Decizia nr. 5246/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Universitatea A. din Brașov, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - OIPOSDRU - MEN a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.09.2016 comunicat Universității sub nr. x/21.09.2016, cu privire la stabilirea cu titlul de corecție a sumei de 32.820,26 RON și, totodată, obligarea intimatei Ministerul Educației Naționale - OIPOSDRU-MEN de a restitui în contul Universității A. din Brașov x deschis la Trezoreria Municipiului Brașov suma de 32.820,26 RON reprezentând corecția financiară stabilită și aplicata prin actul administrativ contestat, având în vedere faptul că Universitatea a plătit suma de 32.820,26 RON pentru evitarea penalităților de întârziere, dar după inițierea procedurilor de contestare administrativă a titlului de creanță.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 301 din 29 octombrie 2021, judecând cauza, în fond, după casare, a respins, ca neîntemeiate, atât cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta Universitatea A. Brașov, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Capital Uman, cât și cererea de intervenție accesorie formulată de Universitatea Tehnică Cluj-Napoca.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond atât reclamanta Universitatea A. Brașov, cât și intervenienta Universitatea Tehnică Cluj-Napoca au declarat recurs. 3.1. Reclamanta Universitatea A. Brașov, își întemeiază recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta apreciază ca fiind netemeinice concluziile cuprinse în Procesul-Verbal nr. x/2.09.2016, iar instanța de fond nu a avut în vedere faptul că bugetul proiectului era estimativ (întocmit în august 2013), dar a fost considerat de către echipa de control ca având calitatea de buget executat (în perioada de implementare, 2014-2015), ceea ce este complet fals. Estimarea bugetului proiectului P0SDRU/1 59/1.5/S/1 34378 a fost efectuată în august 2013 pe baza unui efort lunar mediu și a unui tarif orar de 108 RON inclusiv toate taxele, iar plățile au fost efectuate în concordanță cu activitatea lunară diferită a experților implicați în proiect, în funcție de necesitățile identificate în raport cu beneficiarii proiectului, și la un tarif de 108 RON exclusiv taxele, conform practicii uzuale de decontare a cheltuielilor de personal practicate în universitate aferent perioadei aprilie 2014-prezent, tarife aprobate de Consiliul de Administrație și de Senatul Universității A. pentru salarizarea activității de cercetare, și cu încadrare în liniile bugetare estimate ale proiectului. Referitor la aprecierea instanței de fond privind necontestarea de către Universitate a scrisorilor standard de informare (scrisorile x/14.09.2015 și x/25.04.2016), și în considerarea că aceste acte nu au fost anulate, fiind astfel considerată ca însușită neregula, recurenta precizează că în procedura mecanismului fondurilor europene aceste scrisori de informare au caracter de proceduri prealabile, pentru rambursarea sumelor cerute de instituții la rambursare. Astfel, suma de 31.037 RON considerată de instanța de fond ca fiind cheltuială accesorie (contribuții la bugetele asigurărilor sociale și la bugetul de stat pentru experții pe termen lung și o parte din experții echipei de management) nu poate fi imputată ca neregulă Universității, în condițiile în care sumele reprezentând salariile experților au fost rambursate în urma acordării salariilor de către Universitate, menționând faptul că în momentul plății salariilor se calculează și virează contribuțiile la bugetele de stat de către angajator, contribuții care au fost de asemenea cuprinse alături de salarii (considerate sume principale) în cererile de rambursare decontate de către OI-POSDRU. Prin urmare, dacă sumele principale, salariile au fost validate și rambursate, era firesc și legal ca și contribuțiile aferente acestor salarii să fie rambursate. Prin procesul-verbal contestat, s-a imputat Universității faptul că ar fi acordat experților salarii necuvenite, dar rambursate prin CR 7, or tocmai prin această rambursare se confirmă caracterul legal al salariilor rambursate și necontestate, fapt pentru care raportat la aceste salarii rambursate este nelegal și împotriva normelor de dreptul muncii să consideri nelegale contribuțiile la bugetele de stat în raport de salariile nete plătite. Referitor la aceste concluzii, solicită instanței judecătorești de recurs ca, reanalizând situația de fapt și normele legale, să constate netemeinicia celor stabilite de instanța de fond, respectiv de către cei care au întocmit procesul-verbal, având în vedere următoarele aspecte: - termenul "maximal" regăsit în cap. 8 al Procesului-Verbal nr. x/2.09.2016 referitor la tariful orar nu se regăsește în justificarea bugetului din Cererea de finanțare; - explicațiile din Anexa 1, secțiunea "Justificarea bugetului cererii de finanțare" nu pot fi considerate ca motiv de transformare