ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 412/2024

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 2184.62, iar în subsidiar, dobânda legată penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 834 din 3 mai 2022, a respins cererea de suspendare, a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă, a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că prin soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate invocată împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea este nemotivată, motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ. Prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018, raportat la art. 4 din Legea 554/2004. În susținerea soluției, prima instanță a reținut doar că Decizia cu privire la care a fost invocată excepția reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitatea poate fi verificată doar pe calea acțiunii principale, iar nu și pe cale incidentală, prin invocarea excepției de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea 554/2004. Deși prima instanță susține că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, prima instanță nu indică absolut deloc care sunt argumentele juridice, care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții. Or, analizând hotărârea instanței cu privire la excepția de nelegalitate precum și argumentele reținute în sprijinul acesteia, este evident că motivarea nu corespunde cerințelor legale așa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE. Prima instanță consideră doar că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată decât pe calea acțiunii principale, neoferind însă niciun argument în sprijinul acestei rețineri. De asemenea, prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, recurenta consideră că prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. Instanța de fond a considerat că de vreme ce Decizia 16517 nu a fost contestată, deci nu a fost declarată nelegală, acțiunea în despăgubiri este inadmisibilă. În susținerea poziției sale instanța invocă și prevederile art. 18 din Legea 554/2004 potrivit cărora în cazul soluționării cererii în anularea actului, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speță, actul administrativ nelegal îl reprezintă refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate, așa cum a fost el exprimat prin Decizia 16.517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018. Este adevărat că de cele mai mult ori, caracterul ilegal al actului administrativ este constatat fie în cadrul aceleași acțiuni, fie printr-o hotărâre anterioară, deoarece doar în acest mod prezumția de legalitate de care se bucură actele administrative este îndepărtată. Cu toate acestea, în condițiile pronunțării și publicării deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, caracterul nelegal al Deciziei 16.517 este evident. Mai mult, prin invocarea excepției de nelegalitate, chiar prima instanță a fost investită cu verificarea pe cale incidentală a legalității Deciziei 16517. Prin urmare, prima instanță ar fi trebuit să procedeze la analizarea și admiterea excepției de nelegalitate și astfel este evident că și condiția existenței actului administrativ nelegal - pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită. Prin urmare, nelegalitatea refuzului de a dat curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină ca îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate de ICG în dosarul x/2019 - respectiv anularea Deciziei 18.140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei 16.517/27.08.2018. Condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea Deciziei 16.517 printr-o hotărâre anterioară, recurenta apreciază că prima instanță a încălcat normele de drept materiale care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obține când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") În ceea ce privește excepția de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16.517/27.08.2018 Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că aceasta este inadmisibilă, raportându-se la dispozițiile art. 4 și art. 19 din Legea nr. 554/2004. Condiția impusă de art. 19 din Legea 554/2004 este obligatorie, neîndeplinirea acesteia ducând la inadmisibilitatea cererii de despăgubiri introdusă pe cale separată. În prezenta cauză, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada acțiunii prin care solicită anularea Deciziei 16517/27.08.2018. Referitor la acest aspect, trebuie precizat că un act administrativ poate fi calificat ca act administrativ normativ sau individual în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică. Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Actul administrativ individual este acel act administrativ prin care se stabilesc reguli precise în legătură cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. Decizia a cărei nelegalitate este invocată, în prezenta cauză, nu este un act administrativ cu caracter normativ pentru că nu conține reglementări de principiu, nu are aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes. Înalta Curte are în vedere faptul că Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora și controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate. În cazul controlului direct, sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act normativ. Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanței de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situația admiterii excepției, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv. Decizia invocată de reclamant reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărei nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Prin urmare, legalitatea actului administrativ cu caracter individual care formează obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare, situație în care instanța de fond a reținut corect faptul că excepția de nelegalitate este inadmisibilă fără ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător, art. 19 alin. (1) din Legea 554/2004 prevăzând în mod evident posibilitatea de a solicita despăgubiri pe cale separată doar dacă în prealabil s-a solicitat, distinct, și anularea actului administrativ. În ceea ce privește fondul cauzei, Înalta Curte reține că că la baza stabilirii răspunderii patrimoniale trebuie să stea culpa FGA, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Astfel, pentru a solicita prejudicii, trebuie făcută dovada nelegalității actului administrativ sau a refuzului printr-o sentință judecătorească definitivă și irevocabilă. Acțiunea în răspundere patrimonială constituie un accesoriu al acțiunii în anulare, cercetarea condițiilor răspunderii pentru paguba cauzată de un act administrativ sau de un refuz neputând face abstracție de sfera condițiilor acțiunii în anulare însăși. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.