ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3737/2023

Ședința publică din data de 13 iulie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, B. și C., solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, precum și a OMFP nr. 2214/2020, astfel cum a fost acesta a fost modificat prin OMFP nr. 2227/2020.

2.1. Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din data de 20.05.2021, a respins excepțiile lipsei de interes a reclamantei în formularea acțiunii, inadmisibilității cererilor de reparare a prejudiciului și inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, ca neîntemeiate.

2.1. Aceeași instanță, prin sentința civilă nr. 1425 din data de 15.10.2021, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., care a solicitat casarea acesteia și, în fond după rejudecare, admiterea în integralitate a acțiunii formulate și obligarea pârâților la plata cheltuielilor ocazionate de prezentul proces.

3.1. În primul motiv de recurs, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a arătat că hotărârea judecătorească nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta a susținut faptul că prima instanță nu a analizat critica de nelegalitate a actului administrativ contestat în cauză referitoare la lipsa motivării acestuia pe aspectul necesității desființării Unității de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană (UCRBUE) și transformării acesteia în serviciu, în contextul în care Unitatea îndeplinește condiția de număr de posturi (15) pentru a funcționa ca direcție în cadrul ministerului. De asemenea, instanța nu a avut în vedere nici critica referitoare la restructurarea UCRBUE ca modalitate de eliberare din funcție a directorului. În plus de aceasta, partea a prezentat în mod exhaustiv argumentele pentru care apreciază că măsura contestată nu putea fi adoptată, întrucât desființarea UCRBUE este de natură să pună în pericol interesele financiare/strategice ale Statului Român. În opinia sa, realizarea unor reorganizări succesive, repetate, la intervale scurte de timp, promovate prin hotărâri ale Guvernului, este de natură să determine o instabilitate instituțională evidentă într-un domeniu important, respectiv cel financiar-fiscal.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.2.1. Prima instanță nu a sancționat încălcarea de către emitentul actului administrativ contestat în cauză a prevederilor art. 56 alin. (4) din Codul administrativ care stabilește instrumentele prin care ministrul își exercită competențele. În concepția recurentei, ministrul de resort a inițiat procedura fără instrumente juridice, în mod abuziv și nemotivat. În concret, întreaga procedură internă de elaborare și inițiere a actului administrativ dedus judecății, la nivelul Ministerului Finanțelor (care ar fi trebuit să fie inițiatorul actului), a fost viciată prin faptul că:

- nicio structură din Ministerul Finanțelor Publice nu a elaborat proiectul de hotărâre de Guvern;

- singura structură care era în măsură să emită o viză de legalitate pe proiectul de hotărâre - Direcția Generală Juridică - a fost exclusă din procesul de elaborare a regulilor aferente activității de reorganizare;

- nici Direcția Generală Managementul Resurselor Umane, care trebuia să redacteze proiectul de hotărâre, nu a fost implicată.

La data de 07.05.2020, când Ministrul Finanțelor Publice a solicitat și a obținut prima dată aprobarea Guvernului pentru reorganizarea acestui minister, nicio structură din cadrul său nu a avut cunoștință despre această măsură și, de asemenea, de prevederile primului proiect de hotărâre a Guvernului de reorganizare.

3.2.2. Instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Anterior adoptării H.G. nr. 380/2020, ultima reorganizare a Ministerului Finanțelor s-a produs la data de 12.01.2020, prin H.G. nr. 8/2020 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice. În atare situație, este vădită nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză în contextul în care acesta a fost emis cu eludarea termenului de 6 luni, instituit de norma aflată în discuție.

Sentința instanței de fond este criticabilă și sub aspectul validării demersului Guvernului privind reorganizarea aprobată prin H.G. nr. 380/2020 în pofida inexistenței vreunui motiv sau a vreunei justificări pentru o atare urgență.

3.2.4. Prima instanță a pronunțat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispozițiilor art. 518 alin. (5) din Codul administrativ care impune două condiții alternative pentru ca reducerea unui post să fie justificată și, astfel, premisă pentru a se putea realiza de către autoritatea publică, respectiv: modificarea atribuțiilor aferente postului în proporție de peste 50% și schimbarea condițiilor specifice referitoare la studii pentru ocuparea respectivului post.

