzul unei autorități publice de a recunoaște un drept legal este asimilat actului administrativ unilateral, așa cum acesta este definit de textul de lege menționat anterior.

De altfel, în ultimul paragraf al paginii 8, instanța recunoaște că reclamanta urmărește cenzurarea acestui refuz nejustificativ, iar nu obligarea autorității pârâte de a finanța postul.

În al treilea rând, instanța de fond a interpretat și a aplicat eronat dispozițiile art. 32 din Legea nr. 153/2017 și cele ale Legii nr. 197/2019.

Reclamanta a susținut, în decembrie 2019, un concurs național de rezidențiat organizat de către Ministerul Sănătății, iar în acest context, inițial se organizau două concursuri, unul pentru post și unul pentru loc, dar, începând cu anul 2016, acest concurs a devenit unic, candidații putând opta, în funcție de media obținută, pentru post de rezident la o unitate sanitară sau pentru loc de rezident într-o clinică universitară.

Având o notă foarte mare, A. a putut opta pentru un post de rezident și a ales Spitalul de Ortopedie Azuga, acesta fiind mai aproape de Ploiești, localitatea sa de domiciliu.

Ulterior, în Ploiești s-a eliberat un post de medic rezident, specialitatea reclamantei, cu aceeași natură juridică - de post ce trebuie scos la concurs pentru rezidenți - motiv pentru care aceasta a înțeles să formuleze o cerere de transfer.

Această modificare a raportului de muncă necesită, așa cum prevede Legea nr. 153/2017, doar acordul celor două unități sanitare implicate.

În considerarea dispozițiilor art. 32 din actul normativ menționat, reclamanta a obținut atât acordul unității de încadrare, adică a Spitalului de Ortopedie și Traumatologie Azuga - Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizica și Balneologie, cât și a unității la care urmărește a se transfera, adică Spitalul Municipal Ploiești.

Însă, medicii rezidenți, deși încheie contracte individuale de muncă cu unitatea de încadrare și își desfășoară activitatea în cadrul acesteia, sunt plătiți de la bugetul de stat.

Pentru ca transferul să producă efecte și sub aspectul remunerări reclamantei, aceasta a solicitat și acordul Ministerului Sănătății. Arătă că acest acord nu este necesar pentru validitatea transferului, ci pentru a nu exista probleme ulterioare cu privire la plata salariului său, întrucât activitatea sa, ca medic rezident, este sub autoritatea Ministerului Sănătății.

De aceea, refuzul autorității pârâte, în condițiile în care cele două unități sanitare și-au dat acordul, este abuziv și trebuia cenzurat de către instanța de judecată.

Curtea de Apel a reținut ca rezidențiatul pe post se poate organiza doar pentru unități sanitare publice din zone deficitare al asigurării asistenței medicale.

Pentru reședința de județ se nominalizează numai specialitățile și unitățile sanitare care funcționează cu 75% sau mai puțin din numărul de personal normat pe locuri de muncă în unitatea sanitară respectivă, stabilit pentru medici, medici dentiști sau farmaciști. Pentru celelalte unități din județ se nominalizează numai specialitățile și unitățile sanitare care funcționează cu 75% sau mai puțin din numărul de personal normat pe locurile de muncă din localitatea respectivă, stabilit pentru medici, medici dentiști sau farmaciști.

Însă, această prevedere legală este inclusă în O.G. nr. 18/2009, care nu mai este în vigoare, legiuitorul modificând procedura prin Metodologia pentru desfășurarea concursului de rezidențiat pe loc și pe post din 8 decembrie 2019.

Mai mult, reclamanta solicită transferul tot pe un astfel de post, care s-a eliberat și care urmează a fi scos la concurs. Este tot un post pentru rezident, adică un post care se încadrează în cerințele impuse de legiuitor, cu aceeași natură juridică cu postul ocupat de reclamantă în prezent. Nu se solicită transferul pe un post de medic specialist. Nici nu ar fi posibil.

