ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2112/2023

Ședința publică din data de 26 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2020, la data de 21 septembrie 2020, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La cererea de chemare în judecată, a fost anexată și cererea reclamantei de sesizare a Curții Constituționale a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, prin raportare la disp. art. 1 alin. (3), (5), art. 15, art. 16 alin. (1), (2), art. 21 alin. (1), (2), art. 26 alin. (1), art. 47 alin. (1) și (2), art. 75 din Constituția României.

Reclamanta a precizat motivele pentru care, în opinia sa, O.U.G. nr. 135/14.08.2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor masuri bugetare, adoptata in ședința de Guvern din 2020, este netemeinic si nelegal și ca atare, lovit de nulitate.

Prin sentința civilă nr. 1312/10.12.2020, Curtea de Apel București a admis excepția necompetenței sale teritoriale a și a declinat competența teritorială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

La Curtea de Apel București, pentru termenul de judecată din data de 23 februarie 2021, reclamanta a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea tuturor excepțiilor invocate, în privința excepției de inadmisibilitate a acțiunii, prezentând noțiuni teoretice legate de admisibilitatea/inadmisibilitatea acțiunilor și precizând ca temei de drept al demersului său judiciar și prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, reclamanta a formulat și o cerere de suspendare a judecății cauzei, până la pronunțarea de către Curtea Constituțională a României asupra excepției de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Prin sentința nr. 148/2021 pronunțată la 23 martie 2021, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția de inadmisibilitate a acțiunii și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată și precizată, înaintată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenienții accesorii Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Muncii Și Protecției Sociale, având ca obiect - anulare art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

Împotriva sentinței nr. 148/2021 pronunțată la 23 martie 2021, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost motivată.

În cuprinsul motivelor de recurs, reclamanta a susținut că instanța de fond gresit a admis excepția inadmisibilitatii acțiunii din perspectiva dispozitiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, invocata de către intervenientul accesoriu Ministerul Finantelor, întrucât a investit instanța de fond a contenciosului administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei pe fond privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluționată după anularea actului de către CCR și să aplice procedura de sesizare a Curtii Constitutionale privind excepția de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Menționează că instanța de fond corect a apreciat că, din cuprinsul legii organice care reglementează activitatea de contencios administrativ (Legea 554/2004), ca obiect al acțiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanțe guvernamentale, ci, exclusiv, acordarea de despăgubirii pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, după caz, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Susține că a fost admisă gresit excepția inadmisibilității acțiunii din perspectiva dispozitiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, întrucât CCR a soluționat excepția de neconstituționalitate și recurenta-reclamanta nu avea cum sa solicite încă o data soluționarea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Menționează că instanța de fond trebuia să aibă în vedere la soluționarea acțiunii, doar cererea privind despăgubirile prevăzute de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Arată că despăgubirile reprezintă plata diferentelor incepand cu data de 01.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 135/2020 care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar in anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1.775 RON, așa cum rezulta din interpretarea O.U.G. nr. 8 din 18 februarie 2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicata în Monitorul Oficial nr. 168 din 18 februarie 2021.

Totodată prin cererile depuse la dosarul de fond, reclamanta a făcut trimiteri ample la prevederile Constituției României, ale Legii nr. 554/2004 și la jurisprudența CEDO, arătând că Legea pensiilor este o lege organică și nu poate fi modificată printr-o Ordonanță de urgență a Guvernului, sens în care a făcut referire la O.U.G. nr. 135/2020 și la faptul că Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. I pct. 8 și 9 din Legea pentru aprobarea acestei ordonanțe privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020 și a respins ca neîntemeiată obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1-6 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020.

Intimații intervenienți au depus întâmpinări, în cuprinsul cărora, în principal au solicitat respingerea recursului ca nemotivat, iar în subsidiar, respingerea căii de atac ca nefondată, și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare, prin care solicită, în principal, respingerea recursului ca netimbrat, lipsit de semnătură și nemotivat, iar în subisidiar, respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (fost Ministerul Muncii și Protectiei Sociale a depus răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul-intervenient Ministerul Finanțelor Publice.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare și o cerere de completare a actelor.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinările formulate de intimații-pârâți, a probatoriului administrat în cauză în fața primei instanțe și a normelor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Analizând actele și lucrările dosarului de fond, constată Înalta Curte că, prin cererea introductivă dedusă judecății în primă instanță, la data de 21 septembrie 2020, pe calea prevăzută de Legea nr. 554/2004, reclamanta a formulat " cerere în anularea" prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 .

Ulterior la data de 28 septembrie 2020 a solicitat să se dispună:

- admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 cu consecința trimiterii cauzei către Curtea Constituțională în vederea pronunțării asupra neconstituționalității prevederilor actului normativ menționat;

- suspendarea cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate.

Verificând legalitatea hotărârii recurate, instanța de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, raportat la dispozițiile 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reține că ordonanțele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ ci, potrivit art. 115 din Constituție, sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

În temeiul art. 126 alin. (6) din Constituția României, instanțele de contencios administrativ nu exercită un control de legalitate asupra ordonanțelor, ci sunt competente doar să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale de Curtea Constituțională.

Conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, denumit de legiuitor "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului":

"Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Alineatul 5 al aceluiași articol prevede că " - Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Astfel, constată Înalta Curte că articolul 9 din Legea nr. 554/2004 conferă posibilitatea învestirii instanțelor de contencios administrativ cu acțiuni formulate împotriva ordonanțelor guvernului, însă acestea pot avea ca obiect numai acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Rezultă din dispozițiile mai sus menționate că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate solicita instanței de contencios administrativ sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate invocate împotriva ordonanței Guvernului, doar în condițiile în care a sesizat instanța cu o cerere având unul dintre obiectele enunțate la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, chiar Curtea Constituțională, în jurisprudența sa constantă, respingând ca inadmisibile excepțiile de neconstituționalitate, a statuat că, legile și ordonanțele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acțiune introdusă în acest scop la instanța de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepție, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Analizând cererea de chemare în judecată, instanța de control judiciar constată că în speță, reclamanta a formulat acțiunea sub forma unei "cereri de anulare", solicitând anularea aceluiași act normativ cu privire la care invocă și excepția de neconstituționalitate, respectiv articolul 42 din O.U.G. nr. 135/2020. De altfel, astfel cum se poate observa din petitul acțiunii, reclamanta solicită chiar instanței de contencios administrativ să constate nelegalitatea "art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020".

În esență, reține Înalta Curte că întreaga argumentație a reclamantei pentru anularea articolului 42 este construită pe ideea nelegalității și neconstituționalității acestei dispoziții, multe dintre aspectele prezentate în cererea de chemare în judecată fiind reluate de parte în motivarea excepției de neconstituționalitate depusă ulterior acțiunii.

Se constată că, în cauză reclamanta nu solicită anularea unui act administrativ emis în baza articolului 42 din O.U.G. nr. 135/2020 sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de această prevedere legală, astfel cum impun dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, ci obiectul principal al acțiunii în constituie în concret chiar ordonanța de guvern, atacată de parte pe cale principală, astfel că, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea, ca fiind inadmisibilă.

În esență, Înalta Curte reține că pretinsa nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă este întemeiată exclusiv pe caracterul neconstituțional al prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, inadmisibil a fi analizat de instanța de contencios administrativ.

Astfel, în condițiile în care, în realitate, prin cererea formulată reclamanta nu a respectat limitele obiectului acțiunii, astfel cum sunt menționate expres la alin. (5) al articolului 9 din Legea nr. 554/2004, promovând o acțiune în care, obiectul principal al acesteia îl constituie anularea art. 42 din ordonanță, în mod legal acțiunea sa a fost respinsă, ca inadmisibilă.

Instanța de control judiciar amintește că atacarea pe cale directă a dispozițiilor cuprinse în conținutul unui astfel de act constituțional - ordonanța de urgență - în fața instanțelor de contencios administrativ nu poate fi recunoscută în temeiul dispozițiilor de drept intern, constituind un fine de neprimire care împiedică analizarea caracterului neconvențional și/sau neconstituțional al acestui act normativ având forța juridică a unei legi, de către instanțele judecătorești de drept comun, aspect menționat chiar prin disp. art. 146 lit. d) din Constituția României.

Susținerea din cuprinsul motivelor de recurs, în sensul că, în mod eronat instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, întrucât trebuia să aibă în vedere la soluționarea acțiunii, doar cererea privind despăgubirile prevăzute de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu are suport. Din cuprinsul cereri de chemare în judecată și a cererii precizatoare depuse în dosarul de fond, nu rezultă solicitarea reclamantei în sensul acordării despăgubirilor de pe urma unui act administrativ creator de prejudiciu.

Dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, permit doar promovarea unei acțiuni de anulare a actelor administrative emise în baza unei ordonanțe sau a unei dispoziții dintr-o ordonanță. apreciată ca neconstituțională, excepția de neconstituționalitate invocată pe calea prevăzută de art. 9 fiind doar un mijloc de apărare și nu o veritabilă acțiune, iar în prezenta cauză se solicită anularea aceleiași dispoziții din ordonanța de guvern ce face și obiectul excepției de neconstituționalitate, respectiv articolul 42 din O.U.G. nr. 135/2020, deși normele legale permit doar promovarea unei acțiuni de anulare a actelor administrative emise în baza acesteia. Înalta Curte constată că instanța de fond, analizând judicios obiectul cererii de chemare în judecată, prin raportare la temeiul de drept invocat, în mod legal a constatat că acțiunea promovată de reclamantă este inadmisibilă, " anularea" unui articol dintr-o ordonanță de Guvern nepuntându-se dispune decât printr-un act normativ cu forță juridică cel puțin egală cu a actului care se modifică, iar emiterea unei legi sau a unei ordonanțe de Guvern, indiferent de obiectul reglementării, nu intră în sfera de competență a instanței judecătorești.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat, fiind astfel menținută hotărârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 148/2021 pronunțate la 23 martie 2021 de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 26 aprilie 2023.