Decizia nr. 4456/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018, reclamantul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, solicitând: 1) anularea parțială a încheierii nr. 26 din data de 11.07.2018 emisă de Curtea de Conturi, în ceea ce privește capătul de cerere privind respingerea contestației formulată împotriva măsurilor dispuse la punctul II.2 din Decizia nr. 3/24.05.2018, în vederea înlăturării abaterilor de la legalitate și regularitate consemnate la punctul 6 din Decizie; 2) anularea parțială a Deciziei nr. 3 din data de 24.05.2018 emisă de Curtea de Conturi, respectiv a măsurilor dispuse la punctul II.2 din Decizia nr. 3/24.05.2018, în vederea înlăturării abaterilor de la legalitate și regularitate consemnate la punctul 6 din Decizie; 3) ca urmare a anulării parțiale a celor două acte administrative enumerate, să se constate că Raportul de Audit Financiar nr. x/08.05.2018 și Procesul-verbal de Constatare cu același număr, încheiat cu ocazia controlului efectuat la Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, nu au fost legal fundamentate în ceea ce privește punctul 2.4 din Raportul de Audit, precum și punctul 2.4 din Procesul-Verbal.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1114 din 22 martie 2019, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV. A anulat, în parte, încheierea nr. 26/11.07.2018 în privința măsurii respingerii contestației reclamantului împotriva măsurilor dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 3/24.05.2018. A anulat, în parte, Decizia nr. 3/24.05.2018 în privința măsurilor dispuse la pct. II.2. A anulat, în parte, Raportul de Audit Financiar nr. x/8.05.2018 și Procesul-verbal de constatare nr. x/8.05.2018, în privința pct. 2.4.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material). În motivarea recursului, s-a arătat – în esență – că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 13 din Legea nr. 321/2006 privind regimul acordării finanțărilor nerambursabile pentru programele, proiectele sau acțiunile privind sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora și fără a ține cont de temeiul de drept în baza cărora au fost dispuse măsurile din decizia atacată, respectiv prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată. Astfel, a învederat că, potrivit constatărilor din actele de control precum și din anexele atașate acestora, rezultă că intimatul-reclamant a angajat și achitat cheltuieli privind sprijinirea românilor de pretutindeni în cadrul proiectului "Platforma de știri USD24", pentru achiziționarea unor echipamente video audio, în condițiile în care nu a avut nicio dovadă care să ateste utilizarea efectivă a bunurilor în cadrul proiectului, pentru îndeplinirea activităților și obiectivelor acestuia, așa cum au fost descrise în cadrul Cererii de finanțare depuse de beneficiar. În acest sens, recurenta pârâtă a precizat că angajarea cheltuielilor din fonduri publice s-a realizat pentru implementarea unui proiect integrat, denumit "Platforma de știri USD24", care, conform cererii de finanțare aprobate - anexa la contractul de finanțare nerambursabilă încheiat de MRP cu A. (anexa nr. 43 la procesul-verbal de constatare), cuprindea anumite obiective și acțiuni ce trebuiau realizate ca urmare a finanțării de către Ministerul Românilor de Pretutindeni. Or, din documentele puse la dispoziție, nu rezultă desfășurarea acțiunilor pentru realizarea obiectivelor proiectului. Așadar, contrar celor reținute de instanța de fond, Curtea de Conturi a constatat că achiziționarea echipamentelor reprezintă o activitate a proiectului, însă nu s-a pronunțat în legătură cu îndeplinirea obiectivelor proiectului, așa cum au fost asumate de beneficiar prin contractul de finanțare. Recurenta pârâtă a menționat că documentele puse la dispoziția Curții de Conturi fac doar dovada achiziționării unor echipamente tehnice de ultimă generație, nu și a eligibilității lor, adică a legăturii acestora cu activitățile proiectului, condiție obligatorie prevăzută în Ordinul ministrului pentru românii de pretutindeni nr. 2/2017, la pct. 8 - Decontarea sumelor. În aceste condiții, aprecierile instanței de fond privind faptul că "acestea fac legătura directă între cheltuielile proiectului și activitatea acestuia - achiziționare echipamente", sunt considerate de recurentă ca neîntemeiate, întrucât pentru a dobândi calitatea de document justificativ eligibil la decontare, orice document depus spre decontare trebuia să fie completat cu detalierea exactă a produselor sau serviciilor achiziționate