Acesta este motivul pentru care Spitalul Municipal Ploiești a aprobat transferul. Existând un post liber pentru medic rezident la secția Recuperare Medicină Fizică și Balneologie, transferul se încadrează în dispozițiile O.U.G. nr. 18/2009.

Instanța de fond a reținut că în textul O.G. nr. 18/2009 privind organizarea și finanțarea rezidențiatului nu există nicio dispoziție referitoare la procedura de transfer a medicilor rezidenți și că acesta nu se poate completa cu prevederile Codului muncii sau cele ale Legii cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Însă, O.G. nr. 18/2009 reglementează doar organizarea și finanțarea rezidențiatului, nu și raporturile ulterioare, de muncă, ale medicilor rezidenți. Aceștia încheie contracte individuale de muncă cu unitatea sanitară unde își desfășoară activitatea. Ele sunt supuse Codului muncii, dar și Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Curtea de Apel Ploiești apreciază că nici Legea nr. 554/2004 nu se poate completa cu Codul muncii, ci doar cu C. proc. civ. și C. civ.

Însă, Codul muncii și Legea nr. 153/2017 reglementează o serie de drepturi pe care orice autoritate publică trebuie să le recunoască și să le respecte. Un astfel de drept este și cel de a se putea transfera, de a schimba locul muncii. Este un drept legal, reglementat de Codul muncii și Legea nr. 153/2017.

Însă, reclamanta nu poate exercita acest drept în lipsa confirmării sale din partea Ministerului Sănătății, confirmare care ar trebui să îmbrace forma unui act administrativ. În concluzie, art. 32 din Legea nr. 153/2017 reglementează dreptul medicului rezident de a se putea transfera dacă obține acordul celor două unități sanitare implicate, drept care trebuie confirmat de către Ministerul Sănătății prin emiterea unui act administrativ în acest sens.

Respingând demersul reclamantei, instanța a interpretat și aplicat eronat dispozițiile legale incidente în cauză, hotărârea pronunțată fiind afectată de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

În motivare, arată că s-a reținut corect că obiectul prezentei cereri introductive de instanță nu îl reprezintă o obligație de a face, ci acesta este reprezentat de constatarea refuzului nejustificat al pârâtului, în sensul disp.art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea privind contenciosul administrativ, în sensul emiterii acordului în vederea efectuării procedurii de transfer, iar nu in vederea finanțării postului ce urmează a fi ocupat prin transferul aprobai pe baza acordului celor două unități sanitare, nici procedura de transfer a medicilor rezidenți care au ocupat posturile scoase la concurs, nici acordul autorității centrale, Ministerul Sănătății, în vederea realizării transferului și/sau finanțării postului urmărit a fi ocupat prin cererea de transfer, nefiind reglementate prin dispozițiile legislației speciale incidente în cauză.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Reclamanta A., în calitate de medic rezident anul I, specialitatea Medicină Fizică și Reabilitare, unitatea de îndrumare fiind Spitalul Universitar de Urgență Elias București, secția de Recuperare, Medicină Fizică și Balneologie (recuperare medicală neurologică), a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la aprobarea transferului de la Spitalul de Ortopedie și Traumatologie Azuga-Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizică și Balneologie la Spitalul Municipal Ploiești, secția Recuperare Medicină Fizică și Balneologie.

Instanța de fond a respins acțiunea, apreciind că răspunsul Ministerului Sănătății, materializat prin adresa nr. x/16.09.2020, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. (2) alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, reclamanta având posibilitatea de a ocupa, pe bază de concurs organizat de Ministerul Sănătății, un alt post, la o altă unitate sanitară, eventual, din raza domiciliului acestuia, cu respectarea dispozițiilor alin. (8) ale art. 18 din O.U.G. nr. 18/2009 privind organizarea și finanțarea rezidențialului, aprobată prin Legea nr. 103/201, modificată prin Legea nr. 197/2019 și O.U.G. nr. 74/2019.

