ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5453/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. x/2016 la data de 20 iulie 2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea actului administrativ "Informare nr. x/15.12.2015 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 9", emis de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, proiect cod SMIS 7887, cu titlul "Reabilitarea și modernizarea infrastructura utilități publice urbane, reabilitarea și modernizarea spațiilor publice urbane în zona A a zonei de acțiune urbană din Municipiul Târgoviște, județul Dâmbovița", prin care AM POR a aplicat o reducere de 100 % din facturile S.C. A. S.R.L. (fosta B. SRL), reducere procentuală menținută conform Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014 și o reducerea procentuală de 5 % din facturile S.C. C. S.R.L., reducere procentuală menținută conform cu informarea transmisă la Cererea de plată nr. x și Nota de neconformitate nr. x/24.11.2014; anularea Deciziei nr. 29/20.01.2016 prin care a fost respinsă contestația formulată de către U.A.T. Municipiul Târgoviște; anularea Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014; anularea Notei de neconformitate nr. x/24.11.2014; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 56 din 23 martie 2022 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția autorității de lucru judecat cu privire la capetele de cerere vizând anularea Notelor de neconformitate nr. x/11.09.2014 și nr. y/24.11.2014 și s-au respins aceste capete de cerere pentru existența autorității de lucru judecat. S-a respins cererea privind anularea actului administrativ "Informare nr. x/15.12.2015 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 9" formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (M.D.R.A.P.), ca nefondată. Prin sentința nr. 118 din 10 iunie 2022 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în aceeași cauză, s-a admis cererea de completare a dispozitivului sentinței nr. 56/23.03.2022 pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, formulată de petenta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și s-a dispus completarea hotărârii nr. 56/23.03.2022 în sensul respingerii ca nefondat și a capătului de cerere vizând anularea în tot a actului administrativ reprezentat de decizia 29/20.01.2016 prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamantă.

Căile de atac exercitate în cauză Recurenta - reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște a formulat recurs împotriva sentinței nr. 56 din 23 martie 2022 și împotriva sentinței nr. 118 din 10 iunie 2022 ale Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal. 3.1. Prin recursul declarat împotriva sentinței nr. 56 din 23 martie 2022, întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. s-a solicitat, în principal, casarea sentinței recurate și, pe cale de consecință, trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar în subsidiar, admiterea acțiunii introductive și anularea în tot a actelor administrative individuale atacate. A arătat recurenta - reclamantă că sentința atacată a fost pronunțată de instanța de fond cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, precum și că aceasta nu cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază, cuprinzând însă motive contradictorii și străine de natura cauzei. Astfel, s-a precizat că instanța de fond a preluat argumentele prezentate de alte instanțe cu ocazia soluționării dosarelor nr. x/2015 și nr. y/2015 și a admis excepția autorității de lucru judecat în ceea ce privește solicitarea de anulare a Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014 și a Notei de neconformitate nr. x/24.11.2014. Constatând legalitatea Notelor, capătul de cerere privind anularea Informării, a fost respins, ca nefondat, motivat de faptul că, acest act este emis în executarea acestora. Instanța de fond a omis să se pronunțe asupra capătului de cerere privind anularea Deciziei nr. 29/20.01.2016 recurenta formulând și cerere de completare a sentinței. S-a solicitat instanței de recurs să constate faptul că autoritatea de lucru judecat prevăzută de dispozițiile art. 430 și următoarele din C. proc. civ. vizează doar hotărârile judecătorești, iar nu și deciziile emise de către autoritățile