Decizia nr. 3447/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Președintele României și Ministerul Afacerilor Interne, solicitând anularea art. 1 din Ordonanța Militară nr. 3/2020 și a art. 2 din Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență. La data de 15.04.2020 reclamantul a depus la dosar o cerere completatoare prin care a arătat că înțelege să cheme în judecată și pe pârâții Guvernul României și Primul ministru și că solicită, de asemenea, anularea și a art. 2 din Decretul Președintelui nr. 240/2020. La data 22.04.2020 reclamantul a depus o a doua cerere completatoare prin care a arătat că înțelege să se judece în contradictoriu și cu Statul Român prin Președintele României, Statul Român prin Prim - ministrul României, Statul Român prin Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Afacerilor Interne, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice. La data de 29 .04.2020 reclamantul a depus la dosar a treia cerere modificatoare prin care a arătat că înțelege să se judece și în contradictoriu cu Parlamentul României. La primul termen de judecată reclamantul a depus la dosar o a patra cerere modificatoare prin care solicită anularea Anexei intitulată Măsuri de primă urgență cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, emis de Președintele României și publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020 și anularea Anexei intitulată Măsuri de primă urgență cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, emis de Președintele României.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 71 din 28 iulie 2020 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de repunere pe rol a cauzei. S-a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea dispozițiilor din Ordonanța Militară nr. 3/2020, excepție invocata de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne. S-a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea dispozițiilor din Decretele Președintelui României nr. 195/2020 si 240/2020, excepție invocată de Administrația Prezidențială în numele pârâtului Președintele României. S-a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Președintele României, Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României, Prim-ministrul României, Parlamentul României prin Senatul României si prin Camera Deputaților, si Statul Roman prin Președintele României, Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României, Prim-ministrul României si prin Ministerul Finanțelor Publice. S-au respins cererile de sesizare a Curții Constituționale.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.: - instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv ale Legii nr. 47 din 1992 privind organizarea si funcționarea Curții Constituționale care impun pronunțarea asupra excepției de neconstituționalitate printr-o încheiere, separat de hotărâre, care să fie motivată; - instanța a încălcat principii privind dreptul la un proces echitabil, prevăzut la art. 6 C. proc. civ., respectiv, dreptul la apărare prevăzut la art. 13 alin. (3) C. proc. civ., contradictorialitatea prevăzută la art. 14 C. proc. civ., oralitatea, principiu prevăzut la art. 15 C. proc. civ., - totodată, s-au încălcat dispozițiile art. 20 din C. proc. civ. și cele ale art. 22 din C. proc. civ., privind rolul judecătorului în aflarea adevărului, prin respingerea cererii de repunere a cauzei pe rol, reiterând situația de fapt invocată în fața primei instanțe privind imposibilitatea de a participa la ședința de judecată; - în mod eronat, instanța de fond a reținut necesitatea formulării plângerii prealabile în ceea ce privește Ordonanța militară nr. 3, reținând ca temei juridic art. 7 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente dispozițiile de excepție prevăzute în alin. (5) al aceluiași articol; - hotărârea a fost data cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța aplicând eronat considerentele din Decizia nr. 152 din 6 mai 2020 pronunțată de Curtea Constituțională, ajungând la concluzia inadmisibilității atacării decretelor prezidențiale; - însăși Curtea Constituționala, prin aceeași decizie, a constatat că Parlamentul nu a efectuat controlul de legalitate a ambelor decrete prezidențiale privind instituirea/prelungirea stării de urgență, precum și că Președintele României si-a depășit atribuțiile legale în ceea ce privește conținutul decretelor, statuând faptul că decretul face obiectul controlului de constituționalitate efectuat de Curtea Constituțională prin intermediul hotărârii prin care Parlamentul încuviințează instituirea/prelungirea stării de urgentă; - instanța de fond nu a reținut argumentația explicită a Curții Constituționale prin care aceasta a statuat că hotărârea Parlamentului privind încuviințarea decretului prezidențial poate face obiectul controlului de constituționalitate, hotărârea Parlamentului neintrând sub incidența art. 126 alin. (6) din Constituția României; - art. 27 invocat de instanța de fond cât si art. 28 din Legea nr. 47 din 1992 privind organizarea si funcționarea Curții Constituționale, se refera strict la controlul hotărârilor plenului Camerei Deputaților, a hotărârilor plenului Senatului și a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, hotărâri ce vizează constituționalitatea regulamentelor Parlamentului, neavând relevanță în cauză; Pentru toate aceste motive, s-a solicitat casarea în tot a sentinței atacate și rejudecarea cauzei.