Reclamanta a criticat soluția instanței de fond, invocând, în susținerea motivelor de recurs, cazurile de care prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv, casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Înalta Curte reține că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural care atrag sancțiunea nulității în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de casare recurenta a susținut că, deși cererea a fost respinsă ca nefondată, în opinia sa, motivarea din considerente arată că s-ar urmări o inadmisibilitate, fără a se pune în discuția părților excepția de inadmisibilitate, încălcându-se astfel principiul rolului activ, principiul contradictorialității și principiul respectării dreptului la apărare.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că din considerentele sentinței atacate nu rezultă inadmisibilitatea demersului judiciar promovat de reclamantă, ci, din contră, prima instanță, în raport de cadrul legislativ aplicabil cauzei de față, a apreciat, pe fondul cererii, că nu există un refuz justificat, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, instanța de fond a constat că adresa de răspuns nr. x/16.09.2020, emisă de pârât, nu constituie un refuz nejustificat, în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind emisă cu exces de putere de către autoritatea administrativă centrală, câtă vreme transferul medicilor rezidenți nu este reglementat legal.

În atare situație, alegațiile recurentei referitoare la nepunerea în discuția părților a excepției de inadmisibilitate și încălcarea principiilor rolului activ al instanței, al contradictorialității și al respectării dreptului la apărare sunt lipsite de fundament juridic.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Sub un prim aspect, se invocă interpretarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 31 din Constituție, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, art. 32 din Legea nr. 153/2017, din perspectiva nemotivării refuzului Ministerului Sănătății de a aproba transferul reclamantei.

Din analiza actelor de la dosar, Înalta Curte constată că, prin adresa nr. x/16.09.2020, pârâtul i-a comunicat reclamantei împrejurarea potrivit căreia nu poate da curs solicitării de transfer, de la Spitalul de Ortopedie și Traumatologie Azuga - Ambulatoriul Integrat Recuperare Medicină Fizică și Balneologie la Spitalul Municipal Ploiești, aducându-i la cunoștință dreptul de a ocupa respectivul post prin concurs.

În acest context, câtă vreme, în cuprinsul O.U.G. nr. 18/2009 privind organizarea și finanțarea rezidențiatului, nu este reglementată o procedură de transfer a medicilor rezidenți de la o unitate sanitară la alta, nu se poate reproșa autorității pârâte că nu a efectuat o motivare amplă a adresei prin care i-a comunicat reclamantei împrejurarea potrivit căreia nu poate da curs solicitării pentru transfer, aducându-i la cunoștință dreptul de a ocupa respectivul post prin concurs.

În cadrul motivelor de recurs, este criticată soluția adoptată de organul administrativ și reținută de prima instanță și din perspectiva modului de interpretare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ale art. 32 din Legea nr. 153/2017 și ale Legii nr. 197/2019.

Criticile formulate nu pot fi primite.

Potrivit art. 2 alin. (1) pct. i din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prin "refuz nejustificat de a soluționa o cerere" se înțelege "exprimarea explicită, cu exces de punere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane", iar excesul de putere este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeași lege drept "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". Un astfel de refuz este calificat de legiuitor ca reprezentând un act administrativ asimilat care poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ.

Verificând dacă răspunsul comunicat de pârât este emis în conformitate cu actele normative incidente solicitării formulate de reclamantă, se reține că potrivit art. 1 alin. (1) din O.G.18/2009, "Rezidențiatul reprezintă forma specifică de învățământ postuniversitar pentru absolvenții licențiați ai facultăților de medicină, stomatologie și farmacie, care asigură pregătirea necesară obținerii uneia dintre specialitățile cuprinse în Nomenclatorul specialităților medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală.", iar potrivit art. 2 alin. (1) din O.G.18/2009, "Rezidențiatul se organizează în următoarele forme: pe locuri și pe posturi și are o durată cuprinsă între 3 și 7 ani, în funcție de specialitate."

