ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6332/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 iulie 2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, a solicitat anularea Deciziei nr. 367 din 10.06.2016 emisă de CNA, prin care s-a dispus intrarea în legalitate în privința spotului publicitar B. în sensul de a se respecta condițiile specifice comunicărilor comerciale prevăzute de legislația audiovizuală.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 379 din 19 octombrie 2020, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și a dispus anularea Deciziei CNA nr. 367/10.06.2016.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 379 din 19 octombrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea cererii, recurentul-pârât a arătat, în esență, că instanța de fond a făcut o greșită aplicare și interpretare a dispozițiilor legale aplicabile speței, ignorând cadrul legal în care autoritatea emitentă a actului administrativ ce a făcut obiectul controlului de legalitate, Consiliul Național al Audiovizualului, își desfășoară activitatea de reglementare și control asupra conținutului serviciilor de programe oferite publicului, respectiv Legea audiovizualului, apreciind în mod cu totul eronat că actul administrativ emis în baza și cu respectarea acesteia constituie doar o măsură complementară, singurele atribuții ale CNA fiind de "organ de executare" al măsurilor dispuse în acest sens de MFP, raportându-se numai la conținutul adresei DGRFP 3719/18.04.2016 și la dispozițiile Legii nr. 158/2008. Or, lecturând actul contestat, se poate constata că la baza emiterii acestuia a stat analiza proprie a Consiliului cu privire la conținutul comunicărilor comerciale audiovizuale, discuțiile și votul membrilor în ședința publică, doar rapoartele de monitorizare analizate în ședința publică din 9 iunie 2016 fiind întocmite urmare a adresei nr. x/18.04.2016 a DGRFP, iar nu actul în sine, respectiv decizia emisă de Consiliu, actul contestat în speță. Mai mult, se poate constata că niciunde în cuprinsul acestuia nu se face vreo referire ori trimitere la Legea nr. 158/2008, ori la publicitate înșelătoare, analiza Consiliului asupra comunicărilor comerciale audiovizuale difuzate de posturile de radio și de televiziune încadrându-se strict în sfera informării corecte a publicului, în competențele oferite de Legea audiovizualului nr. 504/2002 autorității garant al interesului public în domeniul audiovizualului, și doar în raport de prevederile acesteia și ale normelor de reglementare emise în aplicarea ei. Folosirea unor practici comerciale înșelătoare, astfel cum sunt acestea reglementate de Legea nr. 158/20208, a fost transpusă în Codul audiovizualului în art. 104, și nicidecum în art. 93, care a constituit temeiul juridic al aplicării deciziei contestate. În acest context, înlăturarea de către instanța de fond a aplicabilității dispozițiilor art. 93 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, reținute de autoritate ca fiind încălcate de respectivele comunicări comerciale audiovizuale, pentru că "în opinia Curții, textul invocat - prin gradul ridicat de generalitate- se poate ridica cel mult la rang de principiu care trebuie să guverneze comunicarea comercială audiovizuală, fără a putea constitui, prin sine însuși, un temei pentru demersuri ale pârâtului CNA de genul celui din prezenta cauză, acestea din urmă regăsindu-se într-o altă reglementare, respectiv Legea nr. 158/2008 privind publicitatea înșelătoare(...)" constituie premisa eronată a analizei și considerentelor instanței de fond la greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor legale aplicabile speței. În susținerea greșitei interpretări a normelor de drept material, învederează că "temeiul demersului" CNA, respectiv emiterea actului administrativ a cărui anulare se solicită prin cererea introductivă de instanță, după analiza și constatările privind conținutul (imagini/informații scrise sau sonore) unei comunicări comerciale audiovizuale, respectiv ale unor spoturi publicitare difuzate către public de furnizorii de servicii media audiovizuale în cadrul programelor acestora, în raport de dispozițiile legale din domeniul audiovizualului, recurentul invocă prevederile Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare: "Art. 1 - (1) în sensul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: 12. furnizor de servicii media - persoană fizică sau