ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2093/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 5.2.2020, reclamantul A., primarul municipiului Odorheiu Secuiesc, a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând obligarea acestuia din urmă la modificarea H.G. nr. 1157/2001, prin eliminarea art. 6, 16, și parțial 24, așa cum s-a solicitat în petiția cu nr. x din data de 13.04.2021; cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. În argumntele expuse in susținerea acțiunii, reclamantul a arătatat că în data de 13.04.2021 a sesizat în scris Guvernul României, în temeiul O.G. nr. 27/2002, cu privire la unele prevederi din H.G. nr. 1157/2001 care au fost adoptate fără ca Guvernul să fi fost mandatat în acel sens și a solicitat ca acele prevederi să fie eliminate din actul normativ respectiv, dat fiind faptul, că îi lezează drepturi și interese. S-a arătat că în concret s-a invocat în cererea adresată Guvernului că Legea nr. 75/1994 a mandatat Guvernul să adopte norme referitoare la arborarea drapelului României și intonarea imnului național, dar trecând peste acel mandat, încălcând prevederile art. 108 din Constituție, Guvernul a adoptat în plus și norme cu privire la drapelele și imnurile altor state. Reclamantul a mai precizat că, în ciuda faptului că Legea nu prevede nici un fel de sancțiune cu privire la arborarea drapelelor și intonarea imnurilor altor state, acesta a fost sancționat de către prefectul judetului Harghita, în baza art. 6 și 24 din H.G. nr. 1157/2001, iar cât timp acele prevederi sunt în vigoare, cu toate că a contestat în instanță procesul-verbal (a se vedea de exemplu Dosarul nr. x/2019), există posibilitatea ca cererea sa să fie respinsă și să fie obligat la plata amenzii respective. S-a menționat de către reclamant faptul că, având în vedere că cererea sa nu a fost soluționată deloc în termenul legal de 30 de zile, se poate adresa instanței cu prezenta acțiune în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. In concluzie, a solicitat admiterea acțiunii și obligarea Guvernului să modifice Hotărârea de Guvern nr. 1157/2001, astfel ca acele prevederi să se refere exclusiv la domeniul în care Parlamentul prin Legea 75/1994 a mandatat Guvernul să emită norme, respectiv să elimine toate prevederile care privesc drapelele și imnul altor state. S-a mai invocat că în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este obligatorie plângerea prealabilă. 1.

Hotărârea curții de apel Prin sentința nr. 85 din 14 octombrie 202, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității, invocate de pârâtul Guvernul României. A admis excepția lipsei de interes, invocată de pârât și, în consecință, a respins ca lipsită de interes acțiunea formulată de reclamantul A., primar al municipiului Odorheiu Secuiesc, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect "obligația de a face". 1.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză Împotriva senținței nr. 85 din 14 octombrie 202 pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs reclamantul A., în condițiile art. 483 C. proc. civ. După prezentarea contextului raportului juridic, reinterând susținerile din actiunea formulată și înregistrată pe rolul Curții de apel, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În cuprinsul memoriului de recurs, recurentul -reclamant a arătat că, prima instanță a apreciat că în raport de dispozițiile art. 6, art. 16 și art. 24 din H.G. nr. 1157/2001,recurentul -reclamant nefiind în măsură să justific o vătămare concretă actuală pentru "eliminarea acestor norme" în scopul "evitării aplicării în viitor a unor sancțiuni contravenționale", motiv pentru care a admis excepția lipsei de interes și a respins în consecință acțiunea. Aprecieză recurentul că hotărârea pronunțată este nelegală, și prima instanță în mod greșit a interpretat dispozițiile legale aplicabile prezentei cauze apreciind că recurentul, în calitate de reclamant, nu justific niciun interes în promovarea prezentei cauze. În continuate, recurentul susține că în cazul dedus judecății, invocarea unui interes legitim privat de natură să determine analiza subsidiară a interesului legitim public, presupune o concretizare a regimului sancționator în raport de persoana vătămată. Doar la momentul aplicării în concret a unei sancțiuni reglementate general de normă, o persoană este în măsură să invoce o vătămare proprie, determinată și în legătură de cauzalitate cu sistemul de constatare și sancționare contravențională. în orice moment anterior norma păstrează un caracter general, abstract, impersonal și din această perspectivă este aptă a fi cenzurată doar în cadrul unei acțiuni în contencios obiectiv. Totodată, se reține că deși reclamantul a depus la dosarul cauzei procesele-verbale de sancționare prin care i s-au aplicat în trecut sancțiuni contravenționale, prin modul de formulare a cererii de chemare în judecată, solicitând modificarea Hotărârii contestate prin eliminarea unor articole, nu s-ar urmări obținerea unui beneficiu concret și actual în legătură cu procesele-verbale respective, cu privire la care, de altfel, nu a depus dovezi că ar exista litigii pendinte în cadrul cărora să fi solicitat suspendarea cauzelor până la soluționarea cererii prin care solicit modificarea H.G. nr. 1157/2001. Apoi, prima instanță a mai reținut că referirile reclamantului la existența normei ca factor de presiune pentru mai multe persoane care au fost sancționate contravențional, respectiv