pentru activitățile proiectului, pentru a face legătura direct între cheltuială și activitățile proiectului, ceea ce ar fi dovedit că echipamentele au fost folosite pentru dezvoltarea proiectului, așa cum prevede art. 13 din Legea 321/2006. De altfel, obligația existenței unei legături directe între cheltuielile efectuate și activitățile proiectului, constituie și clauză a contractelor de finanțare, așa cum a fost prevăzută aceasta conform anexei 8 din Ordinul MRP nr. 2/2017. În considerentele sentinței civile nr. 1114/22.03.2019, referitor la calendarul de implementare, instanța de fond a apreciat faptul că: "(...) acest document a fost întocmit potrivit draftului prevăzut în anexa 9 la Ghidul beneficiarului 2017, conform căruia calendarul de implementare a proiectului va cuprinde perioada activității, denumirea acesteia și eventuale observații, fără a face mențiune expresă la elementele menționate în Raport de audit". Or, recurenta pârâtă a precizat că, tocmai din cuprinsul draftului prevăzut în anexa 9 la Ghidul beneficiarului rezultă că acest document, "Calendarul de implementare a proiectului", trebuia să conțină activitățile desfășurate și perioadele în care s-au desfășurat, precum și observații referitoare la activitățile desfășurate, și nu "eventuale observații" așa cum eronat a fost reținut în hotărârea recurată. În opinia recurentei pârâte, din actul de control întocmit și anexele acestuia rezultă că, în calendarul de implementare, nu a fost descris modul propriu-zis de desfășurare a proiectului cu planul de acțiuni și metodele de realizare, acesta rezumându-se doar la achiziția echipamentelor audio - video (anexa nr. 43 la procesul-verbal de constatare). În ceea ce privește aprecierea instanței de fond, potrivit căreia echipa de audit nu a adus argumente în susținerea aspectelor consemnate referitor la faptul că nu s-a realizat obiectivul programului respectiv, acela de a aduce informații operative prin mijloace foto, video, cât și pe viitor, streaming live, recurenta pârâtă a menționat că în anexele atașate actelor de control există dovada inacțiunii beneficiarului în scopul realizării activităților pentru care a achiziționat, din fonduri publice, echipamentele tehnice, respectiv este probat faptul că achiziția acestora nu a produs nici un efect. În acest sens, a subliniat că, din analiza anexei nr. 46 la Procesul-verbal de constatare, care cuprinde printscreen-uri ale site-ului www.x.ro, rezultă că site-ul nu cuprinde informații sau știri actualizate, așa cum ar fi trebuit, ca urmare a utilizării unor echipamente de genul celor achiziționate din fonduri publice, în cadrul proiectului. Așadar, în opinia recurentei pârâte, obiectivul proiectului, aprobat prin cererea de finanțare, de a contribui prin achiziția de echipamente, la o informare operativă foto, video și streaming live a comunităților de români din afara granițelor, nu a fost atins. În continuare, recurenta pârâtă a susținut că, în mod eronat, instanța de fond a atribuit echipei de audit mențiunea "proiectul nu mai prezintă nicio oportunitate", această concluzie fiind a responsabilului de proiect din cadrul MpRP în Fișa proiectului (anexa 42 la procesul-verbal de constatare). Cu alte cuvinte, conducerea MpRP a cunoscut, încă din etapa de monitorizare și evaluare a proiectului, faptul că acesta nu și-a îndeplinit obiectivele asumate de beneficiar prin contractul de finanțare. De asemenea, conform Fișei de proiect, reprezentantul MpRP a consemnat, la punctul 6 - Rezultate monitorizare și evaluare: "Materialele realizate și publicate pe site-ul de știri nu indică punerea în valoare a echipamentelor foarte bune achiziționate în cadrul proiectului. Colaborarea cu beneficiarul nu a pus probleme deosebite, dar a fost departe de a fi bună". În plus, inclusiv răspunsurile formulate la nota de relații din timpul misiunii de audit (anexa 47 la procesul-verbal de constatare) au confirmat cele constatate de către echipa de audit, respectiv: "nu sunt indicii că beneficiarul ar fi pus în valoare echipamentele performante". De altfel, acest aspect a fost adus la cunoștința conducerii MRP și în cadrul ședinței de conciliere, însă la momentul concilierii reprezentanții entității nu au avut păreri divergente și nici argumente contrare celor constatate și consemnate (Nota de conciliere nr. x/24.04.2018). Totodată, contrar celor reținute în considerentele hotărârii atacate, recurenta pârâtă a precizat că Ghidul solicitantului - 2017, aprobat prin Ordinul ministrului pentru românii de pretutindeni nr. 2 din 3.02.2017, prevede