ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5482/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Brașov sub nr. x/2023, reclamata A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Agenția pentru Protecția Mediului solicitând instanței ca, în baza probelor administrate în cauză, să dispună suspendarea executării actului administrativ constând în Adresa nr. x/26.04.2023, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare și suspendarea obligațiilor impuse prin adresa atacată, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Prin Adresa nr. x/26.04.2023 pârâta Agenția Națională pentru protecția Mediului i-a comunicat reclamantei că s-a luat măsura încetării valabilității Autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021 și, pe cale de consecință, măsura suspendării accesului la contul deținut în Registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicția statului român (RUEGES). Prin sentința civilă nr. 447/CA/23.05.2023, Tribunalul Brașov, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale, invocată de pârâtă și a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamata A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Pentru Protecția Mediului, în favoarea Curții de Apel Brașov. După declinare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal la dat de 25.05.2023.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 87 din data de 15 iunie 2023 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului cu sediul în București. S-a dispus suspendarea executării Adresei nr. x/26.04.2023 emise de pârâtă prin care s-a dispus măsura încetări valabilității Autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021 și măsura suspendării accesului la contul deținut în Registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicția Statului Român (RUEGRES) până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: - greșit instanța de fond a respins cererea de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Tribunalului Brașov, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, având ca obiect obligarea Agenției pentru Protecția Mediului Brașov la emiterea vizelor anuale aferente anilor 2022 și 2023 pentru Autorizația integrată de mediu nr. 02/12.05.2015 deținută de intimată; - în acest sens s-a arătat că și reclamanta prin cererea de chemare în judecată și instanța de fond au susținut cu privire la îndeplinirea condițiilor cererii de suspendare, tocmai existența acestui dosar și a obiectului său, concluzionându-se că problema valabilității autorizației integrate de mediu este una litigioasă; - decizia instanței de fond privind aparenta nelegalitate a actului administrativ nu se putea întemeia pe existența unui litigiu care are ca obiect valabilitatea autorizației integrate de mediu în condițiile în care actul a fost emis tocmai în considerarea faptului că această autorizație și-a încetat valabilitatea; - s-a arătat că adresa A.N.P.M. nr. x/26.04.2023, prin care i s-a adus la cunoștință reclamantei faptul că autorizația privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021 și-a încetat valabilitatea, a fost emisă ca o consecință firească a faptului că reclamanta nu a obținut viza anuală pentru anul 2022 pentru Autorizația integrată de mediu nr. 02/12.05.2015 emisă de către A.P.M. Brașov; . - rezultă că soluția instanței de fond de respingere a acestei cereri este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. - pe fondul cauzei s-a arătat că nu este îndeplinită niciuna dintre cele două condiții prevăzute de lege, astfel încât sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t), art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 și art. 10 alin. (1) din Anexa la Ordinul ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 1256/2020, H.G. nr. 780/2006), motiv de recurs prevăzut de 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. - sub aspectul condiției pagubei iminente, a arătat recurenta - pârâtă că încetarea valabilității autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră comunicată prin Adresa nr. x/26.04.2023 emisă de Agenția Națională pentru Protecția Mediului, care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004; - a susținut, de asemenea, lipsa legăturii de cauzalitate între paguba invocată și emiterea actului atacat în cauză, în condițiile în care nu Adresa nr. x/26.04.2023 emisă de Agenția Națională pentru Protecția Mediului este actul care a cauzat prejudiciul invocat de intimata-reclamantă; - certificatele vizează stimularea inovării și a utilizării tehnologiilor cu emisii scăzute de dioxid de carbon, și sunt alocate cu titlu gratuit pentru a veni în sprijinul operatorilor instalațiilor care dețin autorizații privind emisiile de