existența unui impediment legal în adoptarea unui comportament individual corect nu sunt de natură să justifice un interes legitim propriu, actual și direct, element intrinsec legat de noțiunea de persoană vătămată. Aprecieză recurentul că hotărârea pronunțată în prezenta cauză este nelegală și a fost pronunțată cu interpretarea greșită a normelor de drept material, respectiv în ceea ce privește interpretarea oferită prevederilor legale ale art. 8 din Legea 554/2004, a interesului subsemnatului de a promova prezenta acțiune. In concret, se mai arată că reclamantul a solicitat eliminarea pentru viitor ale unor prevederi din H.G. nr. 1157/2001, considerând că acestea sunt adoptate în mod nelegal, în concret prin acțiunea formulată urmărind anularea parțială a unor prevederi legale cuprinse în H.G. nr. 1157/2001, respectiv, anularea prevederilor art. 6 și 16, anularea pct. g) și j) din art. 24 cuprinse Norma din 2001 privind arborarea drapelului României, intonarea imnului național si folosirea sigiliilor cu stema României, aprobate prin H.G. nr. 1157/2001. Se mai susține că,interesul concret și practic urmărit există, și în judecarea cauzei au fost greșit interpretate prevederile art. 21 din Constituție, art. 8 din Legea 554/2004, pentru că în prezenta cauză am dovedit faptul că în primul rând, prin aplicarea normelor de drept ale căror anulare am solicitat, s-a produs în primul rând o încălcare a interesului legitim privat, prin faptul că recurentul a fost amendat pe baza acestor dispoziții legale de mai multe ori, și chiar și în prezent, fiind în curs de soluționare două plângeri contravenționale. De asemenea, și în subsidiar interesului privat ocrotit, există și o vătămare a interesului public prin aplicarea pe viitor a unor norme de drept nelegale, care au fost adoptate cu încălcarea mai multor dispoziții legale. Conchide recurentul că, subiectele de drept public (autoritățile publice) pot exercita acțiuni în contencios subiectiv atunci când sunt vătămate într-un drept al lor și acțiuni în contencios obiectiv atunci când este apărat un interes legitim public. Potrivit (l 2 ) Prin derogare de la dispozițiile alin. (1), acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2). 1.

Apărările formulate în cauză Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare i prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat cu consecința menținerii ca temeinică și legală a sentinței atacate. În susținerea apărărilor a învederat că partea recurentă își motivează interesul exclusiv prin critici aduse măsurilor instituite de către autoritățile și instituțiile publice care au pus în executare actul normativ criticat, respectiv l-au sancționat pe reclamant conform prevederilor art. 6 și art. 24 din H.G. nr. 1157/2021 fără a exemplifica modul în care aceste măsuri i-au produs părții reclamante o vătămare (având în vedere faptul că avea obligația respectării legii), s-a considerat că nu se poate prefigura folosul propriu pe care reclamantul l-ar obține ca urmare a admiterii cererii sale. La rândul său, recurentul reclamant a depsu răspuns la întâmpinre. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 18 februarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 26 aprilie 2023, cu citarea părților. În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că este nefondat recursul de față, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed: Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este suficient ca recurentul să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluționată de instanța de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia. Considerentele curții de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situația de fapt care se degajă din înscrisurile administrate. Astfel, prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant A., primarul municipiului Odorheiu Secuiesc, a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să modifice H.G. nr. 1157/2001, prin eliminarea art. 6, 16 și parțial art. 24, apreciind că normele criticate au fost emise cu încălcarea împuternicirii executivului de a emite norme de aplicare în executarea Legii nr. 75/1994. Recurentul- reclamant s-a prevalat în dovedirea acțiunii de procesele-verbale de sancționare prin care acestuia i-au fost aplicate sancțiuni contravenționale. Instanța de fond cercetând cu prioritate excepțiile procesuale invocate de pârât a reținut, printre altele, admisibilitatea excepției lipsei de interes, apreciind că reglementarea prin acte cu caracter normativ a unei conduite și instituirea unui regim contravențional pentru nesocotirea unor obligații stabilite în acel act, prin însăși natura lor juridică, au un caracter general, impersonal, fiind apte să producă efecte juridice pentru un număr nedeterminat/nedeterminabil de subiecți de drept. A mai punctat instanța fondului, in sensul că, orice reglementare prin care se instituie un sistem de sancțiuni pornește de la premisa necesității de a descuraja încălcarea unei norme. În acest sens, a reținut că nu se poate invoca un drept sau a un interes legitim de a încălca o normă, o asemenea conduită fiind în afara definițiilor date acestor noțiuni de art. 2 alin. (1) lit. o) și p) din Legea nr. 554/2004. Această soluție este corectă. Fără a mai relua argumentele de fapt și de drept care au fundamentat convingerea primei instanțe, expuse în prezenta decizie și pe care instanța de control judiciar le împărtășește, după propria evaluare a elementelor