ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 649/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în: 1. în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 14547.39 RON; 2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. 3. de asemenea, solicită obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1927 din 14 decembrie 2021, a respins cererea de suspendare a judecării cauzei, ca neîntemeiată, a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă, a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs, arătând că hotărârea primei instanțe este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor legale. În susținerea excepției de nelegalitate s-a arătat că prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 potrivit cărora plata de către FGA a creanțelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. În baza acestora, FGA a apreciat că plafonul trebuie aplicat pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare. Mai mult, A. depunând cereri pentru mai multe creanțe de asigurare a fost considerat drept creditor unic de asigurare, fără a se ține cont de mecanismul specific subrogației - instituție juridică prin care A. a devenit titular al respectivelor creanțe de asigurare. Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept. Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept: "În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte." Pe cale de consecință, din perspectiva celor de mai sus, Decizia nr. 16157/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 prima instanță ar fi trebuit să constate nelegalitatea acesteia, admițând excepția de nelegalitate. Prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. în speță, actul administrativ nelegal este refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018. Prin urmare, nelegalitatea refuzului de a dat curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină ca îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate de ÎCCJ în dosarul nr. x/2019 - respectiv anularea Deciziei nr. 18.140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei 16.517/27.08.2018. Condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea Deciziei 16.517 printr-o hotărâre anterioară, apreciază că prima instanță încalcă normele de drept materiale care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice. Pe cale de consecință, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanței și trimiterea cauzei spre judecare pe fond la Curtea de Apel București, în urma rejudecării instanța urmând a admite acțiunea și în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat recurentei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/12.02.2018 constând în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Norma ASF 23/2014), iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât, Înalta Curte apreciază că aceasta este neîntemeiată, având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta A. a formulat la data de 06.07.2017 cererea de plată a sumei de 5.202,93 RON reprezentând suma achitată asiguratului său CASCO, în dosarul de daună nr. x. Cererea de plată a sumei în cuantum de 5.202,93 RON a fost soluționată prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, pârâtul FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în Borderoul nr. 1, până la o valoare totală a acestora de 450.000 RON, toate celelalte cereri, menționate explicit în Borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. De asemenea, dispozitivul Deciziei nr. 16517/27.08.2018 menționează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menționate în Borderoul nr. 2, în sumă totală de 2.019.201,68 RON. Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată recurentei-reclamante A. la data de 03.09.2018, recurenta-reclamantă nefăcând dovada contestării acesteia. Cererea de plată nr. x/06.07.2017 a A., prin care a fost solicitată plata sumei de 5.202,93 RON acordată în dosarul de daună nr. x este menționată în Borderoul nr. 2 reprezentând Anexa la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția 37. Astfel, cererea de plată a sumei de 5.202,93 RON a fost în realitate respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care în mod eronat s-a raportat recurenta-reclamantă când a motivat acțiunea în plata despăgubirilor. În drept, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (...) (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)", iar potrivit art. 19 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).". Din analiza sistematică a textelor citate reiese că legiuitorul a recunoscut persoanei vătămate dreptul de a pretinde despăgubiri în fața instanței de contencios administrativ pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiționat de constatarea, în prealabil, a nelegalității actului vătămător prin anularea sa. Prin decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.. 78. Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 8, art. 11 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituția României, se conturează regula acțiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicție, conținând și capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei și înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepție, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speța oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.". Întrucât, Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost respinsă cererea de plată a sumei de 5.202,93 RON, nu a fost contestată în fața instanțelor de contencios administrativ, nefiind anulată în urma controlului judecătoresc, Înalta Curte constată că, actul se bucură de prezumția de legalitate. Pe cale de consecință, la momentul introducerii acțiunii în despăgubire recurenta-reclamantă nu a invocat un act administrativ al cărui caracter nelegal să fi fost constatat pe cale principală de o instanță de contencios administrativ. Or, în aceste condiții nu se poate reține că în privința recurentei-reclamante a luat naștere dreptul de a pretinde despăgubiri pentru pretinsele prejudicii cauzate prin emiterea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018. În ceea ce privește criticile aduse respingerii excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018. Potrivit, art. 4 din Legea nr. 554/2004 "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.". Așadar, admisibilitatea excepției de nelegalitate este condiționată de invocarea acesteia în raport de un act administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv de existența unei legături între soluționarea litigiului pe fond și actul administrativ respectiv. Prin excepția de nelegalitate în discuție, se constată că deciziei FGA nr. 16517/2018 i se impută contradicția cu decizia nr. 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia "În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte.". Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a constatat că, excepția de nelegalitate în discuție este inadmisibilă, întrucât valorificarea actului administrativ litigios nu intervine pe fondul litigiului, spre a fi îndeplinită condiția legăturii amintite, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004. Premisa acordării despăgubirilor litigioase nu este prevăzută de lege a se regăsi în admiterea unei excepții de nelegalitate, ci în anularea actului administrativ vizat. Legalitatea actului administrativ cu caracter individual care formează din această perspectivă obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare. Altfel spus, acțiunea de contencios administrativ vizând despăgubirile pretinse de partea reclamantă trebuie să se întemeieze pe existența unei nelegalități a actului administrativ unilateral, confirmată prin anularea sa, iar nu pe admiterea unei excepții de nelegalitate a respectivului act administrativ în procesul respectiv, a cărei exercitare de altfel este menită să eludeze în cauza de față împlinirea termenului de decădere instituit de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 pentru atacarea în anulare a unei decizii FGA. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală. 1. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.