la punctul 6 - Monitorizarea: "Pe durata desfășurării proiectului, Ministerul va monitoriza, prin reprezentanții săi, respectarea clauzelor contractuale. Ministerul va evalua realizarea obiectivelor fixate, inclusiv după terminarea proiectului". Or, așa cum s-a menționat anterior, în etapa de monitorizare a proiectului reprezentantul MpRp a precizat în fișa de proiect: "Materialele realizate și publicate pe site-ul de știri nu indică punerea în valoare a echipamentelor foarte bune achiziționate în cadrul proiectului". Recurenta pârâtă a învederat că intimatul reclamant a solicitat anularea măsurii dispuse la punctul II.2 din Decizia nr. 3/2018, deși aceasta prevede clarificarea aspectelor consemnate în actul de control, astfel încât să existe certitudinea faptului că bunurile care au făcut obiectul plății au fost utilizate pentru îndeplinirea obiectivelor din cadrul proiectului, și doar în caz contrar să procedeze la recuperarea sumelor achitate în mod nelegal. Așadar, având în vedere că folosirea bunurilor achiziționate în scopul proiectului nu a fost probată cu documente în timpul auditului și nici ulterior, recurenta pârâtă a apreciat că se impune ca la nivelul conducerii MpRP să se instituie măsuri care să conducă la clarificări asupra existenței bunurilor în patrimoniul asociației care a beneficiat de fonduri publice, precum și a aspectelor legate de utilizarea acestora în cadrul proiectului pentru care au fost achiziționate sau a utilității acestora în viitor în scopul unor activități legate de sprijinirea românilor de pretutindeni. De altfel, ulterior emiterii Deciziei nr. 3/2018, în etapa de aducere la îndeplinire a măsurii nr. II.2 din decizie, au fost luate măsuri parțiale de implementare a măsurii, în sensul că a constituit o comisie internă. În ceea ce privește concluziile și recomandările formulate de comisia internă în Raportul nr. x/14.09.2018 (raport depus la dosarul cauzei de către reclamant), acestea confirmă constatarea echipei de audit, în sensul în care verificările efectuate și documentele prezentate nu sunt în măsură să conducă la certitudinea faptului că bunurile care au făcut obiectul plăților efectuate au fost utilizate pentru îndeplinirea obiectivelor din cadrul proiectului "Platforma de știri USD24". Recurenta pârâtă a reiterat faptul că, prin măsurile de la pct. II.2 din Decizia nr. 3/2018, dispuse în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, Curtea de Conturi a adus la cunoștința conducerii Ministerului pentru Românii de Pretutindeni abaterile de la legalitate și regularitate constatate, urmând ca acesta, prin acte proprii, să determine întinderea exactă a prejudiciilor și să întreprindă demersurile legale în vederea recuperării lor. În acest sens, intimatul reclamant avea obligația legală de a clarifica aspectele consemnate în actul de control, astfel încât să existe certitudinea faptului că bunurile care au făcut obiectul plății au fost utilizate pentru îndeplinirea obiectivelor din cadrul proiectului, în caz contrar, trebuind să dispună măsurile necesare pentru recuperarea sumei de 92.431,79 RON, reprezentând prejudiciu cauzat bugetului de stat și a dobânzilor aferente, și virarea sumelor la bugetul de stat. În ceea ce privește argumentele instanței de fond potrivit cărora nu se poate aprecia asupra existenței unui prejudiciu cauzat bugetului de stat, recurenta pârâtă a susținut că, din documentele puse la dispoziția echipei de audit rezultă că acestea fac dovada achiziționării unor echipamente tehnice de ultimă generație, dar nu și a eligibilității lor. Cu alte cuvinte, nu s-a făcut dovada legăturii acestora cu activitățile proiectului, condiție obligatorie prevăzută la pct. 8 din Ordinul MpRP nr. 2/2017. În acest context, recurenta pârâtă a susținut că afirmațiile reclamantului conform cărora "Decontarea sumei de 92.431,79 RON a fost realizată în mod legal, pe bază de documente justificative", sunt neîntemeiate, întrucât pentru a dobândi calitatea de document justificativ eligibil la decontare, orice document depus spre decontare trebuia să fie completat cu detalierea exactă a produselor sau serviciilor achiziționate pentru activitățile proiectului. Or, în opinia recurentei pârâte, în speță, nu s-a îndeplinit această cerință pentru a face legătura direct între cheltuială și activitățile proiectului, ceea ce ar fi dovedit că echipamentele au fost folosite pentru dezvoltarea proiectului, așa cum prevede art. 13 din Legea 321/2006. Obligația existenței unei legături directe între cheltuielile efectuate și activitățile proiectului constituie și clauză a contractelor de finanțare, așa cum a fost prevăzută acesta conform anexei 8 din Ordinul MRPnr. 