juridică având responsabilitate editorială pentru alegerea conținutului audiovizual al serviciului media audiovizual și care stabilește modul de organizare a acestuia; 15. comunicare comercială audiovizuală - mesaje sonore sau în imagini, cu sau fără sunet, care sunt destinate să promoveze, direct ori indirect, bunurile, serviciile sau imaginea unei persoane fizice ori juridice care desfășoară o activitate economică. Mesajele respective însoțesc sau sunt incluse într-un program în schimbul unei plăți ori contraprestații sau în scopul autopromovării. Formele de comunicații comerciale audiovizuale includ publicitatea radiodifuzată și televizată, sponsorizarea, teleshoppingul, plasarea de produse și alte forme de publicitate; 17. publicitate televizată - orice formă de mesaj difuzat fie în schimbul unei plăți, fie al unei contraprestații sau difuzat în scopuri de autopromovare, de către o persoană juridică publică sau privată ori de către o persoană fizică, în legătură cu o activitate comercială, ramură de activitate, meserie ori profesie, pentru a promova furnizarea de bunuri și servicii, inclusiv bunuri imobiliare, drepturi și obligații; Art. 3 (3) Răspunderea pentru conținutul serviciilor de programe difuzate, inclusiv al comunicărilor comerciale audiovizuale, revine, în condițiile legii, furnizorului de servicii media audiovizuale. Art. 10 - (1) Consiliul Național al Audiovizualului, denumit în continuare Consiliul, este autoritate publică autonomă sub control parlamentar și garantul interesului public în domeniul comunicării audiovizuale. (2) Consiliul este autoritate unică de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale, în condițiile și cu respectarea prevederilor prezentei legi. (3) În calitate de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, Consiliul are obligația să asigure: h) transparența activității proprii; i) creșterea nivelului de sensibilizare a opiniei publice în legătură cu utilizarea serviciilor media audiovizuale, prin dezvoltarea și promovarea educației pentru media la nivelul tuturor categoriilor sociale; l) monitorizarea serviciilor de programe și a serviciilor media audiovizuale, inclusiv a celor la cerere, în vederea respectării de către acestea a prevederilor legale în materie. (4) Consiliul își exercită dreptul de control asupra conținutului programelor oferite de furnizorii de servicii media audiovizuale numai după comunicarea publică a acestor programe. (5) Controlul exercitat de Consiliu asupra conținutului serviciilor de programe oferite de furnizorii de servicii media audiovizuale și asupra ofertei de servicii de programe asigurate de distribuitorii de servicii se realizează periodic și ori de câte ori Consiliul consideră că este necesar sau primește o plângere cu privire la nerespectarea de către un furnizor a prevederilor legale, a normelor de reglementare în domeniu ori a obligațiilor înscrise în licența audiovizuală. Conform dispozițiilor art. 15- (1) În îndeplinirea funcțiilor și a atribuțiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucțiuni și recomandări, în prezența a cel puțin 8 membri și cu votul a cel puțin 6 membri. (2) Ședințele Consiliului sunt publice, cu excepția cazului în care se propune președintele și se alege vicepreședintele, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) și (3). (3) Votul este totdeauna deschis, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 14 alin. (1) și (3). (4) Exprimarea fiecărui vot deschis este însoțită de motivarea acestuia. (5) Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. (6) Deciziile Consiliului, altele decât cele precizate la alin. (5), inclusiv motivarea acestora, precum și instrucțiunile și recomandările emise de Consiliu se fac publice. (7) Actele având caracter normativ emise de Consiliu pot fi contestate la instanța de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea. (8) Deciziile având caracter individual se comunică celor interesați și intră în vigoare de la data comunicării, dacă nu se prevede altfel. Conform dispozițiilor art. 17 - (1) Consiliul este autorizat: d) să emită, în aplicarea dispozițiilor prezentei legi, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizării atribuțiilor sale prevăzute expres în prezenta lege și, cu precădere, cu privire la: (...) comunicări comerciale audiovizuale, inclusiv publicitate, plasare de produse, publicitate electorală și teleshopping. Dispozițiile art. 88 