ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 635/2021

Ședința publică din data de 04 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 23.07.2019, pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A. a formulat cerere de chemare în judecată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând Curții de Apel Craiova – secția de contencios administrativ și fiscal să dispună suspendarea executării deciziei nr. 937/18.07.2019 emise de către ASF până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii in anulare.

Prin sentința nr. 298/6.08.2019, Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale exclusive și a declinat competența de soluționare a cauzei formulate de reclamanta SIF Oltenia în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiara, având ca obiect suspendare executare act administrativ, în favoarea Curții de Apel București, secția C.A.F.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 12.09.2019, sub nr. unic x/2019.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 7.11.2019, sub nr. unic x/2019, reclamanta B., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a formulat cerere de suspendare a efectelor deciziei nr. 1288/23.10.2019 emise de A.S.F., până la pronunțarea instanței de fond.

Prin încheierea de ședință de la data de 19.11.2019, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de conexitate și a dispus conexarea dosarului x/2019 la dosarul nr. x/2019.

Prin sentința civilă nr. 229 din 25 martie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de suspendare a Deciziei nr. 937/18.07.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca rămasă fără obiect.

A fost admisă cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtei, formulată de C. S.A.

A fost respinsă excepția inadmisibilității cererii de suspendare a Deciziei nr. 1288/23.10.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, invocată prin întâmpinare.

A fost respinsă cererea formulată de reclamanta B., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta B., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate, rejudecarea cauzei în fond și admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a arătat că, în speță, sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea dispozițiilor de drept material.

A menționat recurenta că în mod greșit prima instanță a apreciat că și reclamantei, în calitate de membru al Consiliului de administrație al SIF Oltenia S.A., îi revenea obligația de a aduce la îndeplinire măsura impusă prin decizia nr. 937/18.07.2019. Potrivit competențelor conferite de lege, ASF nu deține prerogativa de a stabili în sarcina consiliului de administrație obligația de a convoca AGA, ci doar pe aceea de a solicita convocarea AGA. Reclamanta nu poate fi sancționată întrucât și-a exercitat atribuțiile de membru al Consiliului de administrație și a luat o hotărâre în baza convingerilor proprii și a dispozițiilor legale incidente. Măsura sancționării contravenționale a reclamantei este vădit nejustificată, în contextul în care presupusei fapte contravenționale îi lipsește un element obligatoriu, respectiv vinovăția.

A mai arătat recurenta că instanța de judecată a apreciat în mod greșit faptul că argumentele recurentei privind nelegalitatea și caducitatea deciziei ASF nr. 937/18.07.2019 nu pot fi avute în vedere în cadrul analizei prezentei cereri și că mențiunile cuprinse la art. 4 din Decizia nr. 1288/23.10.2019 nu pot reprezenta un caz temeinic justificat de suspendare a deciziei.

Totodată, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 14 din O.U.G. nr. 93/2012 și a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, amenda stabilită de către ASF fiind într-un cuantum deosebit de ridicat, astfel că patrimoniul recurentei s-ar diminua considerabil tocmai urmare a punerii în executare a actului administrativ contestat.

A mai arătat recurenta că hotărârea instanței de fond este parțial nemotivată, aceasta nu a analizat motivul de nulitate privind emiterea deciziei ASF nr. 1288/23.10.2019 cu nerespectarea dispozițiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborat cu art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017.

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată de intimată, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată și urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta B. a învestit instanța de contencios administrativ cu două cereri de chemare în judecată, ulterior conexate, prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, suspendarea executării deciziei nr. 937/18.07.2019, respectiv a deciziei nr. 1288/23.10.2019, ambele emise de A.S.F., până la pronunțarea instanței de fond.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În acord cu prima instanță, Înalta Curte apreciază că nu există suficiente indicii care să justifice luarea măsurii suspendării actului administrativ, argumentele invocate de reclamantă nefiind de natură să creeze o îndoială suficient de mare cu privire legalitatea acestuia.

Cum s-a arătat anterior, pentru a constata îndeplinită această condiție, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și de drept care au posibilitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Recurenta a invocat faptul că în mod greșit prima instanță a apreciat că și reclamantei, în calitate de membru al Consiliului de administrație al SIF Oltenia S.A., îi revenea obligația de a aduce la îndeplinire măsura impusă prin decizia nr. 937/18.07.2019. În opinia recurentei, potrivit competențelor conferite de lege, ASF nu deține prerogativa de a stabili în sarcina consiliului de administrație obligația de a convoca AGA, ci doar pe aceea de a solicita convocarea AGA, iar reclamanta nu poate fi sancționată întrucât și-a exercitat atribuțiile de membru al Consiliului de administrație și a luat o hotărâre în baza convingerilor proprii și a dispozițiilor legale incidente.