a bugetului estimat într-un buget executat; - plățile efectuate nu au depășit sumele alocate prin bugetul proiectului activităților depuse de experții din comitetul de management (18 luni x 3.240 RON/lună =58.320 RON); - orice Act adițional se referă la o perioadă ulterioară și ca urmare nu poate conține decât o estimare bugetară, iar o reglementare AM/OIPOSDRU nu poate să transforme o estimare bugetară într-o execuție bugetară. Cu sau fără acte adiționale bugetele estimate nu pot fi considerate ca bugete executate. Se mai arată că, în cauză, conform Ghidului Condiții Specifice pag. 43, criteriu 4.4: Modalitatea de estimare a costuri/or, bugetul proiectului este considerat ca reprezentând o estimare. La finalul perioadei de implementare a proiectului se poate constata că nu a fost depășit bugetul niciunei sublinii bugetare existente în bugetul aprobat, ceea ce s-a întâmplat și în cazul proiectului x. De asemenea, conform Ghidului Condiții Specifice pag. 43, criteriu 4.5: Utilizarea eficientă a fondurilor, se apreciază dacă fondurile solicitate la finanțare sunt corelate cu activitățile și indicatorii propuși. Ca urmare, evaluarea eficienței utilizării fondurilor trebuie făcută în corelare cu realizarea indicatorilor. Se poate constata realizarea tuturor indicatorilor care presupun activitate de tutorat. Ca urmare, nu se impun reduceri bugetare ale capitolelor de buget în conexiune cu activitatea de tutorat. Beneficiarii proiectului (130 doctoranzi și 50 postdoctoranzi) nu sunt cercetători independenți, activitatea lor de cercetare este îndrumată de conducători (tutori) de doctorat/postdoctorat. Statutul acestora este reglementat prin Legea educației naționale Nr. 1/2011 și prin H.G. nr. 681/2011 (Codul Studiilor de doctorat). Astfel fiind, funcțiile de tutori nu sunt specifice proiectului, ci sunt reglementate prin legislația în vigoare care consacră statutul de conducători de doctorat și condițiile privind îndrumarea doctoranzilor, respectiv a postdoctoranzilor. Asigurarea legalității angajării personalului este în sarcina exclusivă a beneficiarului/partenerilor conform Declarațiilor pe proprie răspundere pe care aceștia sunt obligați să le atașeze fiecărei Cereri de Rambursare în cadrul derulării proiectelor cu finanțare nerambursabilă. Bugetul analitic al proiectului x nu are caracter de "act normativ în vigoare" și nici nu face parte din "legislația națională', așa cum este stipulat în Ghidul Condiții Generale 2013, pag 23. Referitor la executarea contractului de finanțare P0SDRU/159/1.5/S/134378 și explicitarea modului de plată a salariilor aferente conform contractelor individuale de muncă ale personalului implicat în derularea acestui contract recurenta arată că în ceea ce privește cotele și impozitele pe venit reținute în mod necuvenit membrilor echipei de management și echipei de implementare, în cadrul propunerii de proiect au fost estimate costurile de personal privind echipa de management și echipa de implementare a proiectului. Această estimare a avut în vedere următoarele: - un grup țintă de 180 beneficiari, format din 130 doctoranzi și 50 postdoctoranzi; - corespunzător dimensiunii grupului țintă au fost estimate cheltuieli pentru managementul de proiect, iar structura echipei, volumul de muncă și costurile aferente au fost dimensionate estimativ pe baza experienței anterioare acumulate pe baza bunelor practici din proiectele POSDRU realizate anterior de către beneficiar; - estimarea a fost efectuată presupunând un efort egal distribuit pe durata de implementare a proiectului, neputându-se anticipa nivelul programelor de doctorat ale beneficiarilor din grupul țintă - doctoranzi - și implicit a activității tutorilor - conducătorii de doctorat; - Universitatea a notificat lista cu membrii echipei proiectului și a experților care urmau să fie încadrați în proiect, notificare acceptată și înregistrată sub nr. x/02.06.2015, aceasta devenind opozabilă autorităților față de estimarea făcută în cererea de finanțare; - corespunzător dimensiunii grupului țintă au fost estimate cheltuieli de tutorat al beneficiarilor efectuate de către experții pe termen lung, iar structura echipei, volumul de muncă și costurile aferente au fost dimensionate pe baza experienței anterioare privind tutoratul lucrărilor de doctorat și postdoctorat; - bugetul propus conține sublinii bugetare care reflectă aceasta modalitate de abordare. Astfel fiind, recurenta arată că proiectul a fost aprobat fără reducerea bugetului estimat Ia niciunul dintre capitolele/subliniile bugetare, bugetul estimat devenind anexă a contractului. 