ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5540/2022

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 22 noiembrie 2021 pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, a solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii privind anularea acestuia.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 3 din 17 ianuarie 2022, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea având ca obiect "suspendare executare act administrativ", ca nefondată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 3 din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta - reclamantă A., care a arătat că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv faptul că soluția primei instanțe de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ atacat este rezultatul aplicării greșite a dispozițiilor art. 14, 15 și 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004. În opinia recurtentei- reclamante, statuările instanței de fond contravin prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care definesc cazul temeinic justificat ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Contrar celor reținute de prima instanță, faptul că prevederile Legii 153/2017 au fost aplicate timp de aproape 4 ani în sens contrar celor dispuse prin Ordinul 3993/2021 reprezintă o împrejurare de fapt care, coroborată cu problematica efectului retroactiv, conturează aparența de nelegalitate a ordinului atacat. Legea nu limitează noțiunea de "împrejurare legată de starea de fapt" și nici nu exclude practica administrativă de la încadrarea în această noțiune și de la posibilitatea ca ea să contureze o îndoială serioasă în privința legalității unui act administrativ. Cu privire la condiția pagubei iminente, instanța de fond a reținut că " deși este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare se cere reclamanta suferă o pierdere patrimonială, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat. Reclamanta nu a făcut dovada, și nici măcar nu a susținut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere și alte consecințe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe de altă parte, în cazul în care ordinul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului reclamantei ar fi ușor de reparat. Prin urmare, curtea reține că nici condiția pagubei iminente nu este întrunită în speță.". Statuările instanței de fond contravin dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 care definesc paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Practic, instanța de fond, prin motivarea soluției de respingere a cererii de suspendare, adaugă la lege o condiție neprevăzută nicăieri în textul citat, anume ca paguba alegată să producă o perturbare asupra situației financiare/familiale a reclamanților. Pentru aceste considerente, recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Educației a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului. Prima instanță a respins cererea formulată de reclamantă A., reținând în esență că aceasta nu a demonstrat existența cazului bine justificat așa cum este definit în Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar simpla suspiciune cu privire la nelegalitatea actului nu conduce la îndeplinirea condiției privind existența cazului bine justificat. Pe de altă parte, paguba iminentă nu a fost dovedită în cauză, deoarece, deși este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare se cere reclamanta suferă o pierdere patrimonială, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat. Reclamanta nu a făcut dovada, și nici măcar nu a susținut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere și alte consecințe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe de altă parte, în cazul în care ordinul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului reclamantei ar fi ușor de reparat. Învestită cu soluționarea cererii de recurs se față, Înalta Curte reține următoarele. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că motivele invocate în susținerea existenței cazului bine justificat de recurenta-reclamantă nu sunt întemeiate. Astfel, Înalta Curte reține că normele administrative în litigiu fac parte din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și au următorul conținut: "…. (2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017. (3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021." Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I. Prima instanță a reținut în mod corect că aplicarea inițială a dispozițiilor legale până la emiterea acestui ordin, în sensul contrar în care nu au fost vizate și drepturile salariale ale personalului didactic care a obținut echivalarea înainte de data de 01.07.2017, nu este în măsură să conducă la o îndoială serioasă asupra legalității ordinului, întrucât o practica administrativă anterioară vizând interpretarea legii nu poate avea această semnificație juridică. Ideea aparenței de nelegalitate este înlăturată și de considerentele reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Decizia nr. 52 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 970 din 21 octombrie 2020, prin care s-a respins ca inadmisibilă o sesizare prealabilă privind chestiunea de drept a aplicării prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 în privința cadrelor didactice care și-au echivalat gradul didactic I, prin dobândirea titlului științific de doctor, înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017. În motivarea acestei decizii s-au reținut următoarele: "57. În legătură cu sesizarea ce face obiectul analizei de față, această condiție legală nu este îndeplinită, dispozițiile normative supuse interpretării fiind îndeajuns de clare și complete, astfel că ele îngăduie judecătorilor cauzei să le determine, fără semnificative dificultăți, înțelesul, limitele de aplicare și efectele. 58. Este de observat, sub acest aspect, că instanța de trimitere, deși a apreciat că se impune activarea mecanismului procedural al întrebării prealabile pentru lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor art. 14 alin. (3) și art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, nu a arătat în ce constau dificultățile de interpretare a acestor dispoziții legale. 59. Distinct de faptul că din încheierea instanței de trimitere lipsesc argumentele referitoare la dificultatea interpretării dispozițiilor legale anterior evocate, titularul sesizării nu a întâmpinat nicio dificultate în interpretarea acestora, aspect care rezultă cu evidență din exprimarea punctului de vedere asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. 60. Astfel, instanța de trimitere a apreciat că art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea titlului respectiv. Aceeași instanță a reținut că intenția legiuitorului a fost aceea de a acorda o singură recompensă financiară pentru obținerea titlului științific de doctor, norma de la art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 fiind aplicabilă indiferent de data dobândirii titlului, evocând în acest sens dispozițiile art. 39 alin. (5) din același act normativ. 61. În plus, lipsa dificultății în interpretarea acestor norme legale rezultă și din punctele de vedere arătate în cap. VII din prezenta decizie, fiind conturată o singură opinie care concordă cu cea a instanței de sesizare." Or, criticile formulate de recurenta-reclamantă vizează aspecte ce țin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv a titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În cazul de față, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, iar legea impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur și previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această pagubă nu ar fi suficientă pentru suspendarea executării. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,