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă Camera Deputaților a formulat întâmpinare prin care solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că motivele invocate nu pot conduce la reformarea sentinței prin prisma cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Intimatul - pârât Senatul României, prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cele două hotărâri adoptate neavând natura juridică a unui act administrativ, reprezentând o modalitate de exercitare a funcției de control parlamentar asupra modului de executare a decretelor Prezidențiale, fundamentul acestei verificări reprezentându-l principiul separației puterilor în stat. Intimatul - pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat pe calea întâmpinării excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes a cererii, în raport de împrejurarea că efectele Decretelor nr. 195/2020 și nr. 240/2020 precum și ale Ordonanței Militare nr. 3/2020 au încetat. Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se că excepția de la parcurgerea procedurii prealabile invocată de recurentul - reclamant, prevăzută la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 vizează doar acte administrative cu caracter individual și nu un act normativ cum este ordonanța militară. Intimata - pârâtă Administrația Prezidențială a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat, arâtându-se, în ceea ce privește critica încălcării dreptului la apărare, că recurentul - reclamant ar fi trebuit să depună toate diligențele pentru a se prezenta la termenul de judecată înainte de ora fixată. In ceea ce privește soluția pronunțată asupra cererii de anulare a celor două decrete prezidențiale, s-a arătat că în mod corect s-a constatat inadmisibilitatea atacării acestora în contencios administrativ. Intimații - pârâți Guvernul României și Prim - ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului au solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat. Intimatul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunsul la întâmpinări. Recurentul - reclamant a formulat răspuns la întâmpinări prin care a reluat argumentele susținute prin cererea de recurs. Referitor la excepțiile invocate de intimatul -pârât Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat respingerea acestora, în condițiile în care reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru efectele produse în perioada în care actele administrative au operat. 5. Procedura de soluționare a recursului Prin decizia nr. 5109/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal pronunțată în dosarul nr. x/2020, a fost respins recursul formulat de recurentul -reclamant în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 împotriva soluției de respinge a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgenta nr. 1/1999, Hotărârii Parlamentului nr. 3/2020, art. 2 din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020, Anexei intitulată Măsuri de primă urgență cu aplicabilitate directă din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020, art. 2 alin. (1) din Hotărârea Parlamentului nr. 4/2020. Prin încheierea de ședință din data de 7 martie 2022 s-a dispus din oficiu preschimbarea termenului de judecată acordat la data de 13 septembrie 2022 la data de 14 iunie 2022.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că următoarele: 6.1 Argumente de fapt și de drept relevante Prin acțiunea în contencios administrativ, recurentul - reclamant a solicitat anularea unor dispoziții din Ordonanța Militară nr. 3 din 24 martie 2020 privind masuri de prevenire a răspândirii COV1D-19, publicata în Monitorul Oficial nr. 242 din 24 martie 2020, din Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgenta pe teritoriul României, emis de Președintele României și publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020, precum și din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, emis de Președintele României. Instanța de fond a reținut inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, nefiind parcursă procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește cererea de anulare a ordonanței militare; precum și inadmisibilitatea atacării în contenciosul administrativ a decretelor prezidențiale care se încadrează în noțiunea de "acte care privesc raporturile cu Parlamentul" (art. 5 alin. (1) lit. a), dând eficiență dezlegărilor date de Curtea Constituțională prin decizia nr. 152/2020. 6.2. Asupra excepțiilor lipsei de interes și a lipsei de obiect a acțiunii invocate de intimatul pârât Ministerul Afacerilor Interne Înalta Curte reține că în materia contenciosului administrativ, condițiile generale de exercitare a acțiunii, capacitatea și calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes trebuie analizate în funcție de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecății. Elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea, înțeleasă ca fiind conformarea acestuia cu legile și actele administrativ cu forță juridică superioară, astfel că, atâta vreme cât ființează actul administrativ, acesta se bucură de această prezumție relativă, fiind însă supusă controlului principal de legalitate al instanțelor judecătorești. Din această perspectivă, este recunoscut dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea unui act administrativ, care, deși și-a atins scopul, în sensul că și-a epuizat puterea juridică cu care a fost învestit, și-a produs efectele, dând naștere unor raporturi juridice administrative sau civile. Din punct de vedere al interesului, reține însă Înalta Curte că, în privința actului administrativ, trebuie făcută distincție între noțiunea de interes procesual, definită de C. proc. civ., în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune și noțiunea de interes legitim consacrată de prevederile art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Noțiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ este pusă în evidență de prevederile referitoare la necesitatea stabilirii existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim, care se realizează pe baza probelor administrate, fiind, deci, o problemă de fond în litigiul administrativ. În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că excepțiile invocate sunt nefondate. 