Relevante sunt și dispozițiile art. 3 al O.U.G. nr. 18/2009, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "(1) Ministerul Sănătății organizează admiterea în rezidențiatul pe locuri și pe posturi, prin concurs național, cu tematică și bibliografie unice, în temeiul unei metodologii aprobate prin ordin al ministrului sănătății. (2) Concursul național prevăzut la alin. (1) se poate desfășura la nivelul centrelor universitare pe baza acordului dintre Ministerul Sănătății și instituțiile de învățământ superior publice acreditate care au facultăți de medicină, medicină dentară și farmacie. (3) Rezultatele concursului național de rezidențiat pe locuri și pe posturi se confirmă prin ordin al ministrului sănătății".

În speța de față, în conformitate cu prevederile art. 2 al Metodologiei pentru desfășurarea concursului de rezidențiat pe loc și pe post în medicină, medicină dentară și farmacie, sesiunea 8 decembrie 2019, aprobată prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1670/2019, "(1) Unitățile și specialitățile pentru care se organizează rezidențiat pe post sunt aprobate prin ordin al ministrului sănătății. (2) Cifra de școlarizare pe domenii și specialități este aprobată prin ordin al ministrului sănătății. (3) Numărul de locuri și posturi pe domenii și specialități se stabilește defalcat pe centre universitare, inclusiv pentru centrele universitare cu facultăți de medicină, medicină dentară și farmacie, în funcție de capacitățile de pregătire pe specialități ale acestora, de către Ministerul Sănătății și B. și se aprobă prin ordin al ministrului sănătății".

Conform art. 4 al respectivei metodologii, "(1) Concursul se desfășoară sub formă de test-grilă cu 200 de întrebări pentru fiecare domeniu, identice pentru toate centrele universitare în care se organizează concursul, pe o durată de 4 ore. 2 (2) Alegerea unui loc sau post este condiționată de obținerea unui punctaj minim de promovare de 60% din punctajul maxim realizat la nivel național pentru cele 200 de întrebări pentru fiecare domeniu. (3) Ocuparea locurilor/posturilor în specialitate se face în ordinea punctajului de promovare obținut, în limita locurilor/posturilor publicate la concurs, alcătuindu-se o singură clasificare națională pentru fiecare domeniu. (4) Medicii, medicii dentiști și farmaciștii care devin rezidenți pe locuri încheie un contract individual de muncă pe perioadă determinată, egală cu durata rezidențiatului, cu unitatea sanitară la care au fost repartizate locurile pentru rezidențiat. (5) Medicii, medicii dentiști/medicii stomatologi și farmaciștii care devin rezidenți pe post încheie contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată cu unitatea sanitară publică ce a publicat postul respectiv, cu respectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 18/2009 privind organizarea și finanțarea rezidențiatului, aprobată prin Legea nr. 103/2012, cu modificările și completările ulterioare".

Având ca reper aceste dispoziții legale, în contextul factual anterior expus, Înalta Curte constată că rezidențiatul reprezintă o forma specifică de învățământ postuniversitar pentru absolvenții licențiați ai facultăților de medicină, medicină dentară și farmacie, care asigură pregătirea necesară obținerii uneia dintre specialitățile cuprinse în Nomenclatorul specialităților medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, fiind, totodată, un proces continuu de pregătire teoretică și practică, potrivit prevederilor art. 1 și 2 din O.G. nr. 18/2009.

Alin.(6) al art. 18 stabilește că "rezidenții care ocupă prin concurs posturile pentru care se organizează rezidențiat în condițiile prevăzute la alin. (1)-(3) încheie contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată cu unitatea sanitară publică care a publicat postul respectiv, în condițiile prevăzute de legislația în vigoare."