Or, în cazul reducerii posturilor de director și director adjunct în cadrul direcției UCRBUE, prin raportare la noua funcție înființată, nu se poate vorbi despre reducerea atribuțiilor în proporție de peste 50%, iar în privința studiilor acestea au rămas nemodificate. În consecință, singura concluzie care se poate desprinde este aceea că această presupusă reorganizare, prin reducerea postului de director în cadrul direcției analizate, reprezintă o modalitate de înlăturare a unor funcționari publici din funcțiile deținute și înlocuirea lor cu alte persoane, ceea ce se suprapunea perfect peste cele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 474/2019.

3.2.5. Hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (7) din Codul administrativ, în condițiile în care reorganizarea s-a produs prin desființarea postului de director în cadrul direcției UCRBUE și înființarea unui post de șef serviciu în cadrul serviciului UCRBUE, cu exact aceleași atribuții ca postul de director desființat.

3.2.6. Sentința recurată a fost pronunțată cu eludarea dispozițiilor Legii nr. 73/1993 privind înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ.

În concret, au fost în discuție două proiecte de hotărâri ale Guvernului, însă numai pentru unul, respectiv cel din data de 07.05.2020, s-a dat avizul Consiliului Legislativ.

Recurenta opinează în sensul că este eronată argumentația primei instanțe potrivit căreia legea în discuție nu instituia în sarcina inițiatorului proiectului de hotărâre de Guvern obligația de a-l mai supune încă o dată avizării Consiliului.

3.2.7. Hotărârea judecătorească a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 248/213 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, republicată, deoarece prima instanță a apreciat fără temei legal că obiectul de reglementare al H.G. nr. 380/2020 nu se circumscrie domeniului de specialitate al CES, în condițiile în care actul administrativ în discuție afectează personalul din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

3.2.8. Sentința recurată a fost pronunțată cu eludarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

Recurenta arată că instanța de primă jurisdicție a confundat "transparența decizională" cu faptul că aceasta a luat cunoștință de existența proiectului de act normativ anterior adoptării sale în ședința de Guvern.

Însă, nici la adoptarea proiectului de hotărâre din data de 07.05.2020 și nici la cel din data de 14.05.2020, devenit H.G. nr. 380/2020, Guvernul României nu și-a respectat propriile proceduri adoptate prin H.G. nr. 561/2009, în baza Legii nr. 52/2003.

Mai mult decât atât, în ceea ce privește H.G. nr. 380/2020, nu s-au respectat prevederile art. 40 din Legea nr. 52/2003, întrucât inițiatorul nu a arătat care este situația excepțională și nu a motivat urgența adoptării proiectului în această modalitate.

3.2.9. Prima instanță a pronunțat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispozițiilor art. 487-489 din Codul Administrativ, în condițiile în care a concluzionat că la momentul adoptării Hotărârii de Guvern contestate această Comisie din cadrul Ministerului Finanțelor Publice nu era legal constituită și, în consecință, nu putea emite un aviz.

3.2.10. Instanța de primă jurisdicție a soluționat greșit petitul referitor la acordarea daunelor materiale și morale.

4.1. Intimații Ministerul Finanțelor, B. și C. au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările expuse la dosar.

4.2. Recurenta a depus răspuns la întâmpinări .

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinărilor intimaților, Înalta Curte reține următoarele:

Așa cum s-a menționat la pct. 1 din decizia de față, recurenta A. a supus controlului instanței de contencios administrativ, în condițiile art. 8 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, verificarea legalității:

- H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, precum și a efectelor produse de acest act administrativ asupra direcției UCRBUE și asupra sa;

- OMFP nr. 2214/2020, astfel cum a fost acesta a fost modificat prin OMFP nr. 2227/2020, prin care recurentei i s-a acordat un preaviz de 30 zile calendaristice, în baza art. 519 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 57/2019, la împlinirea acestui termen urmând ca aceasta să fie eliberată din funcția publică de director, dacă în interiorul acestuia nu era numită într-o altă funcție publică, în conformitate cu art. 519 alin. (7)-(10) din același act normativ.

După cum s-a arătat la pct. 2 al prezentei decizii, prima instanță a respins acțiunea recurentei, ca neîntemeiată.

Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

5.1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate de textul legal mai sus citat, deoarece prima instanță a analizat starea de fapt și de drept cu privire la fiecare dintre susținerile părților.

Înalta Curte nu poate primi alegația recurentei potrivit căreia instanța de fond nu a analizat critica de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 referitoare la lipsa motivării acesteia pe aspectul necesității desființării Unității de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană (UCRBUE) și transformării acesteia în serviciu.