publice cu activitate administrativ-jurisdicțională. Prin urmare, invocarea autorității de lucru judecat prin Decizia nr. 29/20.01.2016 este neîntemeiată, Serviciul de Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul MDLPA (fost MDRAP) nefiind o instanță judecătorească ce dezleagă o chestiune litigioasă soluționată anterior. În aceste condiții, intimatul nu a analizat pe fond contestația, neprezentând motivarea sa, în fapt și în drept, înțelegând să se comporte ca o instanță de judecată, procedând la aplicarea nelegală a principiului autorității de lucru judecat. Avându-se în vedere, încălcarea de către intimat a obligativității motivării actului administrativ emis, decizia atacată este un act administrativ nelegal, raportat la soluția pronunțată precum și la împrejurarea că instanța de judecată a fost împiedicată a exercita controlul de legalitate, astfel încât se impune anularea acestuia. A invocat recurenta - reclamantă practica instanțelor de judecată, jurisprudența Curții de Apel Ploiești, potrivit căreia, în alte cauze în care intimatul a respins contestațiile în baza principiului autorității de lucru judecat, acțiunea a fost admisă, constatându-se nelegalitatea actelor emise. Față de modalitatea de soluționare de către intimat a contestației ce face obiectul analizei instanței în prezenta cauză, s-a susținut că soluțiile pronunțate în dosarele nr. x/2015, respectiv nr. 934/42/2015, nu prezintă o deosebită relevanță, întrucât, prima instanța trebuia să observe, cu titlu prealabil, invocarea netemeinică și nelegală, de către intimat, prin actele sale, a unei excepții procesuale. 3.2. Recurenta - reclamantă a formulat recurs și împotriva sentinței nr. 118 din 10 iunie 2022 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal prin care s-a admis cererea de completare a sentinței nr. 56/23.03.2022 și s-a respins capătul de cerere vizând anularea în tot a deciziei nr. 29/20.01.2016 prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamantă. A susținut recurenta - reclamantă incidența cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., pentru motive identice cu cele susținute în recursul ce vizează sentința nr. 56 din 23 martie 2022, respectiv, nulitatea actului în raport de nemotivarea acestuia, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 431 din C. proc. civ. de către autoritatea administrativ - jurisdicțională, precum și nelegalitatea sentinței pentru lipsa motivelor și pentru aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. A arătat intimatul că argumentul formulat prin decizia de soluționare a contestației corespunde, din punct de vedere administrativ, efectului pozitiv al lucrului judecat sau naturii lui probatorii din perspectiva hotărârilor judecătorești, în sensul prevederilor art. 431 din C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamantă sunt nefondate, urmând ca motivelor comune să li se răspundă în mod unitar, în funcție de finalitatea lor concretă. 5.1. Argumente de fapt și de drept relevante Constată Înalta Curte că recurenta - reclamantă are calitatea de beneficiar al proiectului "Reabilitare si modernizare infrastructură utilități publice urbane, reabilitarea și modernizarea spatiilor publice urbane în zona A a zonei de actiune urbană din municipiul Târgoviște, jud. Dâmbovita", cod SMIS 7887, proiect finantat în cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013. Prin cererea de rambursare nr. x, ce face obiectul prezentului dosar, beneficiarul reclamant U.A.T. Târgoviște a solicitat decontarea facturilor emise de S.C. A. S.R.L. în baza contractului nr. x/14.02.2011 și a facturii emisă de Asocierea S.C. C. S.R.L. în baza contractului nr. x/16.01.2014. Prin Informarea nr. x/15.12.2015 emisă de către Direcția Generală Programe Europene, reclamanta a fost informată că s-a efectuat autorizarea Cererii de plată nr. x în valoare totală de 5.859.782,03 RON si TVA de 1.392.496,90 RON. S-a constatat că se impune decontarea acestor facturi în valoarea rezultată ca urmare a reducerilor procentuale aplicate prin notele de neconformitate nr. x/11.09.2014 și nr. y/26.11.2014, respectiv o reducere de 100% din facturile S.C. A. S.R.L. (fosta B. SRL), conform Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014 și o reducere procentuală de 5% din