ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5463/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 09.03.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat instanței să dispună obligarea pârâtei Banca Națională a României, prin conducătorului ei, să adopte măsurile necesare pentru aplicarea corectă a prevederilor Legii 93/1990 privind funcționarea Instituțiilor Financiare Nebancare și să rezolve operativ și în spiritul legii respective sesizările primite referitoare la activitatea acestora, printre care și a reclamantului înaintată cu nr. 9155/02.11.2020.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 265 din 15 februarie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a calificat excepția lipsei de obiect a cererii ca fiind o apărare de fond. S-a respins cererea, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Banca Națională a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalite încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: - instanța de fond, în mod eronat a apreciat că funcția de supraveghere a Băncii Naționale a României este limitată la dispozițiile prevăzute de art. 3 pct. 8 din Legea nr. 312/2004 coroborate cu cele ale art. 43,44,45 din Legea nr. 93/2009, fără a se apleca și asupra prevederilor art. 164 raportat la art. 150 din O.U.G nr. 99/2006; - în raport de art. 164 din O.U.G nr. 99/2006, rezultă că pârâtei îi este recunoscută competența funcțională de soluționare a cererii prin lumina prevederilor cuprinse în acest act normativ; - din interpretarea acestor dispoziții, a dispozițiilor art. 20 și a dispozițiilor art. 150 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, rezultă că toate aspectele sesizate de către recurent prin intermediul adreselor înaintate către intimată se circumscriu atât atribuțiilor de supraveghere ale BNR, cât și celor de sancționare, fiind conturată astfel competența funcțională a intimatei, contrar reținerilor instanței de fond; - toate neregulile sesizate vizează în mod direct vulnerabilitatea celor aproximativ 2.000 de deponenți pe care instituția de credit B. S.A Baia Mare îi are în portofoliu, iar protejarea acesteia reprezintă, un atribut esențial în competența Băncii Naționale a României; - prin sesizarea formulată recurentul a încunoștințat B.N.R. cu privire la săvârșirea unor încălcări ale legii ce atrag, în egala măsura si atingerea bunei reputații a instituției financiare. Or, adoptarea unor măsuri ce încalcă reputația instituției de credit, apărată prin dispozițiile legale amintite, face obiectul supravegherii si sancționării de către B.N.R.; - o altă încălcare flagranta a legii s-a produs prin faptul că administratorii B. S.A. Baia Mare au deținut, în paralel si funcția de administratori și asociați în cadrul C. S.A, deși prevederile art. 31 alin. (4) din Legea nr. 93/2009 interzic acest lucru; - în mod nelegal si fără a avea o legătură directa cu prezenta cauză, instanța de fond a adus în discuție prevederile art. 3 pct. 9 si 9 din Legea nr. 312/2004 privind colaborarea BNR cu alte autorității, reținând faptul că intimata, conform statutului BNR nu este abilitată să intervină în relațiile contractuale dintre instituțiile financiare nebancare și asociații acestora din cadrul B. S.A. Baia Mare și din cadrul C. S.A., încălcând și lipsind de eficientă dispozițiile art. 31 alin. (1), (4) si (5) din Legea nr. 93/2009, cât și cele ale art. 230 alin. (1) din O.U.G nr. 99/2006; - textul de lege prevăzut de art. 230 din O.U.G. nr. 99/2006 conferă atributul sancționării de către BNR a ingerințelor apărute în calitatea acționariatului unei instituii de credit, cu referire directă la persoanele fizice responsabile și la îndeplinirea cerințelor impuse de lege pentru a avea acest statut, cât si cu privire la acțiunile de periclitare a unei administrări prudente a instituției de credit. Pentru toate aceste motive s-a solicitat să se dispună admiterea cererii de recurs, cu consecința casării sentinței atacate, pentru ca, în rejudecare, să se admită cererea de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Banca Națională a României a depus întâmpinare prin care a solicitat, pe cale de excepție, respingerea recursului ca tardiv formulat, cu privire la care a precizat în ședință publică că renunță la o a mai susține, precum și respingerea recursului ca inadmisibil față de motivele noi invocate în recurs, întemeiate pe dispozițiile O.U.G. nr. 99/2006, excepție respinsă în ședința publică. Pe fondul recursului, pârâta a arătat că instituțiile de credit și instituțiile financiare nebancare sunt reglementate distinct prin Legea nr. 93/2009, astfel că dispozițiile legale din O.U.G. nr. 99/2006 nu pot fi aplicate prin asimilare. S-a arătat că Banca Națională a României realizează monitorizarea instituțiilor financiare nebancare înscrise în Registrul general, în principal pe baza informațiilor furnizate de aceste entități prin raportările transmise, realizând supravegherea prudențială a instituțiilor financiare nebancare. În mod corect instanța de fond a constatat că nu există un refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantului recurent în accepțiunea prevederilor din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit cărora refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, întrucât activitatea de supraveghere prudențială a societății B. S.A. a constat în verificări periodice, la fata locului sau de la sediul băncii centrale finalizate cu sancțiuni aplicate/măsuri dispuse de BNR din perspectiva legislatiei speciale. În ceea ce privește conflictul de interese privind deținerea de către administratorii B. S.A. a calității de administratori si asociati în cadrul C. S.A. s-a precizat că interdicția prevăzută la art. 31 alin. (4)din Legea nr. 93/2009 nu vizează atribuțiile administratorilor, ci ale conductorilor unei instituții financiare nebancare, astfel cum sunt definiți la art. 5 lit. b) din același act normativ. S-a mai arătat că modificările privind majorarea capitalului social, acționarii, respectiv obiectul de activitate ale instituțiilor financiare nebancare înscrise în Registrul General nu fac obiectul unei aprobări prealabile, ci doar al notificării lor, iar potrivit Certificatului Constatator nr. x/08.10.2020. emis de către ONRC nu există modificări ale obiectului secundar de activitate care s contravin dispozitilor art. 14 si 15 din Legea nr. 93/2009.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul A. a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat instanței sa dispună obligarea pârâtei Banca Națională a României, prin conducătorului ei, să adopte măsurile necesare pentru aplicarea prevederilor Legii 93/1990 privind funcționarea Instituțiilor Financiare Nebancare si să rezolve operativ și în spiritul legii respective, sesizările primite referitoare la activitatea acestora, printre care si a reclamantului, înaintată cu nr. 9155/02.11.2020. Reclamantul a solicitat Conducerii B.N.R. să dispună Direcției de Supraveghere verificarea unor aspecte negative din activitatea B.. S.A. din Baia Mare față de abuzurile săvârșite de Consiliul de Administrație și conflictele de interese grave, în dauna masei mari de asociați (cca. 2000 pers) prin încălcarea prevederilor Legii nr. 93/2009, Legii nr. 31/1990, Legii nr. 24/2017 si a Actului Constitutiv propriu. De asemenea, a solicitat analiza posibilității de completare a prevederilor Legii 93/2009 și cu prevederi care să ocrotească drepturile asociaților minoritari. Sub aspectul situației de fapt, s-a arătat că în cazul B. din Baia Mare, cei 5 administratori au dobândit cca. 40%din capitalul social și controlează în totalitate modul de adoptare a hotărârilor din Adunarea Generală a Asociaților, pentru care au redus pragul de votare la numai 30%, atrăgându-și si sprijinul salariaților, cărora le-au repartizat acțiuni peste nivelul maxim de 3% prevăzut în Actul Constitutiv. A arătat că încercările unor acționari, reprezentând cca. 13% din capitalul social, de a rezolva intern si amiabil problemele legate de gestionarea frauduloasă a patrimoniului B. de către administratori, s-au lovit de această majoritate decizională, apreciind că această situație se datorează neverificării corespunzătoare de către B.N.R. a condițiilor de funcționare ale acestor IFN-uri Totodată, s-a invocat funcționarea nelegală a C. S.A. din Baia Mare care după apariția Legii 93/2009, nu și-a modificat profilul de activitate corespunzător prevederilor art. 14.15 din aceasta lege, respectiv fără a avea operațiuni cu bunuri mobile si imobile, ea continuând să aibă în componență câteva SRL-uri cu activități nepermise. Un alt aspect invocat l-a constituit faptul că de la înființarea B. S.A. Baia Mare în anul 2007 administratorii acestora au funcționat, în paralel, ca administratori și asociați la C. S.A., societate concurentă, ceea ce contravine prevederilor art. 31.4. din aceeași Lege nr. 93/2009, iar Direcția de Supraveghere BNR a avizat în 2016 preluarea de către B. a unei părți majoritare din capitalul C.. A solicitat recurentul - reclamant instanței să dispună ca: 1. Banca Națională a României să reanalizeze aspectele prezentate si sa aplice ferm prevederile art. 14, 15, 31.4, din Legea 93/2009 la cele doua IFN-uri; 2. Banca Națională a României sa analizeze operativ si sa propună completarea Legii 93/2009 cu măsuri de protecție a asociaților minoritari; 3. Banca Națională a României sa analizeze si sa ia măsuri pentru îmbunătățirea activității de supraveghere a Instituțiilor Financiare Nebancare, corespunzător prevederilor Legii 93/2009 și pentru rezolvarea operativă a sesizărilor primite de la contribuabili; 4.să dispună sesizarea Curții de Casație si Justiție asupra conflictului existent dintre prevederea art. 832.2. din Noul C. civ., referitoare la procentul maxim de 5% din capital, ce poate fi deținut de un administrator si prevederea similară de 10% a art. 150.1.din Legea 31/1990 reactualizată. Prealabil analizei motivelor de recurs, Înalta Curte reține că noțiunea de contencios administrativ, așa cum este definită de Legea contenciosului administrativ în art. 2 alin. (1) lit. f), reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Totodată, potrivit dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată în vreun drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii. Curtea de apel a reținut că nu există un refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantului de către pârâta Banca Națională a