Ca atare, motivul de recurs este nefondat.

5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

5.2.1. Recurenta arată că în mod eronat prima instanță nu a sancționat încălcarea prevederilor art. 56 alin. (4) din Codul administrativ de către emitentul H.G. nr. 380/2020.

În dezvoltarea acestei critici de nelegalitate a sentinței, partea susține, pe de o parte, faptul că inițiativa promovării proiectului de hotărâre de Guvern trebuia să aparțină Ministerului Finanțelor Publice, iar, pe de altă parte, faptul că proiectul nu a urmat procedura de elaborare și avizare corespunzătoare în condițiile în care Direcția Generală Juridică și Direcția Generală Managementul Resurselor Umane nu au fost implicate în procedură.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

Conform dispozițiilor art. 56 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, Ministrul elaborează și avizează proiectele de lege, ordonanțe, hotărâri ale Guvernului, în condițiile stabilite prin metodologia aprobată prin hotărâre a Guvernului.

Ca atare, contrar afirmației recurentei, în aplicarea normei anterior nominalizate, Ministrul Finanțelor Publice avea competența legală de a demara procedura internă de elaborare a proiectului de hotărâre a Guvernului aflat în discuție.

Mai mult decât atât, așa cum s-a evidențiat de prima instanță, pe chestiunea analizată, prezintă relevanță juridică și prevederile art. 34 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 în care se stipulează faptul că notele de fundamentare la proiectele de ordonanțe și de hotărâri ale Guvernului se semnează de ministrul sau de miniștrii inițiatori, precum și de cei care le-au avizat (sn).

Potrivit prevederilor art. 56 alin. (4) din Codul administrativ, Ministrul își îndeplinește atribuțiile ce îi revin folosind aparatul propriu al ministerului, precum și prin organe de specialitate, instituții, operatori economici și alte structuri aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea ministerului.

Instanța de control judiciar constată că textul legal mai sus citat conferă o facultate și nu impune Ministrului modalitatea de folosire a aparatului de specialitate al ministerului.

Cu alte cuvinte, implicarea departamentelor interne ale ministerului în procesul de reorganizare al acestuia nu poate condiționa valabilitatea actului administrativ prin care se materializează, deoarece ele nu au un rol decizional cu privire la adoptarea măsurilor vizate prin hotărârea de Guvern.

5.2.2. Recurenta menționează că instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, respectiv fără a ține seama de faptul că H.G. nr. 380/2020 a fost emisă cu eludarea termenului de 6 luni și fără a se dovedi situația urgentă care ar fi premis această reorganizare a ministerului într-un termen mai scurt.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

În baza normei aflate în discuție, reorganizarea activității autorității sau instituției publice are loc în situații temeinic justificate cel puțin o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepția situației în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora.

În mod justificat, instanța de fond a apreciat că prin H.G. nr. 8/2020, invocată de recurentă cu scopul de a justifica nerespectarea dispoziției normative analizate, nu au avut loc un veritabil proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanțelor Publice. Așa cum rezultă din Nota sa de fundamentare, prin această hotărâre de Guvern s-a urmărit implementarea prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative. Mai precis, Ministerul Finanțelor Publice a preluat în subordine Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și Oficiul Național de Prevenire și Combatere a Spălării Banilor, din subordinea Guvernului și coordonarea primului-ministru. Totodată, Ministerului Finanțelor Publice i-au fost preluate din subordine Compania Națională "Loteria Română" - S.A., aceasta fiind trecută sub autoritatea Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, și Agenția Națională pentru Achiziții Publice care a fost trecută în subordinea Secretariatului General al Guvernului.

Or, scopul edictării prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ este acela al protejării funcției publice, iar prin H.G. nr. 8/2020 nu a fost afectată structura organizatorică a aparatului propriu al Ministerului Finanțelor Publice. În atare situație, nu se poate reține încălcarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare, conform susținerilor recurentei.

În altă ordine de idei, instanța de control judiciar apreciază că procesul de reorganizare a ministerului realizat prin H.G. nr. 380/2020 a avut ca obiectiv eficientizarea activității acestuia, reducerea cheltuielilor cu resursa umană și se încadrează în marja de apreciere a inițiatorului și emitentului hotărârii să stabilească ce măsuri se impun a fi luate pentru implementarea principiului eficienței instituționale.