gaze cu efect de seră în care se desfășoară activități expuse riscului de relocare, pentru a nu fi nevoiți să achiziționeze în întregime numărul de certificate de emisii de gaze cu efect de seră pentru a acoperii emisiile de gaze cu efect de seră provenite de la instalația pe care o operează; - s-a arătat, totodată, că suspendarea accesului la cont s-a făcut în baza Regulamentului delegat (UE) 2019/1122 de completare a Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului în ceea ce privește funcționarea registrului Uniunii, având în vedere încetarea valabilității autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră; - s-a arătat că nici condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită, în mod greșit instanța de fond reținând că nu există o decizie de anulare a autorizației integrate de mediu, cele două acte, atât Autorizația privind emisiile de gaze cu efect de seră nr. 94/04.03.2021, emisă de recurentă, cât și Autorizația integrată de mediu nr. 2 din 12.05.2015, emisă de Agenția pentru Protecția Mediului Brașov, fiind acte administrative distincte; - totodată, nici aprecierea instanței în sensul că problema valabilității autorizației integrate de mediu este una litigioasă, făcând obiectul dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Tribunalului Brașov, nu este de natură să conducă la răsturnarea prezumției de legalitate pe care se fondează caracterul executoriu al actului contestat, cum nici faptul că prin încheierea din data de 02.05.2023, pronunțată de Tribunalul Brașov în dosarul nr. x/2023 s-a dispus suspendarea executării Raportului de inspecție nr. 142/CP/01.11.2022 și Raportului de inspecție nr. FN/CP/23.12.2022 emise de Garda Națională de Mediu-Comisariatul Județean Brașov, - Întrucât niciuna din cele două condiții prevăzute de lege (cazul bine justificat și paguba iminentă) nu sunt îndeplinite și că, din modul de redactare a textului de lege, rezultă că cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, rezultă că sentința pronunțată de prima instanță este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material citate, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În considerarea celor s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, reținând cauza spre rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză Intimata - reclamantă A. S.R.L. prin întâmpinarea depusă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței pronunțate de instanța de fond. Cu privire la cazul bine justificat, s-a arătat că prima instanță a reținut că nu există niciun temei legal pentru încetarea valabilității autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră și, implicit, pentru suspendarea contului REGES. Prevederile art. 10 din Ordinul nr. 1256/2020 reglementează expres cazurile în care încetează autorizația REGES, niciunul nefiind incident în speță. În ceea ce privește paguba iminentă, a susținut intimata - reclamantă că hotărârea pronunțată se situează în linia practicii instanței supreme, raportat la împrejurarea că măsura afectează un număr mare de salariați, precum și activitatea societății, un important și corect contribuabil la bugetul național. Deși recurenta a invocat și o pretinsă diminuare ilicită a patrimoniului, s-a arătat că autorizația integrată de mediu nu a expirat și nu și-a încetat valabilitatea, iar, în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Brașov a suspendat executarea celor două rapoarte de inspecție emise de Garda Națională de Mediu, soluție care se impune și în prezenta cauză raportat la dispozițiile art. 430 din C. proc. civ.. A reținut instanța că societatea poate funcționa, întrucât autorizația integrată de mediu produce efecte.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este întemeiat în parte, pentru considerentele în continuare arătate: Argumente de fapt și de drept relevante Prin adresa nr. x/26.04.2023, pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului a adus la cunoștința reclamantei că, începând cu data de 26.04.2023, autorizația privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021, emisă pentru desfășurarea activității "Producerea de var sau calcinarea dolomitei sau a magneziului în cuptoare rotative sau în alte cuptoare cu o capacitate de producție de peste 50 de tone pe zi", și-a încetat valabilitatea. Totodată, s-a dispus și măsura suspendării accesului la contul deținut în Registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicția Statului Român (RUEGRES) și, pe cale de consecință, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația restituirii de certificate de emisii de gaze cu efect de seră provenite din activitatea desfășurată de instalație în anii 2022 și 2023, transmiterea formularului de