ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4484/2023
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4484/2023 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2023)
Ședința publică din data de 12 octombrie 2023
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 06.05.2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, modificarea în parte a Ordinului de salarizare individuală nr. 571/C din 18.02.2020 în sensul includerii sporului de fidelitate-sporul de vechime în specialitatea funcției din sistemul justiției, începând cu data emiterii acestui ordin, cu cheltuieli de judecată.
Hotărârea primei instanțe
Prin sentința nr. 1367 din 5 octombrie 2021, Curtea a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerul Justiției.
A admis acțiunea formulată de reclamantă, a modificat Ordinul nr. 571/C din 18.02.2020 în ceea ce o privește pe reclamantă, în sensul includerii în indemnizația lunară a sporului de fidelitate-sporul pentru vechimea în specialitatea funcției din sistemul justiției începând cu data emiterii ordinului.
A obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 50 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru.
Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentințe pârâtul Ministerul Justiției a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate, în sensul admiterii excepției inadmisibilității acțiunii și al respingerii acțiunii, ca fiind neîntemeiată.
A apreciat recurentul-pârât că prima instanță a respins în mod eronat excepția inadmisibilității acțiunii, încălcând dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, în condițiile în care acțiunea reclamantei are ca obiect legalitatea hotărârii organului vizat de art. 7 alin. (1) din lege, în speță de hotărârea Ministerului Justiției care are atribuția de a soluționa contestația formulată împotriva actului de stabilire a drepturilor salariale, respectiv Ordinul MJ nr. 571/C/2020.
Reclamanta nu a învestit instanța de contencios competentă cu controlul legalității hotărârii prin care s-a soluționat contestația împotriva ordinului, ci a formulat acțiunea solicitând exclusiv modificarea respectivului act. Însă, potrivit art. 7 alin. (1) și (2) din Anexa V la Legea nr. 153/2017, ceea ce se atacă în fața instanței de contencios administrativ este hotărârea de soluționare a contestației formulate împotriva actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale.
Pe fondul cauzei, a susținut recurentul-pârât că instanța a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea art. 16 alin. (1) din Anexa nr. V-Capitolul VIII Reglementări specifice personalului din justiție - Secțiunea a 3-a din Legea nr. 153/2017.
A precizat recurentul că, prin Decizia nr. 12 din 6 iunie 2022 pronunțată în Dosarul nr. x/2022, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a statuat că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (5
1
) și art. 5 alin. (1
1
) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 și a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 3
1
alin. (1) - (l
3
) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, raportat la prevederile art. 16 alin. (1) din Capitolul VIII - Reglementări specifice personalului din sistemul justiției - Anexa VI - Familia ocupațională de funcții bugetare "Justiție" la Legea-cadru nr. 284/2010, egalizarea la nivel maxim a indemnizațiilor asistenților judiciari nu presupune majorarea indemnizației lunare de încadrare în raport cu vechimea efectivă realizată în funcție, superioară celei de 5 ani."
A arătat recurentul că prima instanță a soluționat greșit cauza în baza prezumției puterii de lucru judecat, raportat la sentința civilă nr. 1770 din 6 noiembrie 2019 pronunțată în dosarul nr. x/2019 pronunțată de Tribunalul Dâmbovița, fără a analiza legalitatea ordinului atacat și actele care au stat la baza emiterii acestuia.
Ordinul atacat este emis în temeiul art. 16 alin. (1) din Anexa V din Legea nr. 154/2017, potrivit căruia, "Asistenții judiciari numiți în condițiile Legii nr. 304/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt salarizați cu indemnizația lunară de încadrare prevăzută în prezenta anexă la cap. I lit. A) nr. crt. 4, aferentă unei vechimi în funcție de la 0 la 3 ani, respectiv de la 3 la 5 ani".
Prin urmare, legiuitorul a exclus asistenții judiciari de la acordarea sporului pentru vechimea în această funcție, având în vedere că ei sunt numiți pentru un mandat limitat de 5 ani și, prin natura funcției, nu sunt independenți, astfel că refuzul de emitere a ordinului de salarizare cu luarea în considerare a vechimii în specialitate nu are caracter nejustificat.
A mai menționat recurentul că, înainte de anul 2010, sporul de fidelitate al asistenților judiciari nu era reglementat, O.U.G. nr. 177/2002 privind salarizarea și alte drepturi ale magistraților, respectiv O.U.G. nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției neprevăzând acordarea sporului de fidelitate.