Pe cale de consecință, contrar afirmațiilor recurentei, în sarcina emitentului H.G. nr. 380/2020 nu exista obligația de a motiva fiecare măsură inclusă în procesul de restructurare a Ministerului Finanțelor Publice. În realitate, aspectele reținute în Nota de fundamentare sunt suficiente pentru a justifica procesul de reorganizare analizat. De asemenea, în raport de scopul măsurii de reorganizare, nu prezintă relevanță activitatea desfășurată de direcția Unitatea de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană.

5.2.3. Recurenta arată că prima instanță a pronunțat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispozițiilor art. 518 alin. (5) și (7) din Codul administrativ, potrivit cărora reducerea unui post este justificată numai dacă atribuțiile acestuia se modifică în proporție de 50% sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.

În cadrul acestei critici de nelegalitate, recurenta opinează în sensul că, în cazul reducerii posturilor de director și director adjunct în cadrul direcției UCRBUE, prin raportare la noua funcție înființată, nu se poate vorbi despre reducerea atribuțiilor în proporție de peste 50%, iar în privința studiilor acestea au rămas nemodificate. Ca atare, scopul măsurii analizate a fost acela al înlăturării unor persoane din funcțiile publice de conducere și înlocuirii acestora cu alte persoane.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

Prin H.G. nr. 380/2020 nu s-a dispus doar reducerea postului de director ocupat de recurentă în cadrul direcției UCRBUE, ci un amplu proces de reorganizare/restructurare, cu transformarea direcției UCRBUE în serviciu în cadrul Direcției Generale de Sinteză a Politicilor Bugetare. Prin urmare, măsurii analizate nu îi sunt incidente prevederile art. 518 alin. (5) și (7) din Codul administrativ, întrucât transformarea structurii în serviciu a determinat desființarea postului de director deținut de recurentă, fără să mai fie posibilă evaluarea gradului de modificare a atribuțiilor aferente postului de conducere specific vechii structuri.

5.2.4. Recurenta precizează faptul că sentința atacată a fost pronunțată cu eludarea dispozițiilor Legii nr. 73/1993 privind înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, deoarece pentru H.G. nr. 380/2020 nu a fost solicitat și obținut avizul Consiliului Legislativ, ci numai pentru proiectul inițial, datat 07.05.2020.

Înalta Curte reține că este fondată critica de nelegalitate.

Avizul Consiliului Legislativ materializat în adresa nr. x/11.05.2020 privește o altă formă a proiectului de act normativ retras de la publicare, iar nu proiectul pus în dezbatere publică la data de 12.05.2020 și adoptat în ședința Guvernului din data de 14.05.2020. Drept urmare, emitentul H.G. nr. 380/2020 nu a respectat prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 și art. 24 din H.G. nr. 561/2009 care impun emiterea avizului Consiliului Legislativ pentru proiectele de hotărâri de Guvern cu caracter normativ.

În apărare, intimații susțin că nu există deosebiri de esență între proiectul de act normativ care a avut avizul Consiliului Legislativ și cel adoptat în data de 14.05.2020.

Instanța de control judiciar nu poate primi această apărare, întrucât nu poate considera că avizul dat unui proiect de hotărâre de Guvern răspunde cerinței de avizare pentru un alt proiect de hotărâre de Guvern, dacă conținutul acestor proiecte este, în mare măsură, același. În mod indiscutabil, textele normative anterior enunțate obligă emitentul să obțină avizul consultativ al Consiliului Legislativ pentru proiectul de act normativ supus adoptării.

5.2.5. Recurenta arată faptul că hotărârea judecătorească a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 248/213 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, republicată, deoarece prima instanță a apreciat fără temei legal că obiectul de reglementare al H.G. nr. 380/2020 nu se circumscrie domeniului de specialitate al CES, în condițiile în care actul administrativ în discuție afectează personalul din cadrul Ministerului Finanțelor Publice .

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

În mod corect, instanța de fond a apreciat că obiectul de reglementare al H.G. nr. 380/2020 nu se încadrează în ipotezele reglementate de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, în contextul în care adoptarea acestui act administrativ cu caracter normativ a avut ca obiectiv implementarea Programului de guvernare, respectiv: "restructurarea Guvernului și refacerea capacității administrative și a încrederii cetățenilor în instituțiile statului prin reașezarea structurilor de guvernare centrală și locală pe principiile eficienței instituționale și meritocrației administrative."