raportare a alocării destinate instalațiilor nou - intrate, precum și obligația depunerii raportului de monitorizare. Instanța de fond, analizând condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a constatat că cererea de suspendare formulată de reclamantă este întemeiată, reținând îndeplinirea condiției pagubei iminente reprezentată de încetarea activității societății reclamante, iar din perspectiva condiției cazului bine justificat, că aceasta este conturată la nivel de aparență, întrucât autorizația integrată de mediu nu expirase și nici nu fusese anulată. De asemenea s-a reținut și faptul că reclamanta a solicitat în cadrul dosarului nr. x/2023 al Tribunalului Brașov să emită viza anulată aferentă anului 2022, astfel că măsura care a generat emiterea adresei atacate în prezenta cauză este un litigioasă, precum și faptul că în cadrul dosarului Tribunalului Brașov nr. 950/62/2023 s-a dispus suspendarea executării Raportului de inspecție nr. 142/CP/01.11.2022 și Raportului de inspecție nr. FN/CP/23.12.2022 emise Garda Națională de Mediu- Comisariatul Județean astfel că reclamanta este legitimată să desfășoare activitatea specifică. Analizând punctual criticile de nelegalitate invocate de recurenta -pârâtă, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că motivul privind interpretarea greșită a dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., este nefondat. Referitor la dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că, având posibilitatea de a constata oportunitatea suspendării cursului judecății, instanța este chemată să aprecieze dacă dezlegarea cauzei depinde de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unui alt proces aflat în curs. Rațiunea soluției de suspendare a judecății până la soluționarea definitivă a unei cauze, este tocmai administrarea în mod optim a justiției și prevenirii pronunțării unor hotărâri contradictorii cu încălcarea autorității de lucru judecat. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură vremelnică, luată în cadrul unei proceduri în care nu se prejudecă fondul cauzei și din acest motiv hotărârea pronunțată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 se bucură de o autoritate de lucru judecat provizorie, care dăinuie atât timp cât se mențin împrejurările avute în vedere la pronunțarea ei. Particularitatea procedurii prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, este că prin aceasta nu se tranșează fondul cauzei ci doar se urmărește obținerea prin intermediul instanței de contencios administrativ, în situația existenței unor împrejurări ale cauzei din care ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate recunoscută actului administrativ, a înlăturării caracterului executoriu al actelor administrative până la pronunțarea asupra legalității actului. Având în vedere și dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora instanța soluționează cererea de suspendare "de urgență și cu precădere", Înalta Curte constată că, în mod corect, prima instanță a respins cererea de suspendare a cauzei până la judecata în fond a dosarului nr. x/2023, o cerere de suspendare fiind astfel lipsită de efectele avute în vedere de textul de lege, motiv pentru care motivele de recurs sunt nefondate. Deși atât reclamanta cât și instanța de judecată și-au fundamentat cererea și, respectiv, sentința, pe existența dosarului nr. x/2023, Înalta Curte reține că aceasta a reprezentat un argument în susținerea condiției cazului bine justificat, neîncadrându-se în ipoteza prevăzută la art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. Pe fondul cauzei, se reține că prima instanță a apreciat că există o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului contestat, decurgând din criticile de legalitate formulate de reclamantă în motivarea cererii de chemare în judecată. Cazul bine justificat a fost definit de legiuitor prin articolul 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele " împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Pentru ca instanța să se afle în prezența unui caz bine justificat pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumție de legalitate, autenticitate și veridicitate, este necesar să existe o vădită îndoială serioasă a actului administrativ, sesizabilă, la o analiză sumară a acestuia. Or, analizând din această perspectivă motivele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că acesta nu sunt în măsură să înlăture prezumția de legalitate de care se bucură Adresa nr. x/26.04.2023 emisă de pârâta Agenția Națională pentru protecția Mediului. Reține Înalta Curte că reclamanta este deținătoarea Autorizației integrate de mediu nr. 02/12.05.2015 având ca obiect producerea cimentului, varului și oxidului de