menționează că: (1) Supravegherea respectării, controlul îndeplinirii obligațiilor și sancționarea încălcării prevederilor prezentei legi, precum și a deciziilor și instrucțiunilor cu caracter normativ emise în baza și pentru aplicarea acesteia revin Consiliului, (… ). Art. 89 - Exercitarea activității de control prevăzute la art. 88 se realizează, în condițiile prezentei legi, astfel: - din oficiu; - la cererea unei autorități publice; - ca urmare a plângerii depuse de o persoană fizică sau juridică afectată în mod direct prin încălcarea prevederilor prezentei legi. - ca urmare a plângerii depuse de organizații neguvernamentale specializate în protejarea drepturilor omului, a drepturilor femeii și copilului." Din aceste dispoziții reiese în mod clar faptul că, în calitate de garant al interesului public în domeniul audiovizualului, în exercitarea atribuțiilor sale, Consiliul intervine pentru ca, în cadrul serviciilor de programe, inclusiv în ce privește conținutul publicității, publicului să îi fie respectate drepturile având în vedere, pe lângă dispozițiile cu caracter de principiu stabilite la art. 3 aplicabile oricărei comunicări audiovizuale și dispozițiile Capitolului III1, Comunicări comerciale audiovizuale, din Legea audiovizualului, în special dispozițiile art. 29, care stabilesc condițiile care trebuie respectate de comunicările comerciale audiovizuale difuzate de furnizorii de servicii media audiovizuale. Având în vedere "elementul determinant" al analizei, "anume, adresa nr. x/18.04.2016 a DGRFP București", judecătorul fondului nu a considerat ca fiind relevante pentru judecarea cauzei prevederile Legii audiovizualului nr. 504/2002, act normativ în aplicarea căruia a fost emisă legislația secundară, respectiv Decizia nr. 220/2011, și care conferă Consiliului Național al Audiovizualului competențe atât în calitate de unică autoritate de reglementare în domeniul audiovizual (în materie de publicitate - art. 17 (1) lit. d) pct. 1) și 9), cât și de unică autoritate care supraveghează conținutul programelor audiovizuale difuzate, inclusiv în privința comunicărilor comerciale audiovizuale, respectiv a publicității și teleshoppingului. Mai mult, instanța de fond interpretează, în mod greșit, chiar și prevederile Legii nr. 158/2008, atunci când stabilește că CNA nu are nici o competență în analiza caracterului înțepător al publicității, în aplicarea sancțiunii contravenționale, în dispunerea măsurii complementare de încetare a acesteia, singurele sale atribuții în materie fiind de "organ de executare" al măsurilor dispuse în acest sens de MFP, respectiv de ANPC, după prealabile analize ale acestora. De asemenea, cu referire la încălcarea competenței, instanța de fond reține în mod eronat că CNA nu ar fi respectat dreptul la apărare al reclamantei prevăzut de art. 9 din Legea nr. 158/2008, în condițiile în care, pe de o parte, actul contestat, cu privire la a cărui legalitate era chemată să se pronunțe nu a fost emis în temeiul Legii nr. 158/2008, iar respectivul articol privește strict procedurile MFP/ANPC, iar, pe de altă parte, din conținutul deciziei, precum și din actele depuse la dosar rezultă fără echivoc faptul că reprezentanții reclamantei au participat la ședința publică a Consiliului din data de 14 iunie 2016. În ce privește ultimul considerent al instanței de fond constând în sublinierea "justeței criticilor reclamantei privind efectul suspensiv al plângerii formulate de aceasta împotriva menționatului proces-verbal de sancționare contravențională" și invocarea în susținerea lui a prevederilor art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 potrivit cărora "plângerea suspend executarea", și a dosarului nr. x/2016 solicită să se constate că instanța de fond a făcut o interpretare greșită cu privire la actul administrativ cu al cărui control de legalitate a fost investită în cauză. Astfel, deși nu arată care este finalitatea unui raționament juridic în legătură cu emiterea de către CNA a Deciziei 367/2016 anterior rămânerii definitive a sentinței prin care a fost anulat "Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x din 07.04.2016" și acest act, instanța concluzionează că prin eludarea caracterului suspensiv al plângerii formulate de reclamantă în dosarul nr. x/2016, soluționat prin decizia civilă 6183/19.10.2017 a Tribunalului București, nu se impune analiza caracterului întemeiat sau nu al imputării publicității înșelătoare. Sub acest aspect, arată că actele invocate de instanța de fond nu au stat la baza emiterii Deciziei nr. 367/10.06.2016 a Consiliului Național al Audiovizualului, contestată în dosar, autoritatea nu a fost parte în Dosarul înregistrat sub nr. x/2016*, nefiindu-i opozabile așadar, dispozițiile instanței cu privire la anularea unui proces-verbal în care, de asemenea, nu avea nici o calitate. Față de argumentele prezentate, solicit admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, rejudecând cauza, respingerea acțiunii intimatei-reclamante și menținerea deciziei nr. 367/10.06.2016 emisă de C.N.A. ca fiind legală și temeinică.