5.2.6. Recurenta menționează faptul că sentința atacată a fost pronunțată cu eludarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, precum și ale H.G. nr. 561/2009.

În dezvoltarea acestei critici de nelegalitate, partea arată că instanța de primă jurisdicție a confundat "transparența decizională" cu faptul că aceasta a luat cunoștință de existența proiectului de act normativ anterior adoptării sale în ședința de Guvern. De asemenea, inițiatorul nu a arătat care este situația excepțională și nu a motivat urgența adoptării proiectului în această modalitate, ceea ce contravine prevederilor art. 40 din legea analizată.

În apărare, intimații susțin faptul că principiul transparenței decizionale în activitatea administrației publice a fost respectat, deoarece recurenta și-a exercitat dreptul de a fi consultată și de a face propuneri, alături de alte entități publice vizate de actul în discuție care, la rândul lor, au formulat puncte de vedere. Ca atare, scopul legii a fost atins, respectiv acela de a permite persoanelor interesate să fie informate și să își exprime un punct de vedere în acord cu dispozițiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003 care reglementează obligația de transparență.

Înalta Curte reține că este fondată critica de nelegalitate.

Potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) și (4) din Legea nr. 52/2003:

"(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații. (…)

(4) La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice."

Proiectul hotărârii de Guvern analizate în cauză a fost publicat la data de 12.05.2020 și a fost aprobat în ședința de Guvern din data de 14.05.2020. În atare situație, în mod indiscutabil, nu a fost respectat termenul de cel puțin 10 zile calendaristice de la data publicării proiectului pe site-ul Ministerului Finanțelor Publice, termen destinat primirii de propuneri, etc. cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Mai mult decât atât, nici Ministerului Finanțelor Publice, în calitate de inițiator al proiectului, și nici Guvernul României, în calitate de emitent, nu au arătat, din perspectiva dispozițiilor art. 40 din lege, situația excepțională sau starea de urgență care ar fi permis restrângerea termenului impus de lege pentru publicarea proiectului, în vederea formulării de propuneri și observații.

Pe subiectul analizat, prezintă relevanță și art. 1 din legea analizată în care se prevede faptul că obiectul său de reglementare este acela de a stabili "regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora."

Așadar, din lecturarea conținutului acestui articol, rezultă că legea în discuție are ca obiect de reglementare asigurarea transparenței decizionale față de cetățeni, precum și în raporturile dintre autoritățile administrației publice.

De asemenea, în art. 2 alin. (1) din lege sunt individualizate obiectivele pe care Legea nr. 52/2003 și le propune, respectiv: să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative; să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative; să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.

Așadar, în raport de cele anterior prezentate, nu se poate susține cu temei faptul că legea în discuție a fost respectată, întrucât recurenta a formulat propuneri cu privire la proiectul de act normativ.

5.2.7. Recurenta arată că prima instanță a pronunțat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispozițiilor art. 487-489 din Codul Administrativ, în condițiile în care a concluzionat că la momentul adoptării hotărârii de Guvern contestate această Comisie din cadrul Ministerului Finanțelor Publice nu era legal constituită și, în consecință, nu putea emite un aviz consultativ.

În apărare, intimații arată faptul că nu sunt incidente în speța de față dispozițiile art. 489 alin. (1) lit. c) din Codul Administrativ, deoarece Comisia Paritară exercită atribuții legale privind îmbunătățirea condițiilor de muncă, pregătirea profesională a funcționarilor, sesizările înaintate de aceștia, sporuri și alte beneficii acordate acestora, exercitând un rol de mediere, de a propune și negocia flexibilizarea programului de muncă. Ca atare, reorganizarea instituțională a unui minister nu se regăsește în domeniul de activitate al Comisiei Paritare.

Înalta Curte reține că este fondată critica de nelegalitate.

În mod evident, reorganizarea activității Ministerului Finanțelor Publice, cu implicații asupra structurilor funcțiilor publice, trebuie subsumată măsurilor de îmbunătățire a activității autorității publice centrale, în sensul art. 489 alin. (1) lit. a) din Codul Administrativ. În consecință, trebuia obținut avizul consultativ al Comisiei Paritare.

Caracterul consultativ al avizului nu transformă obligația legală de a-l solicita, avută de inițiatorul actului normativ, dintr-una imperativă într-una facultativă. Desigur, nu prezintă relevanță dacă recurenta a fost sau nu vătămată de omisiunea inițiatorului de a solicita avizul, dat fiind caracterul consultativ al acestuia.