Începând cu data de 01.01.2011, în temeiul prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și al Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, s-a realizat reîncadrarea personalului în funcție, grad și gradație, pe clase de salarizare, iar reîncadrarea salarială a asistenților judiciari s-a realizat în temeiul art. 16 alin. (1) din Legea nr. 284/2010 și a Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin OMFP nr. 77/2011.
Pct. III A din Ordinul comun MMFPS și MFP nr. 42/77 din 13.01.2011 privind aplicarea Normelor metodologice pentru aplicare prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice prevede că "Personalul care, în cursul anului 2011, trece într-o gradație superioară beneficiază suplimentar, în conformitate cu art. 11 din Legea-cadrul nr. 284/2010, de clasele de salarizare succesive, iar salariul de bază i se majorează cu numărul de clase acordat înmulțit cu valoarea unei clase de salarizare de 2,5% din salariul de bază".
A concluzionat recurentul că ordinul contestat este legal, neexistând o bază legală pentru stabilirea indemnizației intimatei-reclamante cu luarea în calcul a unui spor de 15%, aceasta neputând beneficia de mai mult decât au în plată cei care au obținut despăgubiri echivalente sporului de fidelitate, ci numai până la nivelul maxim câștigat de aceștia, în aceleași condiții de vechime.
Apărările formulate de intimata-reclamantă
Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Preliminar, avându-se în vedere modificările legislative survenite ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, respectiv art. 142 alin. (6), în cauză a fost introdusă, în calitate de recurentă-pârâtă, Înalta Curte de Casație și Justiție, care s-a subrogat în drept în toate drepturile și obligațiile de natură procesuală ale Ministerului Justiției privind bugetul instanțelor, ce decurg din aplicarea prevederilor alin. (2) ale aceluiași articol.
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin recurs și a apărărilor intimatei-reclamante, în raport cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele următoare.
Argumentele de fapt și de drept relevante
Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere privind modificarea Ordinului de salarizare individuală nr. 571/C din 18.02.2020 emis de Ministerul Justiției și obligarea pârâtului să-i stabilească indemnizația lunară care să cuprindă și sporul de fidelitate-sporul pentru vechime în specialitatea funcției din sistemul justiției, începând cu data emiterii ordinului.
Prima instanță a admis acțiunea și a modificat Ordinul nr. 571/C din 18.02.2020 în ceea ce o privește pe reclamantă, în sensul includerii în indemnizația lunară a sporului de fidelitate-sporul pentru vechimea în specialitatea funcției din sistemul justiției începând cu data emiterii ordinului.
Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția dată de prima instanță, însă pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.
1.1. În ceea ce privește critica recurentului-pârât Ministerul Justiției referitoare la greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că nu este fondată.
Recurentul-pârât a susținut acest fine de neprimire a acțiunii pe motivul neatacării în fața instanței de contencios administrativ, conform art. 7 alin. (1)-(2) din Capitolul VIII din Anexa nr. V din Legea nr. 153/2007, a hotărârii emise în soluționarea contestației formulate împotriva OMJ nr. 571/C/18.02.2020.
Intimata-reclamantă a formulat contestație împotriva OMJ nr. 571/C/18.02.2020, iar, prin Adresa nr. x/02.04.2020, pârâtul a răspuns contestației în sensul că nu o poate soluționa favorabil.
Înalta Curte constată, similar instanței de fond, că reclamanta a făcut referire prin acțiune și la adresa de răspuns la contestația administrativă, astfel că măsura de constatarea a inadmisibilității acțiunii pentru lipsa unei cereri exprese de anulare a acestei adrese ar reprezenta o măsură excesiv de formală, câtă vreme motivele de nelegalitate exprimate în cerere sunt incidente atât în privința ordinului atacat, cât și în privința adresei de răspuns, iar actul administrativ vătămător al drepturilor și intereselor reclamantei este ordinul de stabilire a încadrării salariale.
1.2. Însă, referitor la criticile recurentului-pârât formulate pe fondul acțiunii, Înalta Curte nu poate valida raționamentul primei instanțe, deoarece acesta reflectă greșita interpretare și aplicare a cadrului normativ incident în materie, art. 16 alin. (1) din Capitolul VIII al Anexei VI la Legea nr. 153/2017, aplicabil la acest moment, care prevede că indemnizația lunară de încadrare cuvenită asistenților judiciari se calculează exclusiv în funcție de două tranșe de vechime în funcție, de la 0 la 3 ani, precum și de la 3 la 5 ani.
