Decizia nr. 634/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 81/2018 a Curții de Apel Constanța

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ sub nr. x/21.04.2017, modificată, reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, solicitând obligarea acestora la anularea Deciziei nr. 2716 din 20.03.2017 emise de Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța și obligarea la acordarea licenței de funcționare ca urmare a propunerii formulate de echipa de reevaluare în urma evaluării în teren.

Soluția de declinare Prin sentința civilă nr. 8470/17.11.2017, Tribunalul Constanța, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat judecata cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 81/CA din 25 aprilie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității. A fost respinsă acțiunea în contencios administrativ și fiscal – promovată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței recurate. În motivarea recursului, a arătat că, deși excepția lipsei plângerii prealabile a fost invocată de pârâtul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, instanța de fond, în mod nelegal, a procedat la respingerea acțiunii față de ambele pârâte. Pârâta Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța a depus întâmpinare fără a invoca excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată sub raportul neîndeplinirii procedurii prealabile. A mai arătat că instanța de fond, în mod nelegal, a extins analiza excepției lipsei procedurii prealabile și în raport de celălalt pârât, Ministerul Muncii și Justiției Sociale – Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială, respingând acțiunea și față de această parte.

Apărările intimaților 5.1 Intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală. 5.2 Intimata-pârâtă Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, solicitând în subsidiar respingerea acestuia ca nefondat. II. Soluția instanței de recurs Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată de intimații-pârâți, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată și urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 2716 din 20.03.2017 emise de Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială Constanța și obligarea la acordarea licenței de funcționare ca urmare a propunerii formulate de echipa de reevaluare în urma evaluării în teren. Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii ca inadmisibilă este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia" Art. 8 alin. (1) din același act normativ dispune: "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.". Art. 12 din același act normativ enumera documentele pe care reclamantul trebuie să le depună alături de acțiunea în justiție formulată: "Reclamantul anexează la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. în situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. În situația în care reclamantul introduce acțiune împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar și copia certificată după acest act." Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că reclamanta nu a formulat plângere prealabilă împotriva Deciziei nr. 2716/20.03.2017, nefiind depus la dosar vreun înscris din care să rezulte că a solicitat autorității emitente revocarea acesteia. Astfel, contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de fond a apreciat în mod just faptul că, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulțumit sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil refuză să răspundă, poate formula acțiune în contencios administrativ. În aceste condiții, dreptul la acțiune în contencios administrativ, în sens material, se naște după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamația administrativă sau după expirarea termenului legal de soluționare a cererii. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a constatat în mod corect faptul că reclamanta nu a dovedit, prin actele depuse la dosar, că ar fi inițiat, în orice mod, o procedură prealabilă administrativă prin care să solicite autorității emitente revocarea Deciziei nr. 2716/20.03.2017. În cauză nu poate fi calificată corespondența cu ISU Dobrogea ca fiind o dovadă a îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță apreciind corect asupra conținutului său în sensul că acesta vizează un aspect al autorizării, iar pe de altă parte, reținând că emitentul deciziei atacate cu acțiune în anulare este o altă instituție. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate privind faptul că, deși excepția lipsei plângerii prealabile a fost invocată de pârâtul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, instanța de fond, în mod nelegal, a procedat ca urmare a admiterii excepției, la respingerea acțiunii față de ambele pârâte sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, fiind dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Potrivit art. 193 din C. proc. civ.: "(1)Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată." Astfel, Legea nr. 554/2004 se referă la nesoluționarea în termenul legal sau refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, ca acte administrative asimilate, iar art. 1 alin. (1) din lege ce circumstanțiază obiectul acțiunii în contencios administrativ se referă inclusiv la vătămarea unei persoane de către o autoritate publică, prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, astfel că, atâta timp cât nu există dovada comunicării unei astfel de contestații către autoritate, reclamantul nu poate pretinde sancționarea conduitei vătămătoare și pretins nelegale a autorității publice. O astfel de acțiune nu poate fi promovată în lipsa unei contestații administrative adresată anterior promovării acțiunii către pârâtă, întrucât o astfel de interpretare ar conduce la eludarea principiilor generale ale contenciosului administrativ, așa cum s-a arătat, astfel că nu pot fi primite criticile recurentului în sensul că excepția lipsei plângerii prealabile a fost invocată doar de pârâtul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, iar instanța de fond, în mod nelegal, a procedat ca urmare a admiterii excepției, la respingerea acțiunii față de ambele pârâte. Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de contencios administrativ nu încalcă dreptul de acces liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care în cazul admiterii contestației, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată. Astfel fiind, Înalta Curte în acord cu raționamentul instanței de fond, apreciază că procedura prealabilă nu a fost îndeplinită, astfel că în mod corect a fost respinsă acțiunea ca fiind inadmisibilă. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. fiind nefondat. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 81/CA din 25 aprilie 2018 pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.