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 29.05.2021, intimata A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 26 iunie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 8 decembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 367 din 10.06.2016 emisă de CNA, prin care s-a dispus intrarea în legalitate în privința spotului publicitar B. în sensul de a se respecta condițiile specifice comunicărilor comerciale prevăzute de legislația audiovizuală. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a dispus anularea Deciziei CNA nr. 367/10.06.2016 reținând în esență că, Consiliul Național al Audiovizualului nu are nicio competență în analiza caracterului înșelător al publicității, în aplicarea sancțiunii contravenționale, în dispunerea măsurii complementare de încetare a acesteia, singurele sale atribuții în materie fiind de "organ de executare" al măsurilor dispuse în acest sens de MFP, respectiv ANPC, după prealabile analize ale acestora. În acest sens s-a reținut că DGRFP a sesizat CNA prin adresa nr. x/18.04.2016 și, în temeiul art. 14 din Legea nr. 158/2008, a solicitat punerea în aplicare, în domeniul audiovizualului, măsura deja dispusă. Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Astfel, prin motivele de recurs se susține incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în raport de care se poate constata că analiza și considerentele instanței de fond prin reținerea ca fiind aplicabilă Legea nr. 158/2008 privind publicitatea înșelătoare se întemeiază pe greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor legale aplicabile speței, precum și faptul că în mod greșit s-a raportat la conținutul adresei DGRFP nr. x/18.04.2016. Din actul contestat rezultă că la baza emiterii acestuia a stat analiza proprie a Consiliului cu privire la conținutul comunicărilor comerciale audiovizuale, discuțiile și votul membrilor în ședința publică și doar rapoartele de monitorizare analizate în ședința din 9 iunie 2016 au fost întocmite ca urmare a adresei nr. x/18.04.2016 a DGRFP, iar nu actul în sine. Într-adevăr, prin Decizia nr. 367/10.06.2016, contestată în cauza pendinte, s-a reținut că la baza adoptării acesteia se află reclamația înregistrată la CNA cu nr. 3719/18.04.2016, iar recurentul-pârât CNA a dispus intimatei-reclamante intrarea în legalitate în privința spotului publicitar B., în sensul respectării condițiilor specifice comunicărilor comerciale prevăzute de legislația audiovizuală și s-a menționat că au fost analizate rapoartele întocmite de Direcția Monitorizare cu privire la spotul publicitar "B." difuzat de posturile de televiziune și de radio în cursul lunii aprilie 2016. Însă, la emiterea adresei nr. x/18.04.2016 Ministerul Finanțelor Publice – DGRFP București a avut în vedere faptul că în perioada 2013-2015 și ianuarie 2016-18.04.2016, S.C. A. S.R.L. a încălcat prevederile art. 4 coroborat cu art. 5 lit. a) și b) din Legea nr. 158/2008 și a solicitat Consiliului Național al Audiovizualului, ca în conformitate cu art. 14 din Legea nr. 158/2008, republicată, să ia măsurile corespunzătoare pentru aducerea la îndeplinire a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor Seria A/2011 nr. x prin care s-a dispus ca măsură complementară încetarea utilizării mesajelor publicitare "x", cu sau fără mențiunea "x"; "B. x" modificat din noiembrie 2015, cu sau fără mențiunea "pentru categoriile electrocasnice, electronice, IT, multimedia listate în stoc propriu" și interzicerea oricăror forme de promovare similară a acestora de către S.C. A. S.R.L. În acest context, Înalta Curte constată că în mod eronat susține recurentul-pârât că adresa nr. x/18.04.2016 emisă de Ministerul Finanțelor – DGRFP București ar fi un act de sesizare în sensul art. 93 