Instanța de control judiciar nu poate primi argumentația primei instanțe potrivit căreia avizul consultativ nu a putut fi emis, deoarece Comisia Paritară nu funcționa la nivelul Ministerului Finanțelor Publice. Din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, rezultă faptul că respectiva comisie își desfășura activitatea la momentul inițierii proiectului hotărârii de Guvern analizate.

5.2.8. Referitor la acordarea daunelor materiale și morale

Prin OMFP nr. 2214/2020, astfel cum a fost acesta a fost modificat prin OMFP nr. 2227/2020, recurentei i s-a acordat un preaviz de 30 de zile calendaristice, în conformitate cu prevederile art. 519 alin. (4) din Codul Administrativ. Totodată, părții i s-a pus la dispoziție lista funcțiilor publice vacante corespunzătoare din cadrul aparatului propriu al Ministerului Finanțelor Publice.

Prin adresa nr. x/2020, recurenta a fost informată cu privire la posibilitatea consultări listei funcțiilor publice de conducere vacante din cadrul autorităților și instituțiilor publice existente în evidentele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Prin opțiunea înregistrată cu nr. x/2020 la Direcția Generală Managementul Resurselor Umane, recurenta a optat pentru ocuparea funcției publice de execuție vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior la Centrul Național pentru Informații Financiare, Direcția Data warehouse - Serviciul aplicații administrare fiscală - Schimb de informații.

Prin OMFP nr. 2747/2020, recurenta a fost numită în funcția publică pentru care a optat, începând cu data de 17.09.2020.

În raport de dispozițiile art. 466 alin. (1) și (2) coroborate cu cele ale art. 519 din Codul Administrativ, în situația reducerii numărului de posturi ca urmare a reorganizării instituțiile publice, funcționarul public al cărui post a fost redus are la dispoziție două posibilități:

- fie optează pentru o funcție publică vacantă în cadrul instituției publice (dacă o asemenea funcție există) sau pentru o funcție publică vacantă din lista funcțiilor publice vacante comunicată de Agenția Națională a Funcționarilor Publici; prin urmare, funcționarul public respectiv este numit pe funcția publică pentru care au optat, respectiv este transferat la instituția publică în cadrul căreia există funcția publică din lista comunicată de Agenția Națională a Funcționarilor Publici;

- fie nu optează pentru o funcție publică vacantă corespunzătoare; în atare situație, conducătorul autorității sau instituției publice emite un act administrativ prin care dispune eliberarea sa din funcția publică.

Din cele anterior prezentate, instanța de control judiciar reține faptul că recurenta, deși a optat pentru o funcție publică vacantă corespunzătoare în termenul de preaviz și și a fost numită, în baza legii, prin act administrativ, în această funcție publică, a solicitat, în paralel, anularea ordinului prin care i s-a acordat preavizul și i s-a dat posibilitatea de a opta pentru o funcție publică corespunzătoare.

Desigur, în situația în care recurenta a optat pentru o funcție publică vacantă în termenul de preaviz și a fost numită în această funcție publică, nu mai are posibilitatea legală de a urma și o altă procedură.

Recurenta susține că îi sunt aplicabile prevederile art. 527 din Codul Administrativ, conform cărora:

"(1) În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.

(2) La solicitarea funcționarului public, instanța care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcția publică deținută, dacă aceasta mai există în statul de funcții al autorității sau instituției publice, sau, în cazul în care funcția publică deținută nu mai există, într-o funcție publică echivalentă.

(3) În cazul în care prin hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, perioada de timp dintre data încetării raportului de serviciu al funcționarului public și data reintegrării efective în funcția publică constituie vechime în muncă, vechime în specialitate, precum și vechime în grad profesional, potrivit legii."

Din interpretarea dispoziției normative anterior citate, rezulta faptul că instanța poate dispune o eventuală reintegrare a funcționarului public, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public numai ca urmare a anulării unui act administrativ de eliberare din funcția publică (sn).

Însă, în speța de față, această situație nu se regăsește, deoarece, așa cum s-a menționat anterior, recurenta nu a fost eliberată din funcție, ci a fost numită într-o funcție publică de execuție ca urmare a propriei sale opțiuni.