2/2017. În continuare, recurenta pârâtă a apreciat că, în mod greșit, instanța de fond a considerat întemeiate susținerile reclamantului potrivit cărora constatările privesc în fapt activitatea de monitorizare a proiectului, care este un atribut legal al finanțatorului, ce s-a desfășurat conform Procedurii operaționale aprobată prin OMpRP nr. 334/2017, continuând și după finalizarea proiectului. În opinia recurentei pârâte, întreaga documentație care a stat la baza emiterii actelor administrative atacate, precum și cele consemnate în Raportul de follow-up înregistrat la Ministerul pentru Românii de Pretutindeni sub nr. x/14.12.2018 cu privire la modul de implementare a măsurii 11.12 din Decizia nr. 3/2018 și în Raportul nr. x/14.09.2018 întocmit de Comisia numită prin Ordinul Ministrului pentru Românii de Pretutindeni nr. 542/2018, probează legalitatea măsurilor dispuse în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Așadar, în opinia recurentei pârâte, în mod greșit instanța de fond a reținut că sunt îndeplinite condițiile legale și de sustenabilitate a proiectului finanțat, având în vedere că: echipamentele achiziționate în cadrul proiectului, în sumă de 92.431,79 RON și decontate de către MRP, nu au fost folosite pentru dezvoltarea proiectului, contrar dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 321/2006; nu au fost prezentate materiale care să ateste îndeplinirea activităților descrise în cadrul cererii de finanțare în partea a III-a; nu s-a putut stabili legătura directă între cheltuielile efectuate și activitățile desfășurate în cadrul proiectului "Platforma de știri USD24", deși în vederea aprobării la decontare a cheltuielilor există condiție stipulată în cuprinsul Ghidului beneficiarului (pct. 8 - Decontarea cheltuielilor); nu au fost prezentate documente care să certifice calitatea de jurnalist a persoanelor care fac parte din echipa redacțională, contrar art. 10 alin. (2), lit. c) din Legea nr. 321/2006; platforma on - line nu este funcțională la standardele tehnice indicate în cererea de finanțare. În aceste condiții, recurenta pârâtă a apreciat că măsurile dispuse la pct. II. 2 din Decizia nr. 3/2018 și încheierea nr. 26/2018 sunt legale și temeinice, întrucât au fost emise respectând prevederile actelor normative în vigoare, ca urmare a finalizării auditului financiar desfășurat la MpRP, în urma căruia au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate și s-a dispus remedierea acestora. În plus, în opinia recurentei pârâte, instanța de fond, în analiza legalității, nu a avut în vedere faptul că măsurile dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 3/2018 pentru valorificarea actelor de control emise ca urmare a acțiunii desfășurată la MpRP, cât și încheierea nr. 26/2018 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, au fost emise în temeiul și cu respectarea prevederilor pct. 178 - 227 R.O.D.A.S., coroborate cu art. 1, art. 11 alin. (2) - (3) coroborate cu art. 21 - 22 și art. 33, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, republicată. Astfel, Curtea de Conturi, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 22 lit. b) din Legea nr. 94/1992, republicată, în cadrul competenței reglementate la art. 21 din același act normativ, a efectuat misiunea de audit la MpRP. Decizia nr. 3/2018 a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 181 și pct. 188 paragraful 3 din RODAS, înscriindu-se în concret abaterile de la legalitate și regularitate constatate, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate și termenele de aducere la îndeplinire. De asemenea, încheierea nr. 26/2018 a fost emisă potrivit dispozițiilor pct. 219 din RODAS, conținând toate elementele de formă și fond prevăzute în Anexa nr. 15 la Regulament, prezentându-se motivele de fapt, respectiv argumentele care au determinat comisia să respingă contestația, redarea măsurii contestate și a probelor/documentelor care au stat la baza dispunerii acesteia, motivele invocate în contestație și documentele depuse în susținerea acesteia, motivele pentru care au fost apreciate ca nerelevante. În final, recurenta pârâtă a menționat că textele de lege invocate în motivarea soluției de respingere a contestației sunt cele care au fost încălcate de entitatea verificată și în raport cu care s-au constatat abaterile de către Curtea de Conturi a României. În concluzie, față de motivele de recurs invocate, s-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecarea procesului, respingerea acțiunii ca neîntemeiată, cu menținerea actelor administrative emise de Curtea de Conturi a României ca fiind legale și temeinice.