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare. În acord cu prima instanță, Înalta Curte constată că Legea nr. 158 din 18 iulie 2008 privind publicitatea înșelătoare și publicitatea comparativă (*republicată*) are drept scop protecția comercianților împotriva publicității înșelătoare și a consecințelor defavorabile ale acesteia, precum și stabilirea condițiilor în care publicitatea comparativă este permisă și se aplică conținutului materialelor publicitare și mesajelor publicitare, oricare ar fi mijlocul de comunicare ce face posibil transferul informației. Referitor la sesizare, competență și sancțiuni, art. 7 alin. (1) din Capitolul III al Legii nr. 158/2008 menționează că: "În vederea combaterii și stopării publicității înșelătoare și a respectării dispozițiilor privind publicitatea comparativă, comercianții, astfel cum sunt definiți la art. 3 lit. d), precum și asociațiile și organizațiile care au un interes legitim pot să sesizeze Ministerul Finanțelor Publice sau, după caz, Consiliul Național al Audiovizualului.", iar la alin. (2) se menționează că: "În vederea respectării dispozițiilor privind publicitatea comparativă, consumatorii, astfel cum sunt definiți la art. 3 lit. h), pot să sesizeze Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor." Conform dispozițiilor art. 11 alin. (1) din același act normativ, "(1) În cazul în care se constată încălcarea de către comerciantul care își face publicitate a dispozițiilor prevăzute la art. 4 și 6, ținând cont de toate interesele implicate în cauză și, în special, de interesul public, Ministerul Finanțelor Publice sau, după caz, Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor poate dispune, odată cu aplicarea sancțiunii contravenționale prevăzute la art. 10 alin. (1), următoarele măsuri complementare: a) încetarea publicității înșelătoare sau a publicității comparative ilegale; (...) (3) Măsurile prevăzute la alin. (1) vor fi luate prin intermediul unei proceduri accelerate, în sensul că acestea vor fi îndeplinite de comerciantul contravenient în termen de 5 zile de la data înmânării sau a comunicării procesului-verbal de constatare și de sancționare a contravenției prin care măsurile au fost dispuse". Pe cale de consecință, nu poate fi primită critica recurentului-pârât în sensul că prima instanță a înlăturat în mod greșit aplicabilitatea dispozițiilor art. 93 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizualului, conform cărora: "Comunicările comerciale audiovizuale trebuie să respecte, indiferent de formă și de durată, principiile de protecție a minorului, de informare corectă a publicului, de respectare a demnității umane, de asigurare a unei concurențe loiale", atât timp cât prevederile Legii audiovizualului nr. 504/2002 se referă în principal la furnizorii de servicii media și radiodifuzori și reglementează modul de difuzare a serviciilor de programe de televiziune/radiodifuziune cu privire la care Consiliul Național al Audiovizualului are aptitudinea de a cere unui furnizor aflat sub jurisdicția României să se conformeze normelor de interes public general și este autorizat să adopte măsuri corespunzătoare împotriva furnizorului de servicii media audiovizuale/radiodifuzorului, reclamanta nefiind o astfel de entitate. Dubla calitate a Consiliului Național al Audiovizualului, de garant al interesului public și de unică autoritate de reglementare în domeniul programelor audiovizuale nu poate atrage competențe ce-i nu revin sub imperiul Legii nr. 504/2002. Așa fiind, Înalta Curte constată că singura atribuție a recurentului-pârât Consiliul Național al Audiovizualului era de a lua măsurile corespunzătoare care intră în sfera de competență a acestuia, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 158/2008, însă prin emiterea Deciziei de sancționare nr. 367/10.06.2016 în cuprinsul căreia s-a dispus măsura încetării publicității înșelătoare sau a celei comparative ilegale, care indiferent de mijlocul de comunicare, constituie măsură complementară a sancțiunii contravenționale, a încălcat competența Ministerului Finanțelor Publice sau, după caz, a Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor. În concluzie, aspectele invocate de recurentul-pârât prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, având în vedere că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, în baza art. 497 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul pârâtului ca nefondat.