ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4684/2023

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Prim-ministrul României, Președintele României și Ministerul Afacerilor Interne, solicitând anularea art. 1 din Ordonanța Militară nr. 3/2020 și a art. 2 din Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență. Prin aceeași cerere s-a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor: - art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgență nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările și completările ulterioare; - art. 2 din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgenta pe teritoriul României, emis de Președintele României și publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020, cât și a Ordonanței Militare nr. 3 din 24 martie 2020 privind măsuri de prevenire a răspândirii COV1D-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 242 din 24 martie 2020. La 15.04.2020, reclamantul a depus la dosar o cerere completatoare prin care a arătat că înțelege să cheme în judecată și pe pârâții Guvernul României și Primul ministru și că solicită, de asemenea, și anularea art. 2 din Decretul Președintelui nr. 240/2020. La 22.04.2020, reclamantul a depus o a doua cerere completatoare prin care a arătat că înțelege să se judece în contradictoriu și cu Statul Român prin Președintele României, Statul Român prin Prim - ministrul României; Statul Român prin Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Afacerilor Interne, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice. La 29.04.2020, reclamantul a depus la dosar a treia cerere modificatoare prin care a arătat că înțelege să se judece și în contradictoriu cu Parlamentul României. De asemenea, acesta a înțeles să invoce excepția de neconstituționalitate a următoarelor acte: Hotărârea Parlamentului nr. 3/2020 pentru încuviințarea măsurii adoptate de Președintele României privind instituirea stării de urgență pe întreg teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial nr. 224 din 19 martie 2020 - strict în sensul că nu s-a pronunțat asupra restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți pe perioada instituirii stării de urgență, contrar cum a făcut-o în Hotărârea Parlamentului nr. 4/2020 pentru încuviințarea măsurii adoptate de Președintele României privind prelungirea stării de urgență pe întreg teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial nr. 320 din 16 aprilie 2020; Art. 2 alin. (1) din Hotărârea Parlamentului nr. 4/2020 pentru încuviințarea măsurii adoptate de Președintele României privind prelungirea stării de urgență pe întreg teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial nr. 320 din 16 aprilie 2020. La primul termen de judecată reclamantul a depus la dosar o a patra cerere modificatoare prin care a solicitat anularea Anexei intitulate Măsuri de primă urgență cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, emis de Președintele României și publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020, și anularea Anexei intitulate Măsuri de primă urgență cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, emis de Președintele României. Prin sentința nr. 71/28.07.2020 s-a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea dispozițiilor din Ordonanța Militară nr. 3/2020, excepție invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne. A fost admisă excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea dispozițiilor din Decretele Președintelui României nr. 195/2020 și 240/2020, excepție invocată de Administrația Prezidențială în numele pârâtului Președintele României. S-a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Președintele României, Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României, Prim-ministrul României, Parlamentul României prin Senatul României și prin Camera Deputaților, Statul Roman prin Președintele României, Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României, Prim-ministrul României și prin Ministerul Finanțelor Publice. S-au respins cererile de sesizare a Curții Constituționale. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, iar prin decizia nr. 3447/14.06.2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a admis recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 71 din 28 iulie 2020 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ce a fost casată în parte și trimis spre rejudecare la aceeași instanță capătul de cerere având ca obiect anularea dispozițiilor din Ordonanța Militară nr. 3/2020. S-au menținut în rest celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Cauza a fost reînregistrată sub nr. x/2020* la data de 22.09.2022 pe rolul Curții de Apel Iași. A fost stabilit cadrul procesual prin încheierea din data 04.10.2022 ca urmare a trimiterii la rejudecare doar a unui capăt de cerere referitor la art. 1 din OM nr. 3/2020. Prin acțiunea în contencios administrativ trimisă la rejudecare, reclamantul a solicitat anularea art. 1 din Ordonanța Militară nr. 3 din 24 martie 2020 privind măsuri de prevenire a răspândirii COV1D-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 242 din 24 martie 2020.