Cu alte cuvinte, în privința despăgubirilor materiale solicitate de recurentă, prevederile art. 527 din Codul Administrativ nu sunt aplicabile, deoarece raportul de serviciu al acesteia nu a încetat.

Cu toate acestea, având în vedere împrejurarea că recurenta a fost vătămată prin emiterea în mod nelegal a H.G. nr. 380/2020, respectiv prin mutarea sa de pe funcția de conducere pe funcția de execuție, instanța de control judiciar apreciază că aceasta poate fi despăgubită material în baza art. 18 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare (temei juridic invocat în acțiunea dedusă judecății).

Despăgubirile materiale cuvenite recurentei constau în diferența de drepturi de natură salarială dintre cele obținute de aceasta din exercitarea funcției de execuție de consilier, clasa I, grad profesional superior, gradația 5, la Centrul Național pentru Informații Financiare, Direcția Data warehouse, Serviciul aplicații administrare fiscală - Schimb de informații și cele pe care le-ar fi obținut pentru exercitarea funcției de director al Unității de coordonare a relațiilor bugetare cu Uniunea Europeană, pentru perioada cuprinsă între 17.09.2020 și 18.02.2022.

La stabilirea perioadei, Înalta Curte are în vedere faptul că, ulterior adoptării H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, a intervenit o nouă modificare în ceea ce privește organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, fiind adoptată H.G. nr. 238/2022 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, precum și pentru modificarea H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, act normativ care produce efecte juridice inclusiv în privința Unității de coordonare a relațiilor bugetare Uniunea Europeană, în sensul că aceasta este reorganizată și în prezent la nivel de serviciu.

Prin urmare, recurenta este îndreptățită să primească despăgubiri materiale de la data de 17.09.2020 (data indicată în acțiune, adică de la data numirii pe funcția publică de execuție) și data adoptării H.G. nr. 238/2022, respectiv 18.02.2022 (publicată în Monitorul Oficial nr. 167/2022 din 18.02.2022). La stabilirea perioadei finale pentru care se cuvin despăgubirile materiale, Înalta Curte ține seama de faptul efectele vătămătoare ale H.G. nr. 380/2020 s-au produs până la momentul adoptării H.G. nr. 238/2022.

În ceea ce privește daunele morale solicitate de recurentă, instanța de control judiciar apreciază că aceasta nu a suferit un prejudiciu moral în condițiile în care reorganizarea Ministerului Finanțelor Publice nu a avut legătură cu prestația profesională a recurentei și, prin urmare, nu poate invoca afectarea imaginii sale de funcționar public. În plus de aceasta, anularea H.G. nr. 380/2020 în privința funcției publice de conducere deținute de recurentă reprezintă o reparație echitabilă.

5.2.9. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și, rejudecând:

- va admite în parte acțiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată;

- va anula în parte H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, respectiv în privința funcției deținute de reclamantă de director, gradul II, la Unitatea de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană;

- va obliga pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei, cu titlu de despăgubiri materiale, diferența de drepturi de natură salarială dintre cele obținute de aceasta din exercitarea funcției de execuție de consilier, clasa I, grad profesional superior, gradația 5, la Centrul Național pentru Informații Financiare, Direcția Data warehouse, Serviciul aplicații administrare fiscală - Schimb de informații și cele pe care le-ar fi obținut pentru exercitarea funcției de director al Unității de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană, pentru perioada cuprinsă între 17.09.2020 și 18.02.2022;

- va menține celelalte dispoziții ale sentinței.

În raport de prevederile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei A. cheltuieli de judecată în sumă de 5.000 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 1425 din 15 octombrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând:

Admite în parte acțiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată.

Anulează în parte H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, respectiv în privința funcției deținute de reclamantă de director, gradul II, la Unitatea de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană.

Obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei, cu titlu de despăgubiri materiale, diferența de drepturi de natură salarială dintre cele obținute de aceasta din exercitarea funcției de execuție de consilier, clasa I, grad profesional superior, gradația 5, la Centrul Național pentru Informații Financiare, Direcția Data warehouse, Serviciul aplicații administrare fiscală - Schimb de informații și cele pe care le-ar fi obținut pentru exercitarea funcției de director al Unității de Coordonare a Relațiilor Bugetare cu Uniunea Europeană, pentru perioada cuprinsă între 17.09.2020 și 18.02.2022.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei A. cheltuieli de judecată în sumă de 5.000 RON.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 13 iulie 2023.