Apărările intimatului Intimatul-reclamant Ministerul pentru Românii de Pretutindeni a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare invocat, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Înalta Curte reține că între intimatul reclamant Ministerul pentru Românii de Pretutindeni și A. s-a încheiat Contractul de finanțare nr. x/22.09.2018, în baza căruia, asociația a beneficiat de finanțare nerambursabilă în sumă de 93.000,00 RON pentru proiectul "Platforma de știri USD24". Proiectul presupunea achiziționarea de echipamente necesare atât în vederea operaționalizării platformei de știri, cât și pentru transmiterea, în viitor, de știri on line, cu ajutorul ziariștilor și voluntarilor. În perioada 22.01-27.04.2018, auditorii publici externi din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi a României au desfășurat, la Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, misiunea "Auditul financiar al contului de execuție bugetară pe anul 2017". Ca urmare a controlului desfășurat, echipa de audit a întocmit Raportul de Audit financiar nr. x/27.04.2018 și Procesul - Verbal prin care a constatat anumite abateri în desfășurarea activității Ministerului pentru Românii de Pretutindeni. În baza Raportului de audit financiar a fost emisă Decizia nr. 3/24.05.2018, prin care s-au dispus măsuri pentru înlăturarea de către intimatul reclamant a neregulilor financiar-contabile și a abaterilor de legalitate și regularitate constatate, determinarea întinderii prejudiciilor și întreprinderea demersurilor necesare și legale în vederea recuperării acestora. Intimatul reclamant a formulat contestație împotriva măsurilor dispuse la pct. II.1 și II.2 din Decizia nr. 3/2018, Contestația fost soluționată prin încheierea nr. 26/2018, fiind admisă, în parte, pentru măsura de la pct. II.1 din decizie și respinsă pentru măsurile dispuse la pct. II.2. Instanța de fond a admis cererea reclamantului Ministerul pentru Românii de Pretutindeni și a anulat, în parte, încheierea nr. 26/11.07.2018 în privința măsurii respingerii contestației reclamantului împotriva măsurilor dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 3/24.05.2018, Decizia nr. 3/24.05.2018 în privința măsurilor dispuse la pct. II.2. și Raportul de Audit Financiar nr. x/8.05.2018 și Procesul-verbal de constatare nr. x/8.05.2018, în privința pct. 2.4. Recurenta pârâtă Curtea de Conturi a criticat sentința recurată, susținând, sub diferite formulări, că prima instanță în mod greșit a reținut legalitatea cheltuielilor efectuate pentru achiziționarea unor echipamente audio-video, în condițiile în care Ministerul pentru Românii de Pretutindeni nu a a avut nicio dovadă care să ateste utilizarea efectivă a bunurilor în cadrul proiectului de finanțare, pentru îndeplinirea activităților și obiectivelor acestuia. Contrar susținerilor recurentei pârâte, instanța de recurs constată că în achitarea sumei de 92.431,79 au fost respectate prevederile art. 13 din Legea 321/2006, întrucât această sumă a fost folosită de către beneficiar pentru acoperirea cheltuielilor aferente proiectului, respectiv achiziționarea de echipamente, aspect necontestat de părți. Împrejurarea că ulterior realizării etapei de decontare a cheltuielilor, monitorizarea a relevat aspecte de natură să conducă la concluzia că obiectivele proiectului nu ar fi fost atinse, nu creează, așa cum în mod corect a reținut judecătorul fondului, o aparență de nelegalitate a decontării. Modul de exploatare a echipamentelor achiziționate, având în vedere rezultatele obținute prin raportare la performanța acestora, nu poate constitui o cauză de neeligibilitate care să fie constată de Curtea de Conturi, monitorizarea proiectului fiind un atribut legal al finanțatorului potrivit Procedurii operaționale aprobată prin Ordinul ministrului pentru românii de pretutindeni nr. 334/2017. În contextul în care există există documente justificative cu privire la cheltuielile efectuare, iar implementarea proiectului "Platforma de știri USD24" nu se putea realiza fără achiziționarea unor echipamente audio-video, legătura între cheltuielile proiectului și activitatea acestuia-achiziționare echipamente fiind evidentă, aprecierile și măsurile dispuse de pârâta Curtea de Conturi prin actele contestate apar ca fiind nelegale. Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României.