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 140/2022 din 18 octombrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă acțiunea formulata de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Prim-ministrul României.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței atacate și judecarea cauzei. În motivarea recursului, a arătat că prima instanță nu a analizat cele invocate, respectiv faptul că prin redactarea art. 1 al Ordonanței Militare nr. 3/2020 Ministrul Afacerilor Interne a depășit mandatul dat de Președintele României prin intermediul art. 4 alin. (2) al Decretului nr. 195/2020, încălcând astfel prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999. Astfel, ministrul a primit mandat să limiteze sau să interzică circulația vehiculelor sau a persoanelor în anumite zone, spre anumite zone ori între anumite ore, precum și ieșirea din zonele respectiv, dar nu a primit mandat să stabilească aceste măsuri de restrângere a drepturilor fundamentale în funcție de anumite activități pe care să le stabilească în mod discreționar. Totodată, prima instanță a motivat sentința prin motive străine de natura cauzei, invocând că există anumite activități socio-economice neesențiale care pot fi limitate sau întrerupte. A susținut recurentul că singurele activități socio-economice considerate a fi neesențiale de către legiuitor sunt cele menționate atât la art. 20 lit. j) din O.U.G. nr. 1/1999, cât și la pct. 5 din anexa nr. 2 a Decretului nr. 195/2020. Activitatea de distribuție a asigurărilor și, implicit de achiziție de asigurări nu este menționată ca fiind considerată neesențială, astfel că motivele invocate de prima instanță sunt străine de natura cauzei. Recurentul a arătat că prin redactarea art. 1 din Ordonanța militară s-a restrâns într-un mod cu totul nelegal dreptul la circulație tuturor persoanelor care nu se încadrau într-o activitate strict menționată într-o listă exhaustivă, încălcând tocmai temeiurile legale invocate în însuși preambulul actului administrativ emis. Totodată, recurentul a apreciat că instanța de fond a aplicat greșit și normele de drept material când a reținut că ordonanța militară a fost adoptată în concordanță deplină cu actele juridice normative cu forță superioară în temeiul și executarea căruia a fost emisă.

Apărările intimaților Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este motivat în concret prin cererea de recurs. În aceste condiții, simpla indicare a unui articol din legea generală, lipsită însă de descrierea și motivarea faptică a situației care să dea legitimitate dispoziției legale invocate, nu este suficientă prin raportare la cerința obligatorie a motivării recursului. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar reține că recurentul a susținut că prima instanță nu a analizat cele invocate, respectiv faptul că, prin redactarea art. 1 al Ordonanței Militare nr. 3/2020, Ministrul Afacerilor Interne a depășit mandatul dat de Președintele României prin intermediul art. 4 alin. (2) al Decretului nr. 195/2020, încălcând astfel prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999. Totodată, a apreciat recurentul că prima instanță a motivat sentința prin motive străine de natura cauzei, invocând că există anumite activități socio-economice neesențiale care pot fi limitate sau întrerupte. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești. Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente. Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a apreciat că acțiunea este nefondată; Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 din C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar lipsa motivării sau existența motivelor străine de natura cauzei nu poate fi reținută raportat la sentința atacată. Totodată, referitor la susținerile recurentului pârât cu privire la faptul că sentința recurată conține motive străine de natura cauzei, este de observat că acest motiv conduce la casarea hotărârii atunci când aceasta cuprinde numai motive străine de natura cauzei, situație care nu se regăsește în prezentul dosar. Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. Ca urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat. Subsumat motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a susținut recurentul că, prin redactarea art. 1 al Ordonanței Militare nr. 3/2020, Ministrul Afacerilor Interne a depășit mandatul dat de Președintele României prin intermediul art. 4 alin. (2) al Decretului nr. 195/2020, încălcând astfel prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999. Astfel, a arătat recurentul că ministrul a primit mandat să limiteze sau să interzică circulația vehiculelor sau a persoanelor în anumite zone, spre anumite zone ori între anumite ore, precum și ieșirea din zonele respectiv, dar nu a primit mandat să stabilească aceste măsuri de restrângere a drepturilor fundamentale în funcție de anumite activități pe care să le stabilească în mod discreționar. Contrar susținerilor recurentului, instanța de control judiciar reține că Ordonanța militară nr. 3/2020 a fost adoptată în concordanță deplină cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și executarea cărora a fost emis, abilitatea ministrului afacerilor interne de a emite ordonanțe militare fiind prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 4 alin. (2) din Decretul nr. 195/2020, actul normativ menționat reglementând tocmai modalitatea de delegare a competențelor de emitere a ordonanțelor militare, neexistând astfel nicio contradicție între aceste prevederi legale. Potrivit art. 1 din Ordonanța Militară nr. 3/2020: "Se interzice circulația tuturor persoanelor în afara locuinței/gospodăriei, cu următoarele excepții: a) deplasarea în interes profesional, inclusiv între locuință/gospodărie și locul/locurile de desfășurare a activității profesionale și înapoi; b) deplasarea pentru asigurarea de bunuri care acoperă necesitățile de bază ale persoanelor și animalelor de companie/domestice, precum și bunuri necesare desfășurării activității profesionale; c) deplasarea pentru asistență medicală care nu poate fi amânată și nici realizată de la distanță; d) deplasarea din motive justificate, precum îngrijirea/însoțirea copilului, asistența persoanelor vârstnice, bolnave sau cu dizabilități ori deces al unui membru de familie; e) deplasările scurte, în apropierea locuinței/gospodăriei, legate de activitatea fizică individuală a persoanelor (cu excluderea oricăror activități sportive de echipă), cât și pentru nevoile animalelor de companie/domestice; f) deplasarea în scopul donării de sânge, la centrele de transfuzie sanguină; g) deplasarea în scop umanitar sau de voluntariat; h) deplasarea pentru realizarea de activități agricole; i) deplasarea producătorilor agricoli pentru comercializarea de produse agroalimentare." Potrivit art. 2 din Decretul nr. 195/2020 "art. 2 Pentru prevenirea răspândirii COVID-19 și realizarea managementului consecințelor, raportat la evoluția situației epidemiologice, pe durata stării de urgență este restrâns exercițiul următoarelor drepturi, proporțional cu gradul de realizare al criteriilor prevăzute de art. 4 alin. (4): a) libera circulație; b) dreptul la viață intimă, familială și privată; c) inviolabilitatea domiciliului; d) dreptul la învățătură; e) libertatea întrunirilor; f) dreptul de proprietate privată; g) dreptul la grevă; h) libertatea economică. Potrivit art. 4 din Decretul nr. 195/2020: (1) În scopul prevăzut la art. 2 se stabilesc măsurile de primă urgență cu aplicabilitate graduală, prevăzute în anexa nr. 2. (2) Măsurile de primă urgență cu aplicabilitate graduală prevăzute la pct. 1 - 7 din anexa nr. 2 se dispun de ministrul afacerilor interne sau de înlocuitorul legal al acestuia, cu acordul prim-ministrului, prin ordonanță militară. ANEXA 2 MĂSURI de primă urgență cu aplicabilitate graduală: 1. Izolarea și carantina persoanelor provenite din zonele de risc, precum și a celor care iau contact cu acestea; măsuri de carantinare asupra unor clădiri, localități sau zone geografice; 2. Închiderea graduală a punctelor de trecere a frontierei de stat; 3. Limitarea sau interzicerea circulației vehiculelor sau a persoanelor în/spre anumite zone ori între anumite ore, precum și ieșirea din zonele respective; 4. Interzicerea graduală a circulației rutiere, feroviare, maritime, fluviale sau aeriene pe diferite rute și a metroului;

Închiderea temporară a unor restaurante, hoteluri, cafenele, cluburi, cazinouri, sedii ale asociațiilor și ale altor localuri publice;

Asigurarea pazei și protecției instituționale a stațiilor de alimentare cu apă, energie, gaze, a operatorilor economici care dețin capacități de importanță strategică la nivel național;