facturile S.C. C. S.R.L., reducere procentuală conform informării transmise la Cererea de plată nr. x și Nota de neconformitate nr. x/24.11.2014. Împotriva acestei Informări, reclamanta a formulat contestație administrativă, înregistrată cu nr. x/21.12.2015, fiind respinsă prin decizia nr. 29/20.01.2016, comisia de soluționare a contestației reținând faptul că asupra măsurilor dispuse prin notele de neconformitate mai sus menționate, instituția și-a mai exprimat punctul de vedere, fiind indicate în acest sens actele administrative ce cuprindeau opinia autorității. Curtea de apel, analizând acțiunea formulată în contencios administrativ împotriva Informării nr. 112069/15.12.2015, Deciziei nr. 29/20.01.2016, Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014 și Notei de neconformitate nr. x/24.11.2014, reținând că aceleași motive de nelegalitate a Notelor de neconformitate nr. x/11.09.2014 și nr. y/24.11.2014 invocate în prezenta cauză au fost analizate în cadrul dosarelor nr. x/2015 și nr. y/2015 ale Curții de Apel Ploiești, în temeiul art. 430 din C. proc. civ. a admis excepția autorității de lucru judecat cu privire la capetele de cerere vizând anularea Notelor de neconformitate nr. x/11.09.2014 și nr. y/24.11.2014. În ceea ce privește Informarea nr. x/15.12.2015 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, precum și Decizia de soluționare a contestației nr. 29 din 20.01.2016 (Sentința nr. 118 din 10 iunie 2022 pronunțată în soluționarea cererii de completare a dispozitivului primei sentințe), a constat instanța de fond că abaterea a fost sancționată o singură dată prin Notele de neconformitate nr. x/11.09.2014 și nr. y/24.11.2014, iar reducerea aplicată cererilor ulterioare de rambursare nu este altceva decât o modalitate de executare a sumelor aferente acestor sancțiuni. 5.2. Analizând situația de fapt și de drept expusă, raportat la motivele de recurs formulate, Înalta Curte constată că sentința atacat este legală. 5.2.1. Criticile recurentei - reclamante circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate. Din această perspectivă s-a invocat nelegalitatea hotărârii, apreciindu-se că instanța de fond s-a limitat să preia argumentele intimatului expuse în Decizia nr. 29 din 20.01.2016 în soluționarea contestației. În speță, sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Faptul că recurentul-reclamant nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată. Reține Înalta Curte că prima instanță a realizat o expunere exhaustivă a motivelor de nelegalitate invocate de către recurenta - reclamantă cu privire la Notele de neconformitate nr. x/11.09.2014 și nr. y/24.11.2014, comparativ cu motivele analizate de instanțele de fond și de Înalta Curte de Casație și Justiție, în recurs, în cadrul dosarelor nr. x/2015 și nr. y/2015, reținând autoritatea de lucru judecat. În strânsă legătură cu acest aspect, a constatat prima instanță, că legalitatea reducerilor procentuale nu poate fi analizată decât odată, aplicarea corecțiilor la tranșe ulterioare fiind doar un act de executare a celor două note. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că hotărârile atacate nu cuprind nici motive contradictorii și nici străine de natura cauzei acestea justificând soluția pronunțată în dispozitiv. 5.2.2. Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă a criticat sentințele atacate față de modalitatea în care instanța de fond a respins argumentele reclamantei, care vizau nelegalitatea actelor administrative pentru neanalizarea fondului contestației administrative, prin aplicarea greșită a dispozițiilor art. 430 din C. proc. civ. referitoare la instituția autorității de lucru judecat, precum și argumentele reclamantei ce vizau nemotivarea actului administrativ. Reține instanța de control judiciar că Nota de neconformitate nr. x/11.09.2014 a fost contestată în dosarul nr. x/2015 al Curții de Apel Ploiești având ca obiect anularea informării privind cererea de rambursare nr. x Prin sentința civilă nr. 35/15.02.2016 s-a admis cererea reclamantei. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul M.A.D.R., iar Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 4044/21.09.2021, a admis recursul, a casat sentința recurată și a trimis cauza aceleiași instanțe spre rejudecare. În rejudecare, prin sentința civilă nr. 206/29.