ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3713/2022

Cricumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Ministrul Educației, au solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, suspendarea executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului și obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin încheierea din data de 09 decembrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul 3993 din 16 iunie 2021 a ME formulată de reclamanții C., D., E., B., A..

Cererea de recurs. Împotriva încheierii din data de 09 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții C., D., E., B., A.. Prin cererea de recurs formulată, recurenții-reclamanți au arătat că în cauza de față este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., respectiv faptul că soluția primei instanțe de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ atacat este rezultatul aplicării greșite a dispozițiilor art. 14, 15 și 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 (sub aspectul cazului temeinic justificat), art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 (sub aspectul pagubei iminente). În considerentele încheierii atacate, cu privire la condiția cazului temeinic justificat instanța de fond a reținut următoarele: "mai întâi instanța arată că, deși prevederile atacate afectează un drept salarial obținut anterior, aspectele de neconstituționalitate ale legii (art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/20171) nu pot fi examinate în cadrul cazului bine justificat". Se reține de asemenea faptul că aplicarea inițială a dispozițiilor legale până la emiterea ordinului, în sensul în care drepturile salariate vizate de acest ordin nu s-au aplicat personalului didactic care le-a obținut înainte de data de 1.07.2017 nu este în măsură să conducă la acea îndoială asupra legalității ordinului, întrucât practica administrativă vizând interpretarea legii nu semnifică și o îndoială vădită asupra legalității ordinului. Statuările instanței de fond contravin prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 care definesc cazul temeinic justificat ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În ceea ce privește chestiunea aplicării retroactive a legii, contrar celor reținute de instanța de fond, aceste aspecte trebuiau valorificate în cauză ca elemente ce conturează cazul temeinic justificat. Pe de altă parte, contrar celor reținute de prima instanță, faptul că prevederile Legii 153/2017 au fost aplicate timp de aproape 4 ani în sens contrar celor dispuse prin Ordinul 3993/2021 reprezintă o împrejurare de fapt care, coroborată cu problematica efectului retroactiv, conturează aparența de nelegalitate a ordinului atacat. Legea nu limitează noțiunea de "împrejurare legată de starea de fapt" și nici nu exclude practica administrativă de la încadrarea în această noțiune și de la posibilitatea ca ea să contureze o îndoială serioasă în privința legalității unui act administrativ. Cu privire la condiția pagubei iminente, instanța de fond a reținut că aceasta "nu a fost dovedită în prezenta cauză, deoarece, deși reclamanții pierd ca urmare a acestui ordin un beneficiu salarial, prejudiciul material, viitor și previzibil la care se referă art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 nu a fost analizat de reclamanți în raport cu impactul produs asupra veniturilor financiare și familiale, în sensul să producă o perturbare ca urmare a punerii în executare a acestui act". Statuările instanței de fond contravin dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 care definesc paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Practic, instanța de fond, prin motivarea soluției de respingere a cererii de suspendare, adaugă la lege o condiție neprevăzută nicăieri în textul citat, anume ca paguba alegată să producă o perturbare asupra situației financiare/familiale a reclamanților. Sub acest aspect, recurenții-reclamanți solicită să se aibă în vedere faptul că acest prejudiciu se produce lunar până la o eventuală suspendare/anulare a actului, deci cuantumul pagubei este într-o continuă creștere pe măsură ce efectele actului administrativ atacat se produc. Din această perspectivă soluția pronunțată de prima instanță face un imens deserviciu reclamanților care sunt puși în situația de a suporta diminuarea salarială până la pronunțarea unei soluții de către Curtea Constituțională asupra excepției de neconstituționalitate (procedură a cărei durată extrem de lungă este notorie) și, ulterior până la soluționarea definitivă a acțiunii în contencios administrativ ce face obiectul prezentului dosar. Pentru aceste considerente, recurenții-reclamanți solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în recurs. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Educației a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în vreunul dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. și în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Intimatul-pârât Ministrul Educației a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 28 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 22 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care au solicitat au solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, suspendarea executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului și obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată. Prima instanță a respins cererea de suspendare a executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 emis de Ministrul Educației formulată de reclamanții C., D., E., B., A., reținând în esență că reclamanții nu au demonstrat existența cazului bine justificat așa cum este definit în Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrative, iar simpla suspiciune cu privire la nelegalitatea actului nu conduce la îndeplinirea condiției privind existența cazului bine justificat. Pe de altă parte, paguba iminentă nu a fost dovedită în prezenta cauză, deoarece, deși reclamanții pierd ca urmare a acestui ordin un beneficiu salarial, prejudiciul material, viitor și previzibil la care se referă art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, acest beneficiu nu a fost analizat de reclamanți în raport cu impactul produs asupra veniturilor financiare și familiale, în sensul să producă o perturbare ca urmare a punerii în executare a acestui act. Învestită cu soluționarea cererii de recurs se față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Sub acest aspect se invocă interpretarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că motivele invocate în susținerea existenței cazului bine justificat de recurenții-reclamanți nu sunt întemeiate. Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că aplicarea inițială a dispozițiilor legale până la emiterea acestui ordin în sensul în care drepturile salariale vizate de acest ordin nu s-au aplicat personalului didactic care le-au obținut înainte de data de 01.07.2017, nu este în măsură să conducă la acea îndoială asupra legalității ordinului întrucât practica administrativă vizând interpretarea legii nu semnifică și o îndoială vădită asupra legalității ordinului. Înalta Curte constată că Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", precum și ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021, s-a stabilit că majorările/creșterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "reglementări specifice personalului didactic din învățământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deținut/aflat în plată. Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021. Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I. În cazul în speță, Înalta Curte reține că ordinul contestat, a fost dat în aplicarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, aspect expus în preambulul actului administrativ cu caracter normativ. Or, criticile formulate de recurenții-reclamanți vizează aspecte ce țin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice. Dreptului de opțiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinței legiuitorului expusă în teza I a aceluiași articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizației de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obținut exclusiv ca efect al echivalării aceluiași doctorat, iar această opțiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 și presupune, prin ipoteză, coexistența alternativelor (titlul de doctor și sporul aferent pe de o parte și, pe de altă parte, obținerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizația aferentă). În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunțită a acestor consemnări țin de fondul cauzei deduse judecății. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenții-reclamanți în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de intimatul-reclamant, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurenților-reclamanți un prejudiciu viitor sigur și previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu și în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal". De asemenea, Înalta Curte constată că în cazul recurenților-reclamanți nu se produce o pagubă iminentă și imposibil de recuperat, chiar dacă aceștia suportă un anumit prejudiciu prin diminuarea drepturilor salariale până la soluționarea pe fond a cererii de anulare a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,