României în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit cărora refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane și nici în condițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care definesc excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Reține Înalta Curte că autoritatea pârâtă a răspuns sesizărilor reclamantului prin scrisorile nr. x în termenul legal, în cuprinsul cărora s-au invocat limitele legale de competență instituțională ale BNR pe linia soluționării cererilor petentului. În esență, prin răspunsurile formulate, s-a arătat că B.N.R. realizează, în conformitate cu dispozițiile art. 44 din Legea nr. 93/2009 privind instituțiile financiare nebancare, o supraveghere prudențială a instituțiilor financiare nebancare potrivit Programului de evaluare și verificare a entităților supravegheate de Banca Națională a României, aprobat anual de conducerea băncii centrale, nefiind abilitată să intervină în relațiile contractuale dintre instituțiile financiare nebancare și asociații acestora. Potrivit dispozițiilor art. 44 din Legea nr. 93/2009 - Capitorul III - Monitorizarea și supravegherea: "Banca Națională a României realizează supravegherea prudențială a instituțiilor financiare nebancare înscrise în Registrul special, atât pe baza informațiilor furnizate de aceste entități prin raportările transmise, cât și prin inspecții la sediul instituțiilor financiare nebancare și la unitățile teritoriale ale acestora, prin personalul împuternicit în acest sens". În exercitarea acestor atribuții autoritatea pârâtă a verificat modalitatea de organizare și conducere a contabilității, modul de înregistrare în contabilitate a operațiunilor efectuate, modul de respectare a reglementărilor emise de B.N.R. și a normelor interne privind modul de întocmire a raportărilor efectuate către B.N.R., modul de organizare a instituției, a funcției de control intern, a administrării riscurilor semnificative, modul de desfășurare a activității de audit intern, precum și activitatea de creditare, aplicând sancțiuni societății B. S.A. față de constatarea vinovăției conducătorilor/administratorilor entității din perspectiva legislației prudențiale. În aceste condiții, Înalta Curte apreciază ca fiind nefondate susținerile recurentului - reclamant cu privire la neexercitarea de către pârâtă a competențelor stabilite conform dispozițiilor art. 43,44 și 45 din Legea nr. 93/2009, reținându-se, totodată, că legalitatea actului administrativ implică și oportunitatea, derivând din capacitatea pe care o are organul administrativ de a alege soluția care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut, cât timp recurentul - reclamant nu a dovedit exercitarea abuzivă a dreptului de apreciere de către intimata - pârâtă. În cauza de față, nu îi poate fi imputată pârâtei împrejurarea că nu a procedat conform cererii reclamantului, date fiind, pe de o parte, faptul că aceasta a exercitat atribuțiile de supraveghere, iar pe de altă parte, în limitele competenței sale funcționale, pentru celelalte solicitări ce vizează relațiile dintre acționari sau aspecte privind modificarea cadrului legal, reclamantului i s-a dat răspuns, iar împrejurarea că acesta este nemulțumit de răspunsul primit nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare. În ceea ce privește conflictul de interese invocat cu privire la deținerea de către administratorii B. S.A. a calității de administratori și în cadrul C. S.A., Înalta Curte reține că dispozițiile art. 31 alin. (4) din Legea nr. 93/2009 fac trimitere expresă la "atribuțiile de conducere, în sensul prevederilor art. 5 lit. b)", acestea din urmă definind conducătorii ca fiind: "persoanele care, potrivit actelor constitutive și/sau hotărârii organelor statutare, sunt împuternicite să conducă și să coordoneze activitatea zilnică a instituțiilor financiare nebancare și sunt învestite cu competența de a angaja răspunderea acestor instituții", nefiind vizate atribuțiile administratorilor. În altă ordine de idei, sancționarea conflictelor de interese, precum și litigiile ivite între asociați, cum sunt cele care fac obiectul criticilor recurentului - reclamant privind nerespectarea drepturilor asociaților minoritari, sunt de competenta tribunalului în a căruei circumscripție își are societatea sediul principal, potrivit art. 63 din Legea societăților comerciale nr. 31/1990. Nici dispozițiile art. 230 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, invocate pentru prima oară în recurs, nu pot constitui temei al sancționării conflictului de interese, acestea vizând ipoteza persoanelor care dețin participații calificate la instituția de credit și care nu mai îndeplinesc cerințele prevăzute de lege și de reglementările emise în aplicarea acesteia privind calitatea acționariatului unei instituții de credit sau exercită o influență de natură să pericliteze administrarea prudentă a instituției de credit. În concluzie, se constată că hotărârea curții de apel prin care s-a reținut că nu există un refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantului de către pârâta Banca Națională a României în sensul art. 2 lit. c), i) și n) din Legea nr. 554/2004, este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.