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești a fost respinsă ca neîntemeiată cererea privind anularea Notei de neconformitate nr. x/11.09.2014, hotărârea fiind rămasă definitivă prin rămasă definitivă prin respingerea recursului ca nefondat potrivit Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4044 din 21.09.2021. Totodată, Nota de neconformitate nr. x/26.11.2014 a format obiectul contestației în dosarul nr. x/2015 al Curții de Apel Ploiești, prin care s-a solicitat anularea acesteia și a Informării nr. 3152/25.11.2014 (Cererea de plată nr. 1), Informării nr. 95061/25.11.2014 (Cererea de plată nr. 2), iar prin sentința civilă nr. 76/23.03.2016 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești a fost respinsă cererea formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, sentință rămasă definitivă prin respingerea recursului conform Deciziei nr. 2172/17.09.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Constată Înalta Curte că prin Informarea nr. x/15.12.2015 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x nu s-a stabilit vreo abatere în ceea ce privește procedura derulată de recurenta - reclamantă în materia achizițiilor publice, ci doar s-a aplicat reducerea procentuală de 100 % din valoarea contractului de servicii încheiat între UAT Târgoviște și S.C. B., cu încălcarea dispozițiilor art. 122 lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006 privind procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare; și reducerea procentuală de 5 % din valoarea contractului încheiat cu Asocierea S.C. C. S.R.L., cu încălcarea dispozițiilor art. 188 din O.U.G. nr. 34/2006, reclamanta în calitate de autoritate contractantă solicitând prin fișa de date a achiziției o serie de cerințe minime de calificare care au denaturat concurența eventualilor competitori. Or, așa cum s-a arătat mai sus, aceste abateri au făcut obiectul celor două note de neconformitate contestate de reclamantă și analizate de instanțele de contencios administrativ în cadrul dosarelor nr. x/2015 și nr. y/2015 Autoritatea de lucru judecat cunoaște două manifestări: prima corespunde unui efect negativ, de natură să oprească o a doua judecată și presupune tripla identitate de părți, obiect și cauză; însă cea de-a doua operează atunci când efectul hotărârii se manifestă pozitiv și relevă modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a mai fi contrazisă. În acest caz, chestiunile deja dezlegate în dosarele nr. x/2015 și nr. y/2015 se impun atât în soluționarea contestațiilor administrative ulterioare, cât și în cadrul acestui proces. În cazul efectului pozitiv, prezumția nu blochează, astfel cum s-a arătat anterior, judecata celei de a doua acțiuni, ci doar ușurează sarcina probațiunii, aducând în fața instanței constatări ale unor raporturi juridice făcute cu ocazia judecății anterioare de care trebuie să se țină seama. Or, în speță, legalitatea măsurii de aplicare a reducerilor procentuale tranșată definitiv de instanța de judecată nu mai poate fi pusă în discuție în litigiile ulterioare între aceleași părți, în caz contrar încălcându-se principiul securității raporturilor juridice. Ca atare, contrar susținerilor părții recurente, Înalta Curte reține că în cauză sunt îndeplinite condițiile efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, aspectele dezlegate definitiv nemaiputând fi puse în discuție cu ocazia formulării unor cereri de plată în cadrul aceleiași proceduri, fiind vorba despre o singură corecție aplicată la valoarea contractului de finanțare, care se aplică la fiecare cerere de rambursare depusă de către reclamantă cu ocazia executării contractului. Pe cale de consecință, nu se pot reține nici criticile privind neanalizarea contestației administrative pe fond, sau cele privind nemotivarea Deciziei nr. 29/20.01.2016, întrucât faptul că organul de soluționare a contestațiilor nu a expus argumentele pentru care au fost respinse motivele de nelegalitate formulate cu privire la aplicarea corecțiilor reprezintă o consecința logică a soluției adoptate, iar nu o omisiune a acestuia. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentințele recurate sunt legale, fiind date cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.