3.2. Intervenienta Universitatea Tehnică Cluj-Napoca, având în vedere prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. învederează faptul că instanța s-a raportat la dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 deși a arătat în fața instanței faptul că cererea intervenție se întemeiază si pe dispozițiile art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011. Recurenta consideră că instanța a aplicat greșit normele de drept material raportându-se exclusiv la decizia emisă de intimată la contestația administrativă, considerând că acesta este actul administrativ vătămător deși potrivit art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 actul administrativ este procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a corecțiilor, în speță procesul-verbal nr. x/7659/02.09.2016 contestat prin acțiunea introductivă de instanță, act care potrivit art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 este totodată și titlu executoriu. Astfel, consideră că instanța de judecată prin raportare strictă la dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, cu eludarea prevederilor 46 și 20 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 a încălcat normele de drept material stabilite prin actul normativ-administrativ, care reglementează procedura emiterii si contestării proceselor-verbale de constatare a neregulilor privind folosirea fondurilor nerambursabile si stabilirea corecțiilor financiare. În opinia sa, instanța de fond în mod greșit a respins cererea de intervenție, motiv pentru care solicită instanței de recurs casarea sentinței cu trimiterea cauzei spre rejudecare. În susținerea recursurilor sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Universitatea Tehnică Cluj-Napoca a formulat întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, iar în urma rejudecării admiterea cererii principale și a cererii de intervenție în sensul anulării în întregime a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.09.2016 pe care îl consideră netemeinic și nelegal în raport cu starea de fapt și de drept urmând a se dispune totodată asupra restituirii în contul Universității Tehnice din Cluj-Napoca x deschis la Trezoreria Cluj a sumei de 49.848,00 RON reprezentând salarii nete impozit și contribuții aferente pentru perioada octombrie 2014 și pentru perioada decembrie 2014 - octombrie 2015, pentru toți experții pe termen lung din echipa de implementare.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor expuse în întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Cu toate că au fost invocate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune. În ceea ce privește cererea de intervenție, Înalta Curte reține că argumentele invocate de intervenient sunt identice cu cele invocate de recurentul-reclamant, acestea din urmă fiind analizate în mod punctual și pe larg, de instanță. Cererea de intervenție este cererea prin care terțul care intervine din proprie inițiativă într-un litigiu ce se poartă între alte părți, pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecății sau un drept strâns legat de acesta. Ca natură juridică, intervenția este o veritabilă cerere de chemare în judecată formulată împotriva părților inițiale, deci atât a reclamantului, cât și a pârâtului. În cauza dedusă judecății, intervenientul nu a pretins pentru sine un drept astfel încât cererea de intervenție a fost respinsă în mod corect de instanța de fond. În baza dispozițiilor art. 61 alin. (3) C. proc. civ., respingerea cererii de chemare în judecată implică respingerea cererii de intervenție accesorie. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului-intervenient sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, instanța de fond în mod temeinic și legal respingând ca neîntemeiată cererea de intervenție accesorie formulată de Universitatea Tehnică Cluj-Napoca, apreciind că reia, în esență, aceleași apărări de fond. În ceea ce privește fondul cauzei, Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că la data de 15.07.2013, s-a înregistrat sub nr. x acordul de parteneriat între reclamanta Universitatea A. din Brașov și intervenienta Universitatea Tehnică din Cluj-Napoca, aceasta din urmă în calitate de Partener 2, iar în anul 2014 reclamanta Universitatea A. din Brașov a semnat cu OIPOSDRU contractul de finanțare x, având ca obiect proiectul: "Burse doctorale și postdoctorale pentru cercetare de excelență". Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.09.2016, contestat în prezenta cauză, s-a stabilit cu titlu de corecție suma de 32.820,26 RON în sarcina reclamantei Universitatea A. din Brașov. În motivare, s-a reținut că a fost avută în vedere Suspiciunea de neregulă nr. x/18.11.2015 și scrisoarea standard de informare nr. x/14.09.2015, prin care s-au comunicat beneficiarului motivele invalidării unor cheltuieli cuprinse în cererea de rambursare nr. x De asemenea, prin scrisoarea standard de informare nr. OI/4496/SVPF din 25.04.2016, care privește cererea de rambursare nr. x finală, s-au declarat neeligibile mai multe cheltuieli pentru beneficiarul Universitatea A. din Brașov, dintre care unele invalidate în cereri de rambursare anterioare (CR5 sau CR7) și resolicitate la rambursare. Prin aceeași scrisoare de informare, Universității Tehnice din