6.3. Referitor la criticile întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., privind încălcarea dreptului la un proces echitabil Înalta Curte reține că, în parte, acestea au fost analizate în cadrul deciziei nr. 5109/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, menționate la pct. 5 al prezentei hotărâri. În plus, a susținut recurentul - reclamant nerespectarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 20 și 22 din C. proc. civ. cu referire la respingerea cererii de repunere a cauzei pe rol. Reține Înalta Curte, însă, că sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularități de ordin procedural, cum ar fi nelegala citare a uneia dintre părți, desfășurarea ședinței cu nesocotirea principiilor publicității, oralității, contradictorialității etc. Simplele afirmații ale părții din cererea de repunere a cauzei pe rol cu privire la o eventuală inducere în eroare a sa de către un jandarm cu privire la ora strigării cauzei, în absența oricărui suport probator, nu pot conduce la casarea sentinței. De asemenea, contrar susținerilor recurentului, dispozițiile art. 215 alin. (1) din C. proc. civ. prevăd fixarea unor intervale orare orientative, în speță dispozițiile invocate fiind respectate de prima instanță, prin stabilirea intervalului orar 09:00-10:00 pentru două cauze. 6.4. În ceea ce privește capetele de cerere privind anularea a unor prevederi din Decretele Prezidențiale nr. 195/2020 și 240/2020, Înalta Curte că soluția primei instanței reprezintă o corectă aplicate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 554/2004, prin raportate și la considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 152/2020. Potrivit dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 554/2004 (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; Prin decizia Curții Constituționale nr. 152/2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9, art. 14 lit. c)1)-f) și ale art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență și a ordonanței de urgență, în ansamblul său, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, în ansamblul său s-a arătat că: În procedura de încuviințare a instituirii stării de urgență, Parlamentul efectuează un control de temeinicie și legalitate a decretului Președintelui prin raportare la dispozițiile constituționale și legale referitoare la regimul juridic al stării de urgență. Prin hotărârea de încuviințare a instituirii stării de urgență, Parlamentul confirmă respectarea exigențelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de cele două autorități publice.(… ) Controlul parlamentar efectuat asupra decretului Președintelui se realizează în temeiul Constituției și al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două autorități publice cu privire la exercitarea partajată a atribuției constituționale referitoare la instituirea stării de urgență. Așa fiind, actul administrativ al Președintelui privește un raport cu Parlamentul și cade sub incidența dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituție, fiind exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ. Măsurile instituite prin Decretul nr. 195/2020 și prin Decretul nr. 240/2020 au fost încuviințate de Parlamentul României prin Hotărârea nr. 3/2020 și prin Hotărârea nr. 4/2020, care a exercitat atât un control de legalitate, cât și de oportunitate asupra decretelor Președintelui României. Sunt incidente astfel dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României potrivit cărora Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Împrejurarea că prin decizia Curții Constituționale nr. 152/2020 se prevede că hotărârea Parlamentului privind încuviințarea decretului prezidențial poate face obiectul controlului de neconstituționalitate, nu are sensul invocat de către recurentul -reclamant, întrucât nu se referă la posibilitatea eludării dispozițiilor constituționale privind limitele controlului judecătoresc. Cum corect a reținut și prima instanță, verificarea constituționalității nu se realizează în procedura prevăzută de art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, care impun legătura cu un litigiu admisibil, aflat pe rolul instanțelor, ci în condițiile art. 146 din Constituția Românei și Legii nr. 47/1992. Pentru aceste motive, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată nefondat, recursul formulat împotriva soluției primei instanțe prin care s-a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea dispozițiilor din Decretele Președintelui României nr. 195/2020 si 240/2020. 6.5. în ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de anulare a dispozițiilor din Ordonanța Militară nr. 3/24.03.2020 pentru neparcurgerea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată însă recursul întemeiat. Actelor administrative cu caracter normativ li se aplică prevederile alin. (1) și (1) 1 ale art. 7, potrivit cărora plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând. Cu toate acestea, constată că excepția se impunea a fi respinsă, în considerarea considerentelor deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021, care, deși ulterioară pronunțării sentinței, se impun a fi avute în vedere în prezentul recurs. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituționale dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă. Curtea Constituțională a subliniat necesitatea unei intervenții legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv și eficace a dreptului de acces la justiție, apreciind că dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigențelor soluționării urgente a acțiunilor. În concluzie, deși în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de față în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curții Constituționale. Prin urmare, hotărârea atacată este lovită parțial de nulitate în condițiile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ. iar, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, exclusiv în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect anularea dispozițiilor din Ordonanța Militară nr. 3/2020. 6. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa in parte sentința atacată, trimițând spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere având ca obiect anularea dispozițiilor din Ordonanța Militară nr. 3/2020, menținând in rest celelalte dispoziții ale sentinței atacate.