ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1666/2023

Ședința publică din data de 23 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 25 ianuarie 2022 sub nr. dosar. x/2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., în contradictoriu cu Ministerul Educației, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, au solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

Prin sentința civilă nr. 34 pronunțată la 17 februarie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și a dispus suspendarea art. 2 alin. (1) din OME nr. 3993/2021 până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva sentinței civile nr. 34 pronunțate la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinică.

După expunerea istoricului speței, recurentul-pârât arată că elaborarea ordinului supus cererii de suspendare a reprezentat răspunsul instituțional al Ministerului Educației în scopul respectării dispozițiilor din Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021.

Prin Decizia nr. 685 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituționale în raport cu criticile formulate. În paragraful 16 din această decizie, Curtea Constituțională a reținut că indemnizația pentru titlul științific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparține sferei drepturilor și libertăților fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opțiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabilește condițiile de acordare a indemnizației pentru titlul științific de doctor, iar atunci când aceleași temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia.

Mai mult, potrivit considerentelor reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 52/2020, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de trimitere cât și ICCJ au stabilit în mod unitar că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea titlului respectiv. Cu certitudine, actul contestat se bucură de tripla prezumție, necesară și suficientă pentru a pronunța respingerea cererii de suspendare: prezumția de legalitate (emiterea acrului în virtutea prerogativelor acordate prin art. 13 alin. (3) din Hotărâre nr. 369/2021 din 29 martie 2021 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației, cu modificările ulterioare), prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se arată că emană) și prezumția de veridicitate (decizia exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent).

Principiul legalității actelor administrative presupune însă atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității actului și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării constituie însă o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.

În prezenta speță, apreciază că instanța de fond a interpretat greșit normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind pretinsa întrunire cumulativă a celor două condiții statuate imperativ de legiuitor pentru admiterea cererii de suspendare a actului normativ, având în vedere că nu se află în fața unui act administrativ cu caracter individual, ci în fața unui act administrativ cu caracter normativ ce vizează o anumită situație și anume a cadrelor didactice care au dobândit gradul didactic I prin echivalarea cu titlul științific de doctor, anterior datei de 01.07.2017.

Prevederile art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică tuturor categoriilor de personal care dețineau titlul științific de doctor la data intrării în vigoare a acestei legi, indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor urmând a fi acordată în măsura în care sunt întrunite condițiile de la art. 14 din același act normativ.

Or, art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 impune cadrelor didactice condiția suplimentară de a nu fi solicitat și obținut gradul didactic I prin echivalarea cu titlul științific de doctor. Aceasta deoarece obținerea gradului didactic în această modalitate reprezintă în sine un beneficiu acordat cadrelor didactice respective, condițiile de acordare a gradului fiind mai puțin restrictive, dar și pentru că obținerea gradului didactic I determină avantaje financiare, prin aplicarea unui nivel de salarizare.

Prima instanță a încălcat prevederile de drept material ale art. 14 din Legea nr. 554/2004, art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, art. 39 alin. (5) din Legea nr. 153/2017, ceea ce atrage incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Din cuprinsul acestora rezultă că legiuitorul interzice cumularea unei duble bonificații - încasarea în același timp a două drepturi salariale, în baza aceluiași titlu de doctor - întrucât echivalarea gradului didactic s-a făcut în temeiul acestui titlu, iar prevederile ordinului a cărui suspendare s-a cerut nu derogă de la prevederile actului normativ de forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii.

Consideră că motivarea condiției cazului bine justificat pe argumentele invocate de reclamant ce "aruncă o îndoială asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ atacat" nu este justificată întrucât ordinul nu derogă de la prevederile actului normativ de forță juridică superioară, nu retroactivează deoarece se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021, prin urmare, nu se aplică unor situații juridice născute înaintea intrării sale în vigoare, iar acesta este emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii.

Astfel, examinând aparența de legalitate a actului administrativ atacat, având în vedere înscrisurile de la dosar coroborat cu susținerile reclamanților, solicită să se constate că nu există indicii temeinice de natură sa pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate a acestuia, nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la condiția pagubei iminente, recurentul-pârât solicită să se constate că potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea 554/2004 prin pagubă iminentă se înțelege un prejudiciu viitor și previzibil sau perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, în prezenta speță, în mod greșit instanța de fond a constatat că această condiție este îndeplinită, având în vedere că nu s-a făcut dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea unei componente a salariului lunar.