Identificarea și rechiziționarea de stocuri, capacități de producție și distribuție, de echipamente de protecție, dezinfectanți și medicamente utilizate/utilizabile în tratarea COVID-19; Înalta Curte are în vedere că nelegalitatea unui act administrativ sau a unor dispoziții cuprinse în acesta se constată prin raportarea actului în discuție la prevederile actelor normative de nivel superior, în baza și executarea cărora a fost emis, conform prevederilor art. 4 și art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, Ordonanța militară nr. 3/2020 a fost elaborată și emisă în baza și în aplicarea unor acte normative de nivel superior, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor art. 4 alin. (2) și (4) din Decretul nr. 195/16.03.2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, pentru punerea în aplicare a pct. 1, 3-5 din Anexa nr. 2 la același decret, precum și al art. 20 lit. n) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările și completările ulterioare. Recurentul a susținut că, prin redactarea art. 1 din Ordonanța militară, s-a restrâns într-un mod cu totul nelegal dreptul la circulație tuturor persoanelor care nu se încadrau într-o activitate strict menționată într-o listă exhaustivă, încălcând tocmai temeiurile legale invocate în însuși preambulul actului administrativ emis. Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, reține că instituirea unor măsuri concrete de restrângere a drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe militare nu poate reprezenta în sine o încălcare a uneia dintre condițiile prevăzute la art. 53 din Constituția României. Posibilitatea de a restrânge exercițiul unor drepturi este dispusă prin lege (O.U.G. nr. 1/1999 aprobată cu modificări și completări de către Parlament prin Legea nr. 453/2004), iar nu prin actele administrative subsecvente respectivei legi, care doar o pun în executare. Măsura de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale a avut ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2. Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția europeană printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ. De altfel, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, iar aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populație, existând îndatorirea statului să acționeze atunci când există o amenințare clară la viața populației. Organizația Mondială a Sănătății a declarat "Pandemie" la data de 11.03.2020, iar Grupul de suport tehnico - științific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, (care are ca scop monitorizarea alertelor internaționale emise de Organizația Mondială a Sănătății și a stării de pericol pe care o generează pe teritoriul României, gestionarea și coordonarea intervențiilor, instruirea personalului competent, în scopul prevenirii și controlul bolilor cu potențial foarte ridicat de transmitere și răspândire pe teritoriul României) a realizat o analiză a evoluției situației epidemiologice la nivelul României. S-au analizat propuneri referitoare la restricționarea deplasărilor pentru toate persoanele, cu excepția deplasărilor considerate esențiale (între domiciliu și locul de muncă, tratamente medicale, cumpărături de strictă necesitate etc). S-a luat în considerare experiența țărilor grav afectate de evoluția virusului și măsurile care au avut impact pozitiv în limitarea răspândirii acestuia și care au vizat acțiuni în planul sănătății publice, concomitent cu limitarea sau întreruperea activităților socio-economice neesențiale, dar mai ales îngrădirea exercitării unor drepturi și libertăți fundamentale, fără de care celelalte acțiuni desfășurate nu ar fi putut avea efectul scontat. În contextul măsurilor adoptate la nivelul statelor europene, în principal cele limitrofe, dar și cele cu comunități mari de cetățeni români, dar și raportat la evoluția situației epidemiologice pe teritoriul României și de evaluarea riscului de sănătate publică pentru perioada imediat următoare, care a indicat o creștere masivă a numărului de persoane infectate cu coronavirusul SARS-CoV-2, s-a concluzionat că neluarea unor măsuri urgente, cu caracter excepțional, în domeniul social și economic, pentru limitarea infectării cu coronavirusul SARS-CoV-2 în rândul populației ar fi avut un impact deosebit de grav, în principal asupra dreptului la viață și, în subsidiar, asupra dreptului la sănătate al persoanelor. Aceste aspecte definesc un context excepțional care nu putea fi previzionat, care vizează interesul public general și constituie o situație extraordinară, ce impune măsuri excepționale, iar restrângerea exercițiului unor drepturi nu afectează substanța lor, ci urmăresc un scop legitim, necesar într-o societate democratică, proporțional cu scopul urmărit. Astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, aspectele invocate de recurentul-reclamant sunt elemente de natură particulară ce nu pot înclina balanța cu interesul general menționat, respectiv protecția sănătății publice. Prin urmare, contrar susținerilor recurentului, instanța de fond a reținut în mod corect că ordonanța militară a fost adoptată în concordanță deplină cu actele juridice normative cu forță superioară în temeiul și executarea cărora a fost emisă. Concluzionând, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 140/2022 din 18 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.