magneziu, precum și producerea varului în cuptoare cu o capacitate de producție de peste 50 de tone/zi. De asemenea, reclamanta este titulara Autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021, autorizație care a fost emisă condiționat de existența Autorizației integrate de mediu, astfel cum rezultă din pct. A.4. - Documentația care a stat la baza emiterii prezentei autorizații. Mai observă Înalta Curte că Adresa nr. x/26.04.2023 a fost emisă în urma Adresei nr. x/25.04.2023 transmise de Agenția pentru Protecția Mediului Brașov prin care i s-a comunicat pârâtei faptul că în anul 2022 reclamanta nu a obținut viza anuală pentru autorizația deținută, având obligația de a solicita viza anuală cu maxim 90 de zile și mimin 60 de zile înainte de ziua și luna corespunzătoare emiterii, în conformitate cu prevederile Ordinului MMAP nr. 1150/2020 privind aprobarea Procedurii de aplicare a vizei anuale a autorizației de mediu și autorizației integrate de mediu, astfel că autorizația de mediu nu mai este valabilă. Raportat la critica privind lipsa temeiului de drept al măsurii adoptate, Înalta Curte are în vedere că în actul administrativ s-au invocat dispozițiile cuprinse la art. 10 alin. (2) lit. a) din Ordinul 1256/12.06.2020 pentru aprobarea procedurii de emitere a autorizației privind emisiile de gaze cu efect de seră pentru perioada 2021 - 2030 potrivit cărora: "(2) Prin derogare de la alin. (1), autorizația privind emisiile de gaze cu efect de seră își încetează valabilitatea în una dintre următoarele situații: a) autorizația integrată de mediu și/sau autorizația de mediu a expirat sau a fost anulată, iar instalația nu se află în procedură de obținere a unei noi autorizații integrate de mediu și/sau a unei noi autorizații de mediu;" Sub acest aspect, adresa corespunde exigențelor privind motivarea actului administrativ, în sensul că expune cu claritate motivele pentru care s-a încetat valabilitatea autorizației reclamantei și, totodată, planului de monitorizare aprobat în anexă pentru perioada 2021-2023. Pe cale de consecință, "până la clarificarea situației referitoare la situația aferentă anului 2023", a fost suspendat accesul la contul deținut în registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicția statutului român (RUEGES). În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Or, aceste împrejurări care să răstoarne prezumția de legalitate nu pot rezulta din faptul că intimata - reclamantă a solicitat în instanță obligarea pârâtei la obținerea vizei pe anii 2022, respectiv 2023, cerere care face obiectul dosarului nr. x/2023, aprecierile primei instanțe fiind nefondate. Totodată, aprecierea instanței de fond potrivit căreia autorizația integrată de mediu nu expirase și nu fusese anulată, este nefondată, ingnorându-se conținutul Adresei nr. x/25.04.2023 transmise de Agenția pentru Protecția Mediului Brașov, mai sus redat. În ceea ce privește împrejurarea prin încheierea din data de 02.05.2023 pronunțată de Tribunalul Brașov în dosarul nr. x/2023 s-a dispus suspendarea executării Raportului de inspecție nr. 142/CP/01.11.2022 și a Raportului de inspecție nr. FN/CP/23.12.2022 emise Garda Națională de Mediu- Comisariatul Județean Brașov prin care s-a dispus împotriva reclamantei măsura interzicerii desfășurării activității pentru motivul că aceasta nu ar deține autorizație integrată de mediu, Înalta Curte constată că această suspendare nu are niciun efect asupra prezentei cereri, în măsura în care nu este vorba despre suspendarea sau anularea vreunui act care să fi stat la baza emiterii Adresei nr. x/26.04.2023 de către pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că nu s-a făcut dovada îndepliniri condiției prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. In ceea ce privește paguba iminentă, Înalta Curte reține că cele două condiții legale, nu pot fi analizate decât împreună. Din punct de vedere economic, măsura încetării autorizației este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului prin exercitarea cu exces de putere a dreptului de apreciere al autorității publice. Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerința referitoare la iminența producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative astfel cum acesta este reglementată de Legea nr. 554/2004. În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o greșita aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, nefiind demonstrată îndeplinirea condițiilor suspendării actului administrativ reprezentat de Adresa nr. x/26.04.2023, astfel că argumentele expuse de recurentul - pârât în calea de atac a recursului vor conduce la reformarea hotărârii de fond.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare ca nefondată.