Deși este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare s-a cerut reclamantul suferă o pierdere patrimonială, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Intimații-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care au solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021.

Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a dispus suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii privind anularea actului, reținând în esență întrunirea condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ și anume, faptul că asupra actului administrativ planează o îndoială evidentă asupra prezumției de legalitate a acestuia, precum și afectarea obligațiilor familiale de întreținere prin diminuarea salariului.

Criticile formulate de instituția pârâtă, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt întemeiate, prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare fiind interpretate și aplicate în mod greșit de către instanța de fond.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În raport cu această dispoziție legală, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Cu referire la această condiție, s-a susținut prin recurs că ordinul a cărui suspendare s-a solicitat prin acțiunea formulată nu derogă de la prevederile actului normativ de forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării legii, susținere pe care Înalta Curte o găsește întemeiată.

Astfel, prin O.M.E. nr. 3993/2021, s-a dispus la art. 1 alin. (2) următoarele:

"(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." De asemenea, la alin. (3) al aceluiași ordin, s-a dispus că:

"(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021".

Rezultă din cuprinsul ordinului a cărui suspendare se cere că acesta a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, potrivit căruia:

"(3) Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I."

În contextul expus, Înalta Curte reține că, privind comparativ cele două texte legale, la nivel de aparență, nu rezultă că ordinul derogă de la prevederile actului normativ cu forță juridică superioară, fiind emis tocmai în baza dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017.

În egală măsură, la nivel de aparență, nu se poate reține nici încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii de vreme ce ordinul atacat nu cuprinde dispoziții de natură a afecta drepturile salariale ale reclamanților care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naștere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a și fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.

Totodată, Înalta Curte reține că prin decizia nr. 7/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 239 din 09 martie 2021, ICCJ a stabilit următoarele:

"În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 38 alin. (4

1

) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare, drepturile salariale reglementate de art. 5, respectiv de art. 8 din anexa nr. 1 - Familia ocupațională de funcții bugetare "Învățământ" capitolul I lit. B) din Legea-cadru nr. 153/2017, intră sub incidența prevederilor art. 38 alin. (4

1

) din această lege".

Prin urmare, apare evident faptul că menționarea, în preambulul Ordinului nr. 3993/2021, a deciziei pentru lămurirea unor chestiuni de drept vizează prima categorie de măsuri dispuse de ministrul educației și anume aplicarea majorărilor/creșterilor salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 și nicidecum reglementarea, în concret, a aplicării dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, măsură prevăzută la art. 1 alin. (2) al aceluiași ordin.

Înalta Curte constată că instanța fondului a pornit de la o premisă inexistentă, aceea potrivit căreia emitentul Ordinului nr. 3993/2021 ar fi dispus măsura prevăzută la art. 1 alin. (2) din actul administrativ în discuție în temeiul unei hotărâri pronunțate în condițiile art. 519-521 C. proc. civ., fiind evident că această concluzie nu are suport, constatare ce rezultă din examinarea formală a conținutului actului administrativ precum și a deciziei nr. 7/2021.

În consecință, condiția cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 nu este îndeplinită în cauză.

Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză nici condiția pagubei iminente, având în vedere că intimații-reclamanți nu au fost lipsiți de venituri materiale prin emiterea ordinului atacat, ci a avut loc o diminuare a acestora, fără a le fi afectată grav situația materială. Pe de o parte, intimații-reclamanți nu au făcut dovada, și nici măcar nu au susținut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere și alte consecințe negative iar, pe altă parte, în cazul în care ordinul în discuție s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului lor ar fi ușor de reparat.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004.

În fine, instanța de control judiciar are în vedere și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauzele având ca obiect suspendarea executării art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021, respectiv dosarul nr. x/2021 (în care s-a admis recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educației, a fost casată sentința atacată și, în rejudecare, a fost respinsă cererea de suspendare ca neîntemeiată); dosarul nr. x/2021 (în care s-a admis recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educației, a fost casată sentința atacată și, în rejudecare, a fost respinsă acțiunea ca neîntemeiată); dosarele nr. x/2021 și y/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare și recursul declarat de Sindicat), dosarul nr. x/2021 (în care a fost admis recursul Ministerului, a fost casată sentința fondului și respinsă cererea de suspendare); dosarul nr. x/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare și recursul declarat de Sindicat).

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată și rejudecând, va respinge cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Educației împotriva sentinței civile nr. 34 pronunțate la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și rejudecând cauza:

Respinge cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 23 martie 2023.