Potrivit alin. (7) al art. 18 din O.U.G. nr. 18/2009, modificată și completată, "medicii (...) care promovează concursul de rezidențiat pe post încheie un contract individual de muncă cu unitatea sanitară publică care a publicat postul respectiv, înainte de începerea pregătirii în rezidențiat. Prin acest contract se prevede obligația de a lucra la unitatea sanitară publică cu care a încheiat contractul individual de muncă un număr de ani egal cu durata corespunzătoare pregătirii în rezidențiat".

Așadar, încheierea contractului individual de muncă, de către rezidentul care a ocupat postul prin concurs, este impusă de art. 18 alin. (6) și (7) din O.G. nr. 18/2009. Totodată, obligația de a lucra la unitatea sanitară publică, cu care a încheiat contractul individual de muncă, un număr de ani egal cu durata corespunzătoare pregătirii în rezidențiat, este prevăzută de dispozițiile art. 18 alin. (7) și (8) din aceleași act normativ.

În acest sens, se reține că potrivit art. 18 alin. (8), "Obligația prevăzută la alin. (7) se stabilește prin act adițional la contractul individual de muncă, în temeiul prevederilor Legii nr. 53/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Nerespectarea de către salariat a obligației asumate îl obligă pe acesta la suportarea tuturor cheltuielilor ocazionate de pregătirea sa profesională, precum și la restituirea primei de instalare, proporțional cu perioada nelucrată din perioada stabilită, conform actului adițional la contractul individual de muncă."

Din interpretarea teleologică acestor dispoziții, rezultă că medicii care promovează concursul de rezidențiat pe post au obligația de a absolvi rezidențiatul la unitatea sanitar publică cu care au încheiat contractul individual de muncă, pentru că doar astfel vor putea să îndeplinească obligațiile contractuale asumate prin încheierea contractului individual de muncă și a actului adițional la acesta.

Având în vedere specificitatea activității în domeniul sanitar, necesitatea asigurării unei pregătiri teoretice și practice a medicului, legiuitorul a înțeles să reglementeze raporturile juridice într-un mod diferit față de cele de drept comun, astfel că, deși acestea prezintă elemente similare cu cele dintre un angajator și salariat (încheierea unui contract individual de muncă și obținerea unor drepturi bănești), nu se poate face abstracție de faptul că rezidențiatul reprezintă o formă specifică de învățământ postuniversitar, pentru care au fost instituite norme derogatorii de la dreptul muncii, în situația în care medicul rezident nu rămâne în cadrul unității sanitare pe toată perioada rezidențiatului, și, după finalizarea rezidențiatului, pe o perioadă de timp egală cu durata acestuia.

Așadar, recurenta- reclamantă nu invocă un drept recunoscut printr-un act normativ și care să fi fost încălcat de autoritatea pârâtă.

În exercitarea puterii sale discreționare, în limitele și în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite prin actele normative incidente în materie, autoritatea publică dispune de o marjă de apreciere, iar numai în cazul în care dreptul de apreciere ar fi exercitat abuziv, prin încălcarea limitelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor subiective ori intereselor legitime private, s-ar putea vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, iar actul administrativ ar fi anulabil.

Văzând cadrul normativ mai sus expus, se constată că răspunsul pârâtului, în exercitarea atribuțiilor legale, cu privire la solicitarea reclamantei, nu a fost exprimat cu exces de putere, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Susținerile recurentei referitoare la obținerea acordului unității de încadrare, adică a Spitalului de Ortopedie și Traumatologie Azuga-Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizică și Balneologie, cât și a unității la care urmărește a se transfera, Spitalul Municipal Ploiești, sunt lipsite de relevanță juridică, câtă vreme nu este reglementată o procedură de transfer a medicilor rezidenți de la o unitate sanitară la alta.

Prin urmare, instanța de control judiciar constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, susținerile și criticile recurentei-reclamante fiind nefondate.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 44 din 16 martie 2021 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.