Astfel, se constată că, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 12 din 6 iunie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că,
"În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (5
1
) și art. 5 alin. (1
1
) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 și a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 3
1
alin. (1) - (l
3
) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, raportat la prevederile art. 16 alin. (1) din Capitolul VIII - Reglementări specifice personalului din sistemul justiției - Anexa VI - Familia ocupațională de funcții bugetare "Justiție" la Legea-cadru nr. 284/2010, egalizarea la nivel maxim a indemnizațiilor asistenților judiciari nu presupune majorarea indemnizației lunare de încadrare în raport cu vechimea efectivă realizată în funcție, superioară celei de 5 ani."
În acest sens, instanța de control judiciar are în vedere următoarele considerente ale Deciziei nr. 12/2022, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză:
"160. Este de observat, în acest sens, faptul că în cea de-a doua orientare jurisprudențială, instanțele care au dispus egalizarea la nivel maxim a drepturilor salariale aferente unei perioade începând cu 9 aprilie 2015 și în continuare pentru viitor, până la încetarea raporturilor de muncă, au avut în vedere hotărâri judecătorești pronunțate în perioada 2008-2009, care vizau situații juridice deduse judecății anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 și Legii-cadru nr. 284/2010, prin care s-a recunoscut, sub forma despăgubirilor decurgând din discriminare (pe temeiul art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000), în beneficiul unei părți din categoria asistenților judiciari, a dreptului la majorarea indemnizației de încadrare în raport cu vechimea în funcție (așa-numitul "spor de fidelitate"), prevăzută de art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, ipotezele juridice fiind diferite.
Or, la intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015, din perspectiva dreptului salarial supus examinării nu existau diferențe de salarizare în interiorul categoriei profesionale a asistenților judiciari care să fie izvorâte din acte normative cu valoare de lege, adoptate de legiuitorul originar sau delegat, în materia salarizării acestei categorii de personal plătit din fonduri publice, împrejurare care se deduce în chip limpede din expunerea istoricului și evoluției legislației salariale incidente.
Pe de altă parte, nu existau nici inegalități salariale care să fie izvorâte din hotărâri judecătorești, prin care să fi fost stabilite sau recunoscute atare drepturi salariale și care să fie producătoare de efecte juridice la 9 aprilie 2015, când s-a născut dreptul asistenților judiciari și obligația corelativă a ordonatorului de credite de a egaliza salarizarea la nivel maxim.
Aceasta întrucât, hotărârile judecătorești invocate drept termen de comparație și-au încetat efectele cel mai târziu la momentul intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, astfel că, din perspectiva normei de egalizare, situația juridică premisă este asimilabilă inexistenței vreunei diferențe salariale izvorâte fie din legislația salarială aplicabilă personalului plătit din fonduri publice, fie din hotărâri judecătorești prin care sunt stabilite sau recunoscute drepturi salariale.
Așadar, nu se poate reține existenta unei inechități salariale și, pe cale de consecință, nu poate fi rațional admis argumentul nesocotirii sau golirii de substanță a principiului egalității de tratament.
Construcția argumentativă din cea de-a doua orientare jurisprudențială apare, în consecință, fundamentată pe ideea de egalizare a unei diferențe salariale inexistente, câtă vreme afirmata inechitate salarială nu-și află sorgintea nici în reglementarea legală în materia salarizării asistenților judiciari, nici în hotărâri judecătorești producătoare de efecte juridice la data de 9 aprilie 2015. În atare condiții, aceasta nu doar că nu se fundamentează pe imperativul egalizării și înlăturării inegalităților din sistemul de salarizare a personalului bugetar, ci, dimpotrivă, se îndepărtează chiar de la scopul edictării acestei soluții legislative introduse prin Legea nr. 71/2015, fiind ea însăși sursă generatoare de inechități salariale în interiorul categoriei profesionale a asistenților judiciari, ceea ce justifică, cu atât mai mult, intervenția instanței supreme, prin mecanismul de unificare jurisprudențială activat.
Sub un alt aspect, cum deja s-a expus, nu poate fi ignorată împrejurarea că, după abrogarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006, fidelizarea judecătorilor, a procurorilor, a personalului asimilat acestora și a magistraților-asistenți nu se mai realizează prin acordarea unei majorări a indemnizației de încadrare, ci prin aplicarea unui coeficient la valoarea de referință sectorială, prestabilit de legiuitor în corelație directă cu criteriul vechimii în funcție, pe mai multe intervale de vechime de până la 20 de ani și, respectiv, de peste 20 de ani, în vreme ce pentru asistenții judiciari coeficienții legali maximi, corelați de asemenea cu criteriul vechimii în funcție, sunt cei corespunzători vechimii de 5 ani (durata unui mandat).
