ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4489/2023

Ședința publică din data de 12 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 21.10.2022, pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022 și a Raportului de inspecție fiscală nr. x/23.09.2022.

Prin sentința civilă nr. 112 din 14 noiembrie 202, Curtea a admis în parte cererea formulată de reclamantă și, în baza at. 14 din Legea nr. 554/2004, a suspendat executarea Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022 emise de AFM până la soluționarea în primă instanță a acțiunii în anularea actului.

A respins, ca indamisibilă, cererea de suspendare a executării Raportului de inspecție fiscală nr. x/24.09.2022.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Administrația Fondului pentru Mediu a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii cererii de suspendare a Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022, ca neîntemeiată.

În susținerea recursului, a apreciat recurenta-pârâtă că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, măsura suspendării determinând punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre acestea fiind subsumată principiului legalității.

Pe de altă parte, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate, de aici rezultând principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ ar putea să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de lege.

Din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă că, pentru a dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ condiția existenței unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Or, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile impuse de lege, instanța de fond făcând o greșită aplicare a dispozițiilor legale.

Cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedite de către persoana lezată care a solicitat suspendarea executării actului administrativ fiscal și care este datoare să propună și să administreze dovezi concludente din care să rezulte existența cumulativă a condițiilor legale.

Referitor la cele reținute de prima instanță, a apreciat recurenta-pârâtă că nu orice dubiu în privința legalității actului administrativ are semnificația unui "caz bine justificat", ci doar îndoielile serioase, care apar cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, și care sunt determinate, de exemplu, de nemotivare actului, necompetența organului emitent, invocarea unor norme neconstituționale sau abrogate etc.

Determinarea existenței cazului bine justificat nu presupune analiza în fond a legalității actului administrativ, ci doar o analiză sumară a acestuia, prin raportare la motivele de fapt și de drept invocate de către reclamant, analiză care nu trebuie să conducă la prejudecarea fondului.

A mai precizat recurenta-pârâtă că din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă că pentru constatarea acestei condiții nu trebuie să se procedeze la analizarea criteriilor de nelegalitate pe care se întemeiată însăși cererea de anulare a actului administrativ, verificarea trebuind să fie limitată doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ.

Referitor a condiția existenței unei pagube iminente, a arătat recurenta-pârâtă că instanța de fond s-a raportat doar la cuantumul sumei, fără a proceda la verificările necesare pentru a se stabili dacă executarea deciziei de impunere ar conduce doar la o diminuare a patrimoniului sau, într-adevăr, ar aduce atingere gravă și imediată a activității societății.

Sub acest aspect, intimata-reclamantă nu a dovedit intrarea în incapacitate de plată, nedepunând la dosar niciun act doveditor din care să reiasă că plata obligației stabilite prin actul atacat i-ar produce o pagubă sau ar afecta bunul mers al activității sale.

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Înalta Curte, analizând sentința atacată, actele și lucrările dosarului și dispozițiile legale incidente, în raport cu argumentele invocate prin recurs, apreciază că recursul este fondat, pentru următarele considerente.

În cauză, intimata-reclamantă A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere ce vizează suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022 emise de Administrația Fondului pentru Mediu, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Altfel spus, va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa, Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele intimatei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reține că nelegalitatea trebuie să rezultă din elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, cele prezentate de reclamantă și reținute de către instanța de fond, referitoare la anumite diferențe dintre sumele stabilite prin raportul de inspecție fiscală și prin proiectul raportului de inspecție fiscală, aspectul că nu se poate stabili baza de impunere în mod corespunzător, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, este adevărat că executarea actului administrativ contestat ar putea fi de natură a conduce la o perturbare previzibilă gravă a funcționării societății, însă acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate, astfel că, măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte mai reține și faptul că, deși a fost citată cu mențiunea de a preciza stadiul soluționării dosarului având ca obiect acțiunea în anulare a deciziei atacate în cauză, intimata-reclamantă nu a făcut dovada formulării acțiunii în anulare în termenul prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 (în maximum 60 de zile de la introducerea acțiunii în suspendare).

De altfel, recurenta-pârâtă a depus precizări în sensul că Decizia de impunere nr. x/23.09.2022 nu a fost atacată cu acțiune în anulare. Din verificările efectuate în sistemul informatic ECRIS nu a fost identificat niciun dosar având ca parte pe societatea A. și care să aibă ca obiect anularea deciziei de impunere menționate.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Administrația Fondului pentru Mediu împotriva sentinței nr. 112 din 14 noiembrie 2022 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, respinge acțiunea formulată de S.C. A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.