în litigiu și cu referire punctuală la criticile formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele: Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Așa cum s-a menționat anterior, recurentul-reclamant a solicitat "modificarea" Hotărârii Guvernului nr. 1157/2001, prin raportare la dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 fără a indica care este dreptul sau interesul legitim privat și argumentele pentru care se apreciază că dreptul/interesul privat respectiv este încălcat pentru a se putea verifica existența interesului și apoi a condiției de fond în exercitarea acțiunii în contencios administrativ care vizează anularea actului normativ în întregul său. Or, referitor la precizarea reclamantului este de menționat că acesta a înțeles să solicite modificarea actelor în cauză cu efecte pentru viitor, în reprezentarea unui interes general pentru cetățenii României, pentru oprirea "autorităților de a aplica o normă vagă într-un mod vag și nelegal", pentru care nu are deschisă calea acțiunii în contencios administrativ, care condiționează dreptul la sesizare de justificarea unui interes personal și actual. În deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte observă că interesul este o condiție de exercitare a acțiunii civile, înțeles ca folosul practic material ori moral pe care partea îl urmărește în judecată. Art. 8 alin. (1) 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 permite controlul judecătoresc al unui act infralegislativ pe temeiul ilegalității obiective a acestuia, control justificat prin prisma interesului public lezat, numai în ipoteza în care persoana care a intentat acțiunea în contencios administrativ justifică un interes în anularea actului, ca urmare a vătămării sale într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes legitim (protejat de lege) privat. În termenii textului legal precitat, acțiunea de contencios administrativ obiectiv promovată de o persană fizică, cum este cazul în speță, are caracter subsidiar în raport de cererea în contencios administrativ subiectiv a celui care a intentat acțiune, consecința fiind că doar în cazul admiterii cererii principale (care are ca temei ilegalitatea subiectivă a actului) poate fi admisă cererea subsidiară. Or, așa cum corect a constatat prima instanță, reclamantul nu a probat vătămarea într-un drept al său prevăzut de lege/interes legitim personal care să fi fost încălcat prin H.G. nr. 1157/2001, astfel că în consonanță cu prevederile art. 8 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004 acțiunea în contencios administrativ a fost respinsă ca lipsită de interes de către prima instanță. Nu în ultimul rând, instanța de recurs reține că legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept. Definiția persoanei vătămate se regăsește în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Interpretând aceste dispoziții legale, Înalta Curte observă că în mod correct instanța de fond a reținut că reglementarea prin acte cu caracter normativ a unei conduite și instituirea unui regim contravențional pentru nesocotirea unor obligații stabilite în acel act, prin însăși natura lor juridică, au un caracter general, impersonal, fiind apte să producă efecte juridice pentru un număr nedeterminat/nedeterminabil de subiecți de drept. Mai este de relevat că noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ. În cauză, instanța de control judiciar apreciază că recurentul-reclamant nu a făcut dovada interesului privat în promovarea cererii sale, aprecierile cu caracter general asupra pretinselor vătămării produse de actul normativ contestat nu pot fi circumscrise sferei termenului de interes privat, personal, astfel cum aceasta se conturează din dispozițiile legale sus menționate. Așadar,legiuitorul a instituit condiții ale exercițiului acțiunii în contencios administrativ, lăsând posibilitatea persoanelor de drept privat de a formula acțiune în contencios obiectiv numai cu condiția existenței unei vătămări produse părților reclamante într-unul din drepturile lor subiective sau în interesele legitime private. O astfel de restricție în exercitarea acțiunii în contencios administrativ are la bază necesitatea de a elimina așa-numitele "acțiuni populare" (actio popularis) formulate de persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu sunt în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat și care își întemeiază demersul procesual exclusiv pe teza vătămării interesului public. Având în vedere că recurentul-pârât nu aduce argumente concrete din care să rezulte încălcarea normelor de drept material din perspectiva soluției de admitere a excepției lipsei de interes a acțiunii și, prin raportare la faptul că din cuprinsul cererii de chemare în judecată nu rezultă că reclamantul ar fi invocat apărarea unui interes legitim public în detrimentul interesului legitim privat pe care îl are în legătură cu prevederile H.G. nr. 1157/2001, în sensul eliminării articolelor 6 și 16, respectiv modificarea art. 24 în sensul eliminării referirilor la art. 6 și 16., Înalta Curte constată că dispozițiile art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 au fost invocate pur formal. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de aceste considerente, nefiind întrunite criticile invocate prin motivul de recurs, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul formulat în cauză va fi respins ca nefondat, iar hotărârea atacată va fi păstrată ca legală și temeinică.