Așadar, în cazul asistenților judiciari, Legea-cadru nr. 284/2010 prevede expres că indemnizația de încadrare va fi stabilită pe baza coeficienților de ierarhizare prevăzuți la cap. I nr. crt. 1 din anexa la lege, aferenți unei vechimi în funcție de la 0 la 3 ani, respectiv de la 3 la 5 ani, astfel că nu este nici necesară și nici posibilă aplicarea altor coeficienți de ierarhizare, prevăzuți de lege pentru alte categorii profesionale.
Aceasta întrucât, includerea în indemnizația de încadrare a asistenților judiciari a unui element salarial echivalent cu majorarea indemnizației de încadrare numai în raport cu vechimea efectivă realizată în funcții de judecători, procurori, personal asimilat acestora și magistrați-asistenți, prevăzută de art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, ar echivala cu modificarea mecanismului de stabilire a drepturilor salariale așa cum a fost acesta reglementat de legile-cadru de salarizare nr. 330/2009 și nr. 284/2010, în pofida faptului că prin acestea s-a prevăzut expres că drepturile salariale ale personalului din sectorul bugetar sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute de aceste legi.
Or, soluția egalizării la nivel maxim a indemnizațiilor de încadrare nu poate avea ca efect modificarea elementelor sistemului de salarizare instituit de legiuitor după 1 ianuarie 2010 și formarea, pe cale jurisprudențială, a unei lex tertia.
De altfel, examinând noțiunea de "vechime în funcție" și sfera destinatarilor legii, într-un context normativ vizând personalul din cadrul Direcției Naționale Anticorupție și Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism care nu are o grilă proprie de salarizare, prin decizia nr. 31/2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a reținut următorul argument cu valoare de principiu, aplicabil mutatis mutandis:
"94. Faptul că prin nota de subsol nr. 1 la tabelul prevăzut în cap. I lit. B) din anexa nr. V la Legea-cadru nr. 153/2017 se prevede că prin "vechime în funcție", în sensul prezentului capitol, se înțelege vechimea în funcția de judecător, procuror, personal asimilat acestora, magistrat-asistent sau auditor de justiție denotă că ierarhizarea salarizării în funcție de această vechime nu se poate aplica decât categoriilor de personal expres prevăzute, nu și categoriilor de personal a căror salarizare se stabilește prin "trimitere" la coeficientul de ierarhizare. 95. Mențiunea expresă a legiuitorului privind înțelegerea noțiunii de "vechime în funcție" trebuie interpretată în sensul limitării la funcțiile special și limitativ prevăzute în nota de subsol anterior evocată. (...) 97. Nu se poate interpreta că trimiterea la prevederile nr. crt. 4 lit. B) de la cap. I din anexa nr. V la Legea-cadru nr. 153/2017, referitoare la "vechimea în funcție", se aplică și acestei categorii profesionale, întrucât o astfel de interpretare ar reprezenta o adăugare la lege, ceea ce nu este permis în acest context".
De asemenea, Înalta Curte a apreciat că nu sunt încălcate nici principiile egalității și nediscriminării, consacrate de dispozițiile interne sau de dispozițiile convenționale - art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 1 al Protocolului nr. 12 adițional la Convenție.
Potrivit acestei decizii, obligatorie conform dispozițiilor art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., egalizarea la nivel maxim a indemnizațiilor asistenților judiciari nu presupune majorarea indemnizației de încadrare în raport cu vechimea efectivă realizată în funcție, superioară celei de 5 ani.
În aceste condiții, având în vedere că nu s-au conturat și demonstrat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat potrivit argumentelor expuse supra, Înalta Curte reține că sunt întemeiate criticile recurentului-pârât Ministerul Justiției, astfel că se impune menținerea Ordinului Ministerului Justiției nr. 571/C/18.02.2020 în ceea ce privește stabilirea drepturilor salariale ale reclamantei.
Instanța de control judiciar constată că nu se mai impune dezvoltarea argumentelor asupra chestiunii de drept ce formează obiectul criticilor invocate în prezenta cale de atac, aspectul dedus judecății primind o dezlegare în cadrul deciziei menționate.
Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru argumentele expuse, Înalta Curte, constatând că soluția primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor legale aplicabile în cauză, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din același cod raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa, în parte, sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de pârâta Înalta Curte de Casație și Justiție, subrogată în drepturile și obligațiile Ministerului Justiției, împotriva sentinței nr. 1367 din 5 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.
Casează, în parte, sentința recurată și, în rejudecare:
Respinge acțiunea reclamantei A., ca neîntemeiată.
Menține dispoziția privind soluționarea excepției inadmisibilității.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 12 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.