Cum în mod corect a remarcat și instanța de fond, toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea Deciziei nr. 937/18.07.2019, ce ar atrage o pretinsă nelegalitate a Deciziei nr. 1288/23.10.2019, nu pot fi analizate în cadrul acestui dosar, având în vedere faptul că în acest dosar se analizează un act administrativ subsecvent, decizia nr. 1288/23.10.2019, în condițiile în care instanța de judecată s-a pronunțat cu autoritate provizorie de lucru judecat, în cadrului dosarului x/2019, respingând cererea de anulare și cererea de suspendare în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește decizia nr. 937/18.07.2019.

Recurenta a mai criticat faptul că instanța de fond a apreciat că mențiunile cuprinse la art. 4 din Decizia nr. 1288/23.10.2019 nu pot reprezenta un caz temeinic justificat de suspendare a deciziei.

Înalta Curte apreciază că aceste susțineri sunt neîntemeiate și că în mod corect a apreciat instanța de fond că aspectul învederat nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, argumentele invocate de recurentă ținând de executarea actului contestat.

Și în ceea ce privește critica privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 14 din O.U.G. nr. 93/2012, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a reținut corect că aspectul nemenționării cvorumului și a majorității cu care a fost adoptată această decizie nu reprezintă un caz temeinic justificat, în condițiile în care din analiza textului de lege invocat se constată că acesta nu impune menționarea acestor aspecte.

Înalta Curte subliniază că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente și să nu implice examinarea fondului cauzei.

Aspectele vizând nelegalitatea deciziei, precum și îndeplinirea sau nu în speță a condițiilor ce atrag antrenarea răspunderii reclamantei exced cadrului speței de față având ca obiect suspendare executare act administrativ, nelegalitatea verificându-se doar în limitele neprejudecării fondului.

Nu acesta este rolul acțiunii în suspendare a efectelor unui act administrativ, de a se statua în fapt și în drept asupra nelegalității unui act administrativ, ci doar de se efectua o analiză simplă, sumară asupra unor aspecte care doar la o primă vedere, ar atrage o aparență de nelegalitate, nefiind permis instanței învestită cu o acțiune în suspendare să decidă asupra problematicii fondului.

A mai arătat recurenta că hotărârea instanței de fond este parțial nemotivată și că aceasta nu a analizat motivul de nulitate privind emiterea deciziei ASF nr. 1288/23.10.2019 cu nerespectarea dispozițiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborat cu art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, publicarea deciziei fără menționarea obiecțiunilor conferind actului de autoritate un caracter abuziv care intră sub incidența dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază că și acest argument privește fondul cauzei și nu poate fi analizat în cadrul cererii de suspendare, instanța de fond reținând corect că aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

Înalta Curte reține, așadar, prin analiza tuturor argumentelor recurentei, că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, aparența rezultată din probele administrate necesitând o dezlegare a litigiului pe fondul cauzei, care nu impune însă în prezent lipsirea actului administrativ de caracterul său executoriu.

În ceea ce privește paguba iminentă, Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor și previzibil, recurenta-reclamantă folosindu-se de simple supoziții în legătură cu efectele executării actului administrativ a cărui suspendare se solicită, motivând îndeplinirea condiției pagubei iminente prin cuantumul ridicat al amenzii de 30.000 de RON, ce ar diminua considerabil patrimoniul său în ipoteza unei executări silite.

Deși se relevă o serie de consecințe ale actului administrativ a cărui suspendare o solicită, se constată că paguba iminentă nu trebuie invocată în abstract, ci trebuie să se circumscrie celor două ipoteze prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege și să fie dovedită prin mijloace de probă, exigențe care nu au fost îndeplinite în cauză.

Recurenta-reclamantă nu a administrat probe de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ.

În cazul actelor administrative prin care se dispune în sarcina persoanei plata unei sume de bani, îndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente nu este dovedită prin simpla susținere că plata sumei respective ar putea conduce la producerea unui prejudiciu în patrimoniul acesteia, întrucât astfel s-ar ajunge la concluzia că această cerință este presupusă la majoritatea actelor administrative din această categorie, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative.

De asemenea, nici susținerile privind dificultatea recuperării sumei ce ar putea fi executată silit în baza unui act administrativ nelegal nu se încadrează în definiția prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, criticile invocate de către recurenta-reclamantă nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanță, soluția pronunțată de aceasta fiind legală.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de B. împotriva sentinței civile nr. 229 din 25 martie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de B. împotriva sentinței civile nr. 229 din 25 martie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 04 februarie 2021.