Cluj-Napoca în calitate de partener 2 i s-a invalidat suma totala de 49.848,00 RON, reprezentând salariul net impozit și contribuții aferente pentru perioada luna octombrie 2014 și în perioada decembrie 2014- octombrie 2015 pentru toți experții pe termen lung din echipa de implementare care au depășit numărul de ore prevăzut în justificarea bugetului (6 ore/luna). Reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva scrisorii standard de informare nr. x/25.04.2016, la care s-a răspuns prin decizia nr. x/11.08.2016, în sensul admiterii parțiale, cu privire la anumite cheltuieli. Din datele dosarului, rezultă că scrisorile standard de informare prin care au fost invalidate cheltuielile menținute nu au fost contestate în instanță de către beneficiar. Instanța de fond a respins acțiunea ca neîntemeiată, soluție pe care Înalta Curte o consideră temeinică și legală. Conform Procesului-Verbal nr. x/2.09.2016, creanța a fost stabilită de către echipa de control ca urmare a faptului că "în urma analizei documentelor menționate a rezultat faptul că beneficiarul nu a respectat prevederile contractului de finanțare Anexa 1, secțiunea "Justificarea bugetului cererii de finanțare" si Anexa 2 - "secțiunea bugetul detaliat". Procesul-verbal contestat stabilește o categorie accesorie de cheltuieli care nu puteau fi validate, ca urmare a neregulilor stabilite prin scrisorile standard de informare anterioare. În ceea ce privește criticile recurentei pentru cheltuielile în valoare de 31.037 de RON, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond în mod corect a reținut că recurenta formulează critici cu privire la sumele pe care le consideră cuvenite personalului angajat în proiect, ca venituri salariale, însă aceste cheltuieli au fost invalidate prin scrisori standard de informare anterioare, care reprezintă acte administrative distincte și care trebuia să fie contestate în mod separat, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond. Prin procesul-verbal nr. x/7659/2.09.2016 s-a redat situația de fapt care a condus anterior la invalidarea unor cheltuieli cu ocazia soluționării cererilor de rambursare, însă acest aspect nu conferă beneficiarului dreptul de a contesta pentru prima dată această invalidare, fără a fi contestat scrisorile standard de informare prin care a fost dispusă. Procesul-verbal contestat este un act subsecvent Suspiciunii de neregulă și Scrisorilor standard de informare, care nu face decât să cenzureze deconturile anterioare cu privire la sume accesorii celor deja invalidate. Având în vedere că Scrisorile standard de informare nr. x/14.09.2015 sau nr. x/25.04.2016 reprezintă acte administrative care se bucură de prezumția de legalitate și temeinicie, iar prin acestea s-a stabilit în mod definitiv că anumite cheltuieli cu remunerația experților nu sunt eligibile, Înalta Curte reține că instanța de fond temeinic și legal a apreciat că în mod corect s-a stabilit prin procesul-verbal nr. x/7659/2.09.2016 că nici contribuțiile la bugetul de stat și bugetele asigurărilor sociale aferente acestor plăți efectuate de angajator nu pot fi eligibile, conform principiului "accesorium sequitur principale". De asemenea, în mod corect s-a constatat că o parte a remunerației experților (148.466 RON) a fost exclusă din această sferă prin scrisorile standard de informare neanulate, astfel că aceeași concluzie se impune și în privința impozitului pe venit și a contribuțiilor la bugetul asigurărilor sociale în valoare de 31.037 de RON, datorate de către angajator, dar neeligibile pentru finanțare. Conform art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/21011 "neregula" este definită ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul UE/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". De asemene, conform art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecția intereselor financiare ale UE: "Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate". Art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, definește "neregularitatea" ca " orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care avea sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". Așa cum s-a arătat anterior, atât legislația comunitară (art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999cât, art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecția intereselor financiare ale UE) și cea națională (art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011) precizează că neregula există ori de câte ori s-a creat sau s-ar putea crea un prejudiciu bugetului U.E. Toate acestea dovedesc faptul că, în cazul săvârșirii unei abateri, se impune aplicarea unei sancțiuni nu numai în cazul în care s-a creat un prejudiciu ci și în cazul în care un prejudiciu s-ar putea produce, adică obligația de